Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

310 Система муниципального управления

ных дотаций. Поэтому к каждому случаю муниципального регулирования цен

и тарифов нужно подходить с большой осторожностью, сопоставляя социальный

эффект с финансовыми потерями. Во многих случаях оказывается целесообраз-

ным дотировать не производителя, а потребителя продукции и услуг, т. е. оказы-

вать адресную поддержку отдельным слоям населения. Не следует также допускать

так называемого перекрестного финансирования, когда для обеспечения льготного

тарифа для одних потребителей устанавливается повышенный тариф для других.

Особую значимость в последнее время приобрело муниципальное регулирова-

ние тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Проводимая в России реформа

ЖКК предполагает, что в перспективе каждый житель должен полностью оплачи-

вать все услуги по содержанию и коммунальному обслуживанию своего жилища

с учетом выплат по жилищным субсидиям. Однако конкретные сроки достижения

этой цели неясны и неоднократно отодвигались решениями федеральных органов.

При выработке механизма регулирования тарифов на жилищно-коммуналь-

ные услуги следует учитывать следующие факторы.

Во-первых, целесообразно на некоторые жилищные услуги устанавливать не

единый тариф по всей территории муниципального образования, а дифференци-

ровать его в зависимости от планировки квартир, высоты потолков, уровня благо-

устройства, изношенности

дома,

района расположения

и т. п.

Тем самым большую пла-

ту будут вносить обладатели «престижного» жилья. Естественно, для установления

подобной дифференциации расценок требуются е серьезные исследования.

Во-вторых, льготы следует предоставлять не поставщикам, а потребителям жи-

лищно-коммунальных услуг, причем адресно. Предоставление льготы, например,

теплоснабжающей организации при пониженном тарифе на теплоэнергию озна-

чает, что местный бюджет за счет собранных налогов дотирует всех потребителей

теплоэнергии, независимо от их жизненного уровня, причем наибольшую выгоду

получат как раз те, у кого больше жилплощадь, т. е. состоятельные слои населения.

Некоторые возможности имеет муниципальная власть и в регулировании цен

на потребительском рынке. Инструментами такого регулирования могут быть

установление предельных торговых надбавок на реализацию отдельных наибо-

лее важных видов продовольствия, организация муниципальных рынков с по-

ниженными ставками арендной платы и др. В ряде муниципальных образований

устанавливаются предельные цены на реализацию наиболее значимых продук-

тов (например хлеба).

Вопросы для самоконтроля

В чем заключается взаимосвязь между налогами, ценами и тарифами на му-

ниципальные услуги?

Каковы возможности органов местного самоуправления в вопросах налого-

вого регулирования?

Каковы возможности органов местного самоуправления в вопросах регули-

рования тарифов на муниципальные услуги?

В чем состоит специфика формирования тарифов на жилищно-коммуналь-

ные услуги?

Глава 6. Муниципальное управление экономикой ЗД

6.7. Муниципальный заказ

Роль муниципального заказа

экономике муниципального образования

Система муниципального заказа служит одним из самых важных регуляторов

экономических процессов на муниципальном уровне. Зачастую понятие муници-

пального заказа трактуется достаточно узко

—

как способ конкурсной закупки от-

дельных видов материальных ресурсов для муниципальных нужд либо (реже)

для оказания некоторых муниципальных услуг. С такой трактовкой согласиться

нельзя. Через муниципальный заказ должны проходить вся продукция, закупаемая

для муниципальных нужд, и все бюджетные муниципальные услуги, оказыва-

емые как муниципальными, так и иными исполнителями. В этом смысле муници-

пальный заказ следует рассматривать как идеологию формирования и исполнения

расходной части местного бюджета, как элемент системы управления финансо-

выми ресурсами муниципального образования.

К сожалению, во многих муниципальных образованиях конкурсное размеще-

ние муниципального заказа является скорее исключением, чем правилом. Нет

единой службы, ответственной за организацию муниципального заказа. Каждое

структурное подразделение администрации самостоятельно ищет поставщиков

необходимой ему продукции и услуг или работает с ранее известными (знакомы-

ми) поставщиками, не имеет достаточной информации о конъюнктуре цен и ка-

чественных характеристиках продукции данного поставщика в сравнении с ана-

логами. За счет этого местные бюджеты теряют значительные средства.

В Бюджетном кодексе РФ используются термины «муниципальный контракт»

и «муниципальный заказ».

Муниципальный контракт — это договор, заключенный органом местного са-

моуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или органи-

зацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими

лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах ме-

стного бюджета.

Муниципальный заказ

—

это совокупность заключенных муниципальных кон-

трактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств

местного бюджета.

Предметом муниципального заказа служат работы по благоустройству терри-

тории, строительство, реконструкция и капитальный ремонт дорог, строитель-

ство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, поставка горюче-смазоч-

ных материалов для муниципальных нужд, переработка и утилизация отходов,

содержание, обслуживание, текущий и капитальный ремонт жилищного и нежи-

лого муниципального фонда, инженерных сетей, производство отдельных видов

продукции для муниципальных нужд, производство товаров народного потреб-

ления, в первую очередь для детей и малоимущих граждан, оказание иных услуг,

необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребно-

стей населения. С помощью муниципального заказа могут решаться различные

задачи: снижение затрат на отдельные виды товаров и услуг, адресное предоставле-

ние услуг гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, приоритетное раз-

витие отдельных видов услуг, объемы которых по разным причинам не регули-

312

Система муниципального управления

руются рыночными механизмами, сокращение сроков исполнения и обеспечение

качества предоставляемых услуг.

Объем муниципального заказа и сферы его применения должны выбираться

с учетом реально имеющихся ресурсов и приоритетов в решении отдельных за-

дач.

Принципы осуществления муниципального заказа:

• жесткий контроль за размещением контрактов;

• экономия бюджетных средств;

• соблюдение свободы конкуренции.

Процесс формирования и исполнения муниципального заказа

В разных муниципальных образованиях могут использоваться разные схемы фор-

мирования и исполнения муниципального заказа. Этот процесс (рис.

6.7.1)

чаще

всего включает четыре этапа.

IV этап

Поставщики

Муниципальные

заказчики

Мэр города

Экономическая

служба

Заместители

мэра

Департаменты,

управления

администрации

города

Поставка товаров, работ и услуг для

муниципальных нужд

III этап

Исполнение сводного плана (проведение

открытого конкурса, закупка путем запроса

котировок цен, закупка у единственного

исполнителя, закупка в случаях

чрезвычайных ситуаций)

Утверждение сводного плана

Формирование сводного плана

il этап

Согласование проекта МЗ

I этап

Рассматривается целесообразность и возможность

приобретения продукции в соответствии с лимитами

финансирования по статьям затрат

Составляется заявка на планируемый фининсовый год на поставку

продукции в объемах затрат по соответствующим плановым сметам

расходов бюджета и действующим ценам (тарифам)

Рис.

6.7.1.

Процесс формирования, утверждения и исполнения муниципального заказа

(на примере г Томска)

Глава 6. Муниципальное управление экономикой

313

Первый этап. Одновременно с проектом бюджета на следующий финансовый

год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных

видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований

на следующий финансовый год.

Второй

этап. Разрабатывается сводный план муниципального заказа

Третий

этап. Определяются заказчики по отдельным позициям муниципаль-

ного заказа,

т.

е.

определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятель-

ности наделяется функциями «заказчика» (т. е., кто имеет право заключать с по-

ставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты).

Четвертый

этап. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных

контрактов и контроль за их исполнением.

ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор

заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципаль-

ного заказа должен быть готов к утверждению.

Во многих муниципальных образованиях приняты нормативные акты, ре-

гулирующие систему муниципального заказа. Опыт реализации муниципального

заказа

крупных городах Россци, введение конкурса на его размещение позволи-

ли снизить расходы бюджетов до 10-15

и свести

минимуму факты коррупции

при распределении муниципальных контрактов.

Способы размещения муниципального заказа

В мировой и отечественной практике используются следующие способы разме-

щения муниципального заказа (рис. 6.7.2).

Способы размещения

муниципального заказа

Открытый

конкурс

Закрытый

конкурс

Без конкурса

(на основе переговоров)

Одноэтапный Двухэтапный

Рис. 6.7.2. Способы размещения муниципального заказа

Открытый конкурс

—

самый предпочтительный способ размещения заказа.

Объявления о проведении конкурса публикуются в средствах массовой инфор-

мации. К конкурсу приглашаются любые предприятия и организации, удовлет-

воряющие квалификационным требованиям, предусмотренным положением по

размещению муниципального заказа. Недостатки открытого конкурса выражают-

ся в том, что процесс рассмотрения заявок может быть весьма продолжительным,

а кроме того, необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке за-

явок, обеспечить объективность оценки заявок.

Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда у заказчика (местной ад-

министрации) нет возможности составлять подробные характеристики заказы-

314 Система муниципального управления

ваемых товаров, работ, услуг, либо в случаях, когда поставщики не представили

заявки на участие в торгах, или же все указанные заявки отклонены заказчиком

в соответствии с требованиями по выполнению муниципального заказа.

Закрытый конкурс проводится в следующих случаях:

• сроки выполнения муниципального контракта ограничены (например, ус-

луги носят сезонный характер);

• форс-мажорные (чрезвычайные) обстоятельства: наводнения, пожары, раз-

рушение муниципальных объектов;

• из-за невыполнения требований конкурса все заявленные на конкурс пред-

ложения отклонены.

Бесконкурсное размещение муниципального заказа используется в основном

при выполнении работ местными монополистами или неразвитости конкурент-

ной среды.

Администрация муниципального образования должна подготовить методиче-

ское обеспечение муниципального заказа, т. е. выбрать и обосновать форму прове-

дения мероприятий по отдельным контрактам, установить критерии отбора ис-

полнителей.

К потенциальным исполнителям муниципальных контрактов в зависимости от

их характера могут быть предъявлены следующие требования. Исполнитель дол-

жен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансо-

вые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и поло-

жительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми

ресурсами для выполнения муниципального контракта, исполнять обязательства

по уплате налогов в бюджеты всех уровней, не должен быть неплатежеспособ-

ным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан

несостоятельным (банкротом). Поставщиком не может являться организация, на

имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой

приостановлена.

Особенности организации муниципального заказа

социальной сфере

Методы муниципального заказа стали распространяться и на отдельные соци-

альные услуги, в первую очередь в медицинском обслуживании и образовании.

Исходя из наличия бюджетных средств, органы местного самоуправления опре-

деляют объем медицинских, образовательных и других социальных услуг, которые

они в состоянии профинансировать, и на этот объем заключают договоры (кон-

тракты) с соответствующими муниципальными, государственными или частны-

ми учреждениями. Так появился термин «муниципальный социальный заказ».

В некоторых городах этот заказ стал основной формой управления муниципаль-

ными учреждениями со стороны местной администрации.

Так, в Новосибирске действует положение о муниципальном социальном за-

казе.

С его помощью решается несколько задач:

• осуществляется правовое и бюджетно-финансовое закрепление обеспечения

социальных программ;

• повышается эффективность использования средств, выделяемых на реше-

ние социальных вопросов;

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 315

• увеличивается «прозрачность» финансирования социальной сферы, т. е. рас-

ходование бюджетных средств на эти цели становится открытым для контро-

ля со стороны общественности;

• обеспечивается возможность конкуренции

оказании социальных услуг

др.

Технология выдачи муниципального социального заказа состоит

следующем.

Органы местного самоуправления, зная актуальные проблемы в социальной сфе-

ре,

объявляют в прессе конкурс проектов, решающих ту или иную проблему. За-

казчиком выступает местная администрация. Исполнителем (подрядчиком) мо-

гут выступать организации всех форм собственности.

Критерии отбора наиболее эффективного социального проекта определяет за-

казчик. Среди них могут быть:

• организационная самостоятельность исполнителя;

• наличие опыта в направлении конкурсного вида социальной деятельности

или объекта социального заказа;

• уровень проектной проработки мероприятий, связанных с выполнением кон-

кретного социального заказа.

случае неисполнения (некачественного исполнения) контракта социального за-

каза муниципальные органы вправе требовать возмещения ущерба от исполнителя.

Организация управления муниципальным заказом

В большинстве муниципальных образований размещение муниципального зака-

за производится децентрализованно, т. е. каждое структурное подразделение ад-

министрации самостоятельно изыскивает поставщиков необходимой продукции

(в пределах выделенных бюджетных средств) и заключает муниципальные кон-

тракты. Однако в администрациях ряда городов для организации работ по муни-

ципальному заказу созданы специальные структурные подразделения. Создание

такой службы позволяет экономически грамотно рассматривать и сопоставлять

предложения, поступающие от потенциальных исполнителей и отраслевых струк-

турных подразделений администрации, проводить единую политику в сфере му-

ниципального заказа, организовывать конкурсы, подписывать контракты на весь

объем муниципального заказа, осуществлять контроль за их выполнением.

В последнее время активно развивается система организации муниципальных

закупок через Интернет, что позволяет расширять географию поставщиков и эко-

номить бюджетные средства.

Вопросы для самоконтроля

Что такое муниципальный заказ и муниципальный контракт?

Что может быть предметом муниципального заказа?

Каковы основные этапы формирования и размещения муниципального

заказа?

Каковы основные способы размещения муниципального заказа?

чем преимущества централизованного управления муниципальным зака-

зом перед децентрализованным?

316 Система муниципального управления

6.8. Система муниципальных финансов

Финансовые ресурсы местного самоуправления и их классификация

Правовые основы и принципы организации муниципальных финансов изложе-

ны в главе 1. В настоящем разделе рассматриваются вопросы формирования

и расходования финансовых ресурсов местного самоуправления, в разделе 6.9 бу-

дут рассмотрены технологии и инструменты управления муниципальными фи-

нансами.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении изложены следующие прин-

ципы обеспечения самостоятельности и достаточности местных бюджетов:

• достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предо-

ставленным полномочиям;

• свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;

• поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления

за счет местных сборов и налогов;

• защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур

финансового выравнивания;

• предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов

местного самоуправления.

В России эти принципы соблюдаются не полностью, особенно в части доста-

точности собственных финансовых средств, их соразмерности предоставленным

полномочиям, размера местных налогов и сборов и свободы распоряжения фи-

нансовыми средствами.

Финансовые ресурсы местного самоуправления классифицируются по различ-

ным признакам:

• налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использова-

ния муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);

• собранные на территории муниципального образования и полученные от

других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;

• законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства

целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государ-

ственных полномочий;

• принадлежащие муниципальному образованию и заемные;

• входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципаль-

ным предприятиям и учреждениям.

Для обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюдже-

тов всех уровней в Российской федерации введена единая бюджетная класси-

фикация, установленная Федеральным законом «О бюджетной классифика-

ции РФ». Органы местного самоуправления (как и органы представительной

власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов

бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и един-

ства бюджетной классификации РФ.

Федеральный закон 2003 г. разграничил источники доходов и расходные пол-

номочия между муниципальными образованиями разных типов (поселениями,

Глава 6. Муниципальное управление экономикой

317

муниципальными районами и городскими округами), установил принципы вы-

равнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований

про-

цедуры финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых

органам местного самоуправления. Конкретные перечни и ставки налоговых пла-

тежей, поступающих

бюджеты муниципальных образований разных

типов,

под-

лежат определению при корректировке Бюджетного и Налогового кодексов РФ.

Доходы местных бюджетов

Источники доходов местных бюджетов показаны на

рис.

6.8.1.

Доходы

местных бюджетов

Собранные на территории

муниципального образования

Местные налоги и сборы

Законодательно

закрепленные доли

федеральных

и региональных налогов

Имущественные доходы

Средства самообложения

граждан

Часть прибыли

муниципальных

предприятий

Часть доходов

от оказания

платных услуг органами

местного самоуправления

и муниципальными

учреждениями

Штрафы,

зачисляемые

в местные бюджеты

Другие источники

Полученные из бюджетов

других уровней

Дотации на выравнивание

бюджетной обеспеченности

Субсидии для долевого

финансирования

инвестиционных программ

и проектов

Субсидии для долевого

финансирования приоритетных

социально значимых расходов

муниципальных образований

Субвенции на осуществление

отдельных государственных

полномочий

Иная финансовая помощь

Рис.

6.8.1.

Доходы местных бюджетов (согласно Федеральному закону 2003 г.)

318 Система муниципального управления

К имущественным доходам местных бюджетов относятся доходы от привати-

зации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная

законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества,

находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные

бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в со-

ответствии с федеральными законами. В Федеральном законе 1995 г. к доходам

местных бюджетов относились также доходы от местных займов и лотерей, муни-

ципальных ценных бумаг, а также финансовые средства, передаваемые органам

местного самоуправления для компенсации потерь, вызванных решениями орга-

нов государственной власти в процессе исполнения бюджета. В Федеральном за-

коне 2003 г. эти источники не упоминаются.

Источниками увеличения доходов местных бюджетов могут быть:

• увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет под-

держки развития промышленности и малого бизнеса на территории муни-

ципального образования;

• повышение эффективности использования муниципального имущества, вклю-

чая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы

за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференци-

ация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности,

вида деятельности;

• использование в отдельных случаях заемных средств.

Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является

собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаи-

модействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие

в их работе, осуществляют взаимообмен информацией.

Расходы местных бюджетов

Федеральный закон 2003 г. в сравнении с Федеральным законом 1995 г. предо-

ставляет органам местного самоуправления значительно большую самостоятель-

ность в определении направлений расходов местных бюджетов в пределах име-

ющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом

муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы

местного самоуправления могут устанавливать муниципальные минимальные

социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на реше-

ние отдельных вопросов местного значения. Органы местного самоуправления

муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджет-

ной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда

депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправле-

ния, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и уч-

реждений.

Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обяза-

тельств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетно-

го кодекса РФ.

Структура расходов местных бюджетов приведена на рис. 6.8.2.

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 319

Расходы

Бюджет текущих

расходов

Бюджет развития

Финансирование

муниципального хозяйства

Финансирование

социально-культурной

сферы

Капитальное строительство

и реконструкция

Капитальный ремонт

Расходы на управление

Инновационные

мероприятия

Страхование и прочие

расходы

Обслуживание

муниципального долга

Рис. 6.8.2. Расходы местных бюджетов

Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов явля-

ются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохра-

нение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходу-

ется до 75-80 % бюджетных расходов. В перспективе структура расходов будет

меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-

коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от

жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищ-

ных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты

субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены

в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финанси-

рование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических

работников, передаются на уровень субъектов РФ.

В бюджете текущих расходов могут выделяться «защищенные статьи», по ко-

торым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К таким

статьям обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных

и транспортных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учрежде-

ниях (больницы, детские учреждения и

др.),

медикаменты, выплату пособий и ком-

пенсаций и пр.

Средства бюджета развития расходуются на капитальное строительство, ка-

питальный ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономиче-

ского кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципа-