Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

330

Система муниципального управления

Окончание

таблицы

6.9.1

Показатели

16.

Обслуживание муниципального долга

17.

Пополнение государственных и муниципальных запасов

и резервов

18.

Прочие расходы

Взаимоотношения между бюджетами

19.

Дотации

20.

Субвенции

21.

Средства, передаваемые по взаимным расчетам

22.

Расходы целевых бюджетных фондов

III.

Превышение доходов над расходами (+)

расходов над доходами (-)

IV. Источники финансирования дефицита бюджета

Внутренние

Внешние

Текущий

год

(оценка)

Планиру-

емый год

(прогноз)

Сумма данных раздела I дает объем образованных на территории финансовых

ресурсов (без средств населения). Итоги раздела II представляют собой объем

затрат (без средств населения), произведенных на территории. Итоги раздела III

характеризуют баланс доходов и расходов. В разделе IV отражены источники по-

крытия дефицита бюджета.

При разработке сводного финансового баланса территории используются дан-

ные местных экономических, финансовых, налоговых, статистических органов,

функциональных подразделений территориальных органов государственной вла-

сти,

экономические нормативы

лимиты по основным показателям развития тер-

ритории, данные местного бюджета, балансов доходов и расходов всех предприя-

тий и организаций, расположенных на территории.

Вопросы для самоконтроля

Каковы цели и задачи муниципальной финансовой политики?

Какие инструменты могут быть использованы при реализации муниципаль-

ной финансовой политики?

Каковы основные этапы бюджетного процесса

муниципальном образовании?

Чем характеризуется казначейское исполнение местных бюджетов?

Какое влияние может оказать казначейское исполнение бюджета на органи-

зацию работы по муниципальному заказу?

6. Какими правами обладает муниципальное образование в сфере финансово-

кредитных отношений?

Глава 6. Муниципальное управление экономикой

331

Для чего нужен сводный финансовый баланс территории муниципального

образования?

6.10. Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи

муниципальных образований

Межмуниципальная хозяйственная кооперация

Муниципальные образования могут решать многие экономические проблемы

совместно и более эффективно. Межмуниципальная хозяйственная коопера-

ция позволяет снизить стоимость продукции для муниципальных нужд за счет

сооружения и эксплуатации более крупных совместных объектов, получения од-

ними муниципальными образованиями продукции и услуг с предприятий и уч-

реждений, расположенных на территории близлежащих муниципальных образо-

ваний, увеличения масштабов производства товаров и услуг.

В зарубежной практике межмуниципальная хозяйственная кооперация полу-

чила широкое развитие и осуществляется в различных формах (табл. 6.10.1).

Таблица

6.10.1

Формы межмуниципальной кооперации

зарубежных странах

Способ

кооперации

Кооперация

небольших

муниципали-

тетов с крупным

Совместное

решение общих

вопросов

Строительство

и эксплуатация

совместных

объектов

Типичные сферы кооперации

Пожарная команда

Служба школьной психологической помощи

Лечебные учреждения

Дом для престарелых

Общественный транспорт

Свалки и отстойники для сбора отходов

нефтепродуктов

Устройства контроля за пищевыми продуктами

Службы спасения, пожарные службы

Газоснабжающие компании

Тепло- и электростанции

Водохозяйственные объекты

Водоочистные сооружения

Аэропорты

Полигоны для хранения и утилизации бытовых

отходов

Различные объекты социального назначения

Способ

финансирования

Покупка услуг на

договорных началах

Долевое

финансирование

Создание

совместных

компаний на

принципах

самофинанси-

рования

с частичным

бюджетным фи-

нансированем

При кооперации небольших муниципалитетов

крупным для координации со-

трудничества создается единый орган, в который входят представители всех за-

интересованных муниципалитетов. Государство не контролирует такую коопера-

цию.

При совместном решении общих вопросов создается руководящий орган

с участием всех муниципалитетов. В некоторых случаях он обладает полномочиями

по утверждению бюджета, тогда как в других случаях это делают местные органы

участвующих

соглашении муниципалитетов. Совместное строительство и эксп-

332 Система муниципального управления

луатация хозяйственных объектов и создание управляющих компаний особенно

эффективны в сферах инфраструктуры, требующих крупных инвестиций.

Практика использования межмуниципальной кооперации за рубежом харак-

теризуется как достоинствами, так и недостатками. С одной стороны, кооперация

позволяет эффективно и гибко решать определенные договором задачи. Услуга,

приобретенная с помощью кооперации, обходится муниципалитету дешевле, чем

ее самостоятельное производство. С другой стороны, возникают проблемы ком-

петенции и ответственности. Так, у принимающих участие в кооперации местных

советов меньше возможностей по самостоятельному управлению совместным пред-

приятием, чем в случае, если бы этим предприятием руководил сам муниципали-

тет. Общественности также труднее вникнуть в суть дела. Решение многих задач

независимыми межмуниципальными компаниями может ограничить свободу дей-

ствий участвующих в кооперации муниципалитетов. Возникают сложности, ко-

торые не всегда можно разрешить силами двух муниципалитетов, участвующих

в соглашении. Муниципалитет, приобретающий услугу у другого муниципали-

тета, не в состоянии влиять на ее качество (например, на выбор интерьера

поря-

док эксплуатации лечебницы). Поэтому многие из соглашений по межмуници-

пальной кооперации должны утверждаться государственными инстанциями.

Во многих странах основным направлением межмуниципальной кооперации

служат совместные строительство и содержание объектов, обслуживающих не-

сколько соседних муниципалитетов.

этом случае создаются специальные округа

по содержанию соответствующих объектов, границы которых не совпадают

гра-

ницами муниципалитетов. Широко известны школьные округа, а также водо-

хозяйственные и иные специализированные межмуниципальные округа.

В России правовая база для межмуниципальной хозяйственной кооперации

отсутствует и почти нет практического опыта. Однако такие возможности от-

кроются после вступления в силу Федерального закона 2003 г. Законом пре-

дусмотрено, что представительные органы муниципальных образований для

совместного решения вопросов местного значения могут учреждать межмуни-

ципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ

и обществ с ограниченной ответственностью. Для совместного решения соци-

альных задач представительные органы муниципальных образований могут

учреждать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автоном-

ных некоммерческих организаций и фондов.

Все перечисленные общества и организации подлежат государственной регист-

рации в соответствии

действующим законодательством и функционируют в со-

ответствии с нормами Гражданского кодекса РФ.

Внешние экономические связи муниципальных образований

Многие города активно участвуют в международных экономических связях, как

с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, ме-

дикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения

инвестиций.

Для реализации внешних экономических связей

администрациях городов могут

создаваться особые структурные подразделения. Основные этапы деятельности мест-

ной администрации при проведении закупок по импорту показаны на

рис.

6.10.1.

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 333

Формирование пакета заявок

на приобретение импортного оборудования

и материалов для муниципальных нужд

Поиск зарубежных партнеров

Формирование и изучение коммерческих

предложений от различных фирм

Проведение тендерных торгов

Подписание контракта с победителем торгов

Реализация контракта

Рис.

6.10.1.

Этапы деятельности местной администрации при проведении закупок

импортного оборудования и материалов

Для содействия внешнеэкономической деятельности предприятий и организа-

ций, расположенных на территории муниципального образования, местная адми-

нистрация может организовать таможенный (консигнационный) склад и эффек-

тивно использовать его совместно с таможенными органами. Она может также

оказывать помощь предпринимательским структурам муниципального образова-

ния в области внешнеэкономической деятельности.

В ряде городов разработаны целевые комплексные программы развития внеш-

неэкономических связей и созданы соответствующие структурные подразделе-

ния в местных администрациях. Примерные функции такого подразделения:

• разработка концепции развития внешнеэкономической деятельности

меж-

дународных связей города;

• поддержка образовательных учреждений по подготовке специалистов-меж-

дународников и созданию условий для повышения квалификации специа-

листов, работающих в области внешнеэкономической деятельности и меж-

дународных связей;

• поддержка научных исследований и мероприятий, направленных на изуче-

ние внешнеэкономической деятельности и международных связей города,

процесса привлечения инвестиций, изучение рынков сбыта и т. п.

Еще одно из направлений внешних экономических связей российских горо-

дов

—

создание совместных предприятий. Это позволяет привлекать инвестиции

в создание или реконструкцию необходимого для города объекта, а зарубежным

инвесторам получать выгодные заказы и долю в прибылях или часть производи-

мой продукции. В ряде городов созданы представительства инофирм.

334 Система муниципального управления

Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муници-

пальных образований еще невелик, но достигнутые результаты позволяют наде-

яться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.

Вопросы для самоконтроля

в чем основные преимущества межмуниципальной кооперации?

Каковы основные формы межмуниципальной кооперации за рубежом?

Какие проблемы возникают в межмуниципальном хозяйственном сотруд-

ничестве?

Какие возможности межмуниципального экономического сотрудничества

открывают нормы Федерального закона 2003 г.?

Каковы направления внешнеэкономической деятельности органов местного

самоуправления?

6.11.

Организационные формы комплексного управления

экономикой и финансами муниципального образования

Широкий круг экономических проблем, решаемых органами местного самоуп-

равления, реализация муниципальной экономической политики требуют созда-

ния соответствующих организационных структур. Функции некоторых из подоб-

ных структур рассматривались в предыдущих разделах. Здесь излагается вопрос

о системном руководстве и комплексном управлении муниципальной экономи-

ческой политикой.

Как отмечалось, за последние годы для выполнения новых экономических

функций в местных администрациях появились новые организационные струк-

туры: по управлению имуществом, земельными ресурсами, по инвестиционной

политике, по налоговой, ценовой и тарифной политике, по работе с промышлен-

ными и предпринимательскими структурами, по муниципальному заказу, по каз-

начейскому исполнению бюджета, по внешним экономическим связям и т. п. Реже

встречаются такие новые структуры, как служба стратегического развития, еди-

ная служба управления недвижимостью, структурные подразделения, отвеча-

ющие за привлечение и эффективное использование заемных средств. Эти новые

подразделения должны так или иначе сочетаться с прежними организационны-

ми структурами администраций.

В связи с развитием рыночной инфраструктуры на территории муниципаль-

ных образований возникают такие финансово-экономические институты различных

форм собственности, как банки, страховые компании, пенсионные фонды, лизин-

говые компании, залоговые фонды, аудиторские, консалтинговые фирмы и т. п.,

взаимодействие с которыми для местной администрации необходимо.

Функционирование в составе администрации и вне ее множества разнообраз-

ных (в т. ч. новых) организационных структур, так или иначе воздействующих на

формирование муниципальной экономической политики, поставило вопрос о том,

кто отвечает за эту политику в целом, обеспечивая ее координацию, целенаправ-

ленность и эффективность.

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 335

В муниципальных образованиях этот вопрос решается по-разному. Немало-

важную роль играют и личностные факторы, например профессиональная квалифи-

кация самого главы администрации и его заместителей. Из всего многообразия

существуюпдих структур местных администраций и методов координации эконо-

мической политики муниципального образования можно выделить четыре прин-

ципиальных схемы.

Децентрализованная, Планово-экономическая служба, финансовая служба,

управление имуществом, управление инвестициями, работа с промышленностью

и предпринимателями являются независимыми друг от друга структурными под-

разделениями и находятся в подчинении непосредственно главы администрации

и разных его заместителей. Роль координатора экономической политики при

этом неизбежно ложится на главу администрации.

В основном децентрализованная, но с усиленным комитетом (управлением, де-

партамейтом) экономики. В ведение последнего передаются некоторые дополни-

тельные функции: инвестиционная политика, работа с предпринимательством,

потребительский рынок и т. п.

Частично централизованная на уровне влиятельного заместителя главы адми-

нистрации по экономике с координирующими функциями. В его ведении нахо-

дятся вопросы собственно экономики, промышленности и т. п., иногда

—

весь

блок вопросов перспективного развития муниципального образования, исполь-

зования земель, взаимодействия с банковскими и иными коммерческими струк-

турами. Но управление имуществом и финансовый орган местного самоуправле-

ния этому заместителю не передаются.

Полностью централизованная. Первый заместитель главы администрации управ-

ляет всем экономическим блоком, включая экономику, финансы и недвижимость.

Большинство муниципальных образований используют вторую и третью из

названных схем в различных модификациях. Однако наиболее рациональной

представляется централизованная схема управления экономическим блоком, ибо

только при этой схеме в муниципальном образовании создаются наилучшие ус-

ловия для системного планирования и координации экономической политики,

включая:

• целевую направленность муниципальной экономики на повышение каче-

ства и эффективности оказания муниципальных услуг населению;

• концентрацию на решении этой задачи всех ресурсов территории, включая

объекты муниципальной собственности и ресурсы хозяйствующих субъектов;

• обеспечение поддержки немуниципального сектора экономики;

• увязку экономического и финансового планирования;

• увязку решения текущих и перспективных задач.

Вопросы для самоконтроля

Какие организационные структуры участвуют в управлении муниципаль-

ной экономикой?

Как обосновать выбор наиболее рациональной организационной структуры

управления муниципальной экономикой?

336 Система муниципального управления

Литература к главе 6

Бабуп Р. В., Муллагалеева 3. 3. Вопросы муниципальной экономики.

—

М.: МОНФ. Серия «Библиотека местного самоуправления». Вып. 35, 2001.

Бабун

Р. В.,

АльбахЕ.

Н.,

Зыков

С.

В. Муниципальные предприятия: пробле-

мы и решения.

—

Кемерово: Кузбассвузиздат, 2002.

Велихов

Л.

А. Основы городского хозяйства.

—

Обнинск: Институт муници-

пального управления,1995.

Власова Н.

Ю.

Структурная модернизация экономики крупнейших городов

России.

—

Екатеринбург: Издательство Уральского государственного эконо-

мического университета, 2000.

Воронин

А.

Г.,

Лапин

В.

А.,

Широков

А.

Н.

Основы управления муниципаль-

ным хозяйством.

—

М.: Знание, 1998.

Воронин

А.

Г.

Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы тео-

рии и практики.

—

М.: Финансы и статистика, 2002.

Горный

М. Б.,

Иванова

В.

Н.,

Ошурков

А. Т.,

Скрябина

И.

И. Основы муници-

пальной экономики.

—

СПб., 2000.

Григорьев

В. В.,

Острина

И.

А.,

Руднев

А. В. Управление муниципальной не-

движимостью:

—

М.: Дело, 2001.

9. Зотов В. В., Макашова 3. М. Муниципальное управление: Учеб. пособие,

часть 1. - М.: Изд-во СГИ, 2001.

10.

Муниципальный менеджмент.

—

М.: ИНФРА-М, 2002.

И. Пиндт X. Межмуниципальная кооперация в Дании // Городское управле-

ние,

2000. - № 9.

12.

Развитие предпринимательства в системе местного самоуправления / Под

ред.

Э. Маркварта.

—

М., 2000.

13.

Филиппов Ю. В., Авдеева Т. Т. Основы развития местного хозяйства.

—

М.:

Дело,

2000.

Глава 7

УПРАВЛЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫМ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Цель данной главы

—

познакомить читателя с методами прогнозирования и пла-

нирования комплексного социально-экономического развития муниципальных

образований, управления инвестиционными процессами и градостроительной

деятельностью на муниципальном уровне. Рассматриваются вопросы анализа

социально-экономического положения, прогнозирования и стратегического пла-

нирования социально-экономического развития муниципального образования, реа-

лизации планов развития с помощью целевых программ, привлечения инвестиций

в социально-экономическое развитие муниципального образования, организации

градостроительства как важнейшего компонента развития территории.

Результатом изучения главы должно быть овладение методами и практически-

ми навыками прогнозирования и планирования социально-экономического раз-

вития территорий.

7.1.

Условия и факторы социально-экономического развития

муниципального образования

Постановка задачи

Выше отмечалось, что муниципальное образование как сложная социально-эко-

номическая система должно одновременно обладать и устойчивостью к неблаго-

приятным внешним воздействиям,

нацеленностью на благоприятные изменения,

т. е. на развитие, причем устойчивое. Управление состоянием муниципального

образования позволяет поддерживать на достигнутом уровне все системы его

жизнеобеспечения, объемы и качество муниципальных

услуг.

Управление разви-

тием нацелено на повышение этого уровня при заданной генеральной цели муни-

ципальной деятельности: повышение качества жизни населения.

Управление состоянием и управление развитием

—

две взаимосвязанных сто-

роны муниципального управления.

В предыдущих главах при характеристике управления отдельными сферами

муниципальной деятельности так или иначе затрагивались вопросы развития. На-

стоящая глава посвящена вопросам управления комплексным социально-эконо-

мическим развитием муниципального образования.

Обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципаль-

ного образования включает в себя ряд взаимосвязанных и последовательно реша-

емых задач (рис. 7.1.1).

338

Система муниципального управления

Анализ существующей социально-

экономической ситуации

в муниципальном образовании

Анализ внешних условий

развития

Выбор цели, направления и общей

стратегии дальнейшего развития

Разложение общей цели развития на

систему взаимосвязанных целевых

программ (подпрограмм)

Разработка механизмов достижения

целей развития

Маркетинг

территории

Инвестиционная

политика

Создание

инфраструктуры

развития

Поиск

и использование

кредитных ресурсов

Градоустройство и градостроительство

Рис.

7.1.1.

Система целей и задач комплексного социально-экономического развития

муниципального образования

Исходной базой для планирования комплексного социально-экономическо-

го развития муниципального образования является анализ внутренней и внешней

среды. Анализ существующей социально-экономической ситуации в муници-

пальном образовании позволяет делать выводы о внутренних ресурсах, возмож-

ностях, направлениях и перспективах его социально-экономического развития.

Анализ внешних условий развития, включая общую социально-экономическую си-

туацию в государстве, состояние нормативно-правовой базы, систему и подходы

к управлению социально-экономическим развитием в России и конкретном ре-

гионе, позволяет диагностировать и учитывать те проблемы, с которыми можно

столкнуться при разработке и реализации планов и программ развития муници-

пального образования.

Взаимосвязь социально-экономического развития государства

и муниципальных образований

В основе социально-экономического развития СССР лежали государственные

пятилетние планы, составной частью которых были планы развития макрорегио-

нов,

отраслей народного хозяйства, территориально-производственных комплек-

сов,

республик, краев и областей и отдельных локальных территорий (нынешних

муниципальных образований). Эти планы были увязаны

по

срокам, объемам выде-

ляемых капитальных вложений, мощностям строительных организаций, постав-

кам оборудования и т. д. Основные мероприятия планов развития финансирова-

лись и осуществлялись соответствующими министерствами и ведомствами. Для

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 339

городов разрабатывались и утверждались генеральные планы развития на срок

до 15-20 лет. Хотя эти планы зачастую вели к неэффективному использованию

ресурсов в угоду отраслевым интересам и практически никогда не выполнялись

в полном объеме, они все же служили определенными ориентирами развития.

При переходе к рыночной экономике и многообразию форм собственности

прежняя система всеобщего директивного планирования социально-экономиче-

ского развития страны и отдельных территорий была разрушена. В начале 1990-х гг.

был выдвинут тезис о несовместимости рынка и плана. Однако к настоящему време-

ни надежда только на рыночные силы иссякла, а в странах с развитой рыночной

экономикой стратегическое планирование уже давно выступает действенным ин-

струментом государственного регулирования экономики и социального развития. Пла-

номерное развитие общества

—

одно из основных достижений человеческой цивили-

зации. С помощью стратегического планирования и программно-целевого подхода

обеспечивается комплексность развития всех звеньев хозяйственной системы.

Управление социально-экономическим развитием России регулируется Феде-

ральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-

экономического развития Российской Федерации». В законе содержатся положения

о необходимости проведения на федеральном и региональном уровнях работ про-

гнозно-аналитического характера, формирования концепций и программ развития.

Закон установил, что результаты государственного прогнозирования социально-эко-

номического развитрш Российской Федерации используются при принятии органа-

ми законодательной и исполнительной власти конкретных решений в области соци-

ально-экономической политики государства. Наиболее важные его положения могут

и должны быть применены для разработки прогнозов, концепций и программ комп-

лексного социально-экономического развития на муниципальном уровне.

Политика социально-экономического развития государства должна быть осно-

вана на взаимосвязи и взаимообусловленности развития страны в целом, отдель-

ных регионов и муниципальных образований. Особенно важна взаимосвязь задач

регионального и муниципального развития. Действительно, все объекты социаль-

ной и экономической деятельности региона дислоцируются на территории какого-то

конкретного муниципального образования. Именно

здесь

протекают основные процессы

социально-экономического развития. Поэтому уже сформировавшиеся принципы

региональной политики государства могут служить методологической базой для

решения проблем социально-экономического развития муниципальных образований.

Важными компонентом взаимосвязи регионального и муниципального развития

являются экологически обоснованное размещение производительных сил, разре-

шение противоречия между развитием производительных сил и сохранением

экологического равновесия. Без решения этой проблемы говорить об устойчивом

развитии не приходится.

Механизмом реализации задач социально-экономического развития всей страны

и отдельных территорий служат федеральные, региональные и муниципальные

целевые программы. Перечни федеральных целевых программ социально-экономи-

ческого развития регионов должны определяться при подготовке общероссийских

концепций и программ на среднесрочную и долгосрочную перспективу и входить

в состав этих документов. Средства на реализацию целевых программ отражают-

ся в соответствующих бюджетах всех уровней. Таким образом, муниципальные

образования, на территории которых реализуются мероприятия федеральных и ре-