Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

340 Система муниципального управления

гиональных целевых программ, могут получать соответствующие объемы инве-

стиций из федерального и регионального бюджетов.

Полномочия местного самоуправления

сфере

социально-экономического развития территорий

Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям органов местного самоуправ-

ления принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного

социально-экономического развития муниципального образования. К вопросам ме-

стного значения муниципальных образований разных типов закон относит пла-

нирование застройки территорий, установление правил землепользования и за-

стройки, территориальное зонирование

земель,

контроль за использованием земель,

экологический контроль

другие функции, необходимые для реализации планов

и программ комплексного социально-экономического развития.

Базовым документом для разработки программ социально-экономического раз-

вития муниципальных образований служит указ Президента РФ «Об Основных

положениях региональной политики в Российской Федерации» (1996 г.).

этом

документе указано, что основной задачей органов местного самоуправления в сфере

социально-экономического развития является обеспечение комплексного решения

вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и соци-

альной стабильности

регионе посредством взаимосогласованных действий органов

государственной власти субъектов РФ

органов местного самоуправления. Отмече-

но,

что только действительно самостоятельные, независимые в организационном,

финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны ус-

пешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения.

Особую роль в социально-экономическом развитии государства

регионов играет

стимулирование развития городов, располагающих крупным экономическим

и научно-техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точка-

ми роста» экономики соответствующих субъектов РФ.

Вопросы для самоконтроля

Как связаны между собой задачи текущего жизнеобеспечения и социально-

экономического развития муниципальных образований?

Каковы цели и задачи государственной политики социально-экономическо-

го

развития регионов и муниципальных образований на современном этапе?

Как связаны между собой муниципальные

региональные программы соци-

ально-экономического развития?

Каковы полномочия и задачи органов местного самоуправления в вопросах

комплексного социально-экономического развития территорий?

7.2. Анализ, прогнозирование и планирование социально-

экономического развития муниципального образования

Анализ социально-экономического положения

Анализ социально-экономического положения муниципального образования яв-

ляется необходимой предпосылкой принятия органами местного самоуправле-

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 34J[

ния различных управленческих решений, в т. ч. и в сфере комплексного социаль-

но-экономического развития территории. Он проводится путем сопоставления

фактических показателей анализируемого периода с плановыми и с фактически-

ми показателями за предшествующие периоды.

Целью анализа

является

установление причин и факторов отклонения факти-

ческих показателей от плановых и от показателей предшествующих периодов,

выявление позитивных тенденций, которые необходимо развивать, и негатив-

ных, которым необходимо противостоять, определение узких мест и диспропор-

ций в развитии отдельных сфер муниципальной деятельности, выявление ре-

зервов роста.

С целью разработки планов и программ развития анализ социально-экономи-

ческого положения муниципального образования обычно проводится за предше-

ствующий трехлетний период по нескольким направлениям (рис. 7.2.1).

По завершении анализа возможно сравнение отдельных показателей с показате-

лями соседних муниципальных образований, сходных по специализации и типу

хозяйства,

показателями

по

субъекту РФ, федеральному округу

стране

целом,

также с

нормативными значениями. Затем дается оценка ранее принятым мерам

по улучшению социально-экономического положения муниципального обра-

зования. Здесь рассматриваются используемые формы и методы управления, дей-

ствующие нормативно-правовые акты различных

уровней,

регулирующие процессы

социально-экономического развития, а также определяется эффективность реали-

зуемых мер на основе оценки динамики социально-экономических показателей.

Оценивается также воздействие на социально-экономическое развитие муници-

пального образования реформ, осуществляемых на федеральном, региональном

и муниципальном уровнях.

Анализ показателей для каждой сферы мурищипальной деятельности осуще-

ствляют соответствующие отраслевые подразделения местных администраций.

На этой основе экономическая служба администрации проводит сводный анализ

социально-экономического положения территории. Его качество в значительной

мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов социально-экономиче-

ского развития муниципального образования.

Основными исходными данными для анализа социально-экономического по-

ложения муниципального образования являются данные, получаемые от органов

государственной статистики и других органов государственной власти. На без-

возмездной основе осуществляется обмен информацией между органами ме-

стного самоуправления, органами исполнительной власти субъектов РФ, нало-

говыми органами, территориальными органами Федерального казначейства

пр.

Органы местного самоуправления могут также получать отдельные интересу-

ющие их данные непосредственно от хозяйствующих субъектов, расположен-

ных на территории муниципального образования. Вопросы информационного

(в т. ч. статистического) обеспечения муниципальной деятельности подробно

рассматриваются в главе 8. Кроме того, при анализе и оценке социально-эко-

номической ситуации в муниципальном образовании должны учитываться

мнение населения (в частности, через анализ жалоб и обращений граждан), оцен-

ки общественных объединений граждан, средств массовой информации и т. д.

При использовании такой информации важно оценивать уровень ее достоверно-

сти и объективности.

342

Система муниципального управления

Демографическая

ситуация

Природные

ресурсы территории

Социальная сфера

Уровень жизни

населения

Финансы

Производство

продукции

Инвестиции

Потребительский

рынок

Жилищно-

коммунальный

и транспортный

комплекс

Экологическая

ситуация

Направления анализа

Рождаемость, смертность, продолжительность

жизни,

состояние здоровья, миграция

Наличие, возможности и эффективность

использования

Состояние образования, здравоохранения,

культуры,

науки, занятость, уровень

преступности

Среднедушевые доходы, заработная плата,

прожиточный минимум, потребительская

корзина

Состояние бюджета, налоговый потенциал

территории, финансовое положение основных

градообразующих предприятий

Общие объемы, отраслевая структура,

динамика

Объемы,

тенденции, ввод жилья

и других объектов

Объемы услуг торговли, общественного

питания,

бытового обслуживания

Объем услуг, динамика цен и тарифов и др.

Объемы вредных выбросов, реализация

природоохранных мероприятий

Рис.

7.2.1.

Направления анализа социально-экономического положения

муниципального образования

Измерителями уровня отдельных показателей социально-экономического по-

ложения муниципальных образований служат минимальные государственные

социальные стандарты и нормативы (вопрос о них рассматривался в главе 5),

а также строительные, экологические и другие нормативы. Строительные нормы

и нормативы определяют, в частности, параметры и размеры земельных участков

градостроительных объектов различного назначения и используются в качестве

расчетных при разработке градостроительных решений. Такие нормы и нормати-

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 343

вы разработаны для учреждений образования, здравоохранения, социального обес-

печения, спортивных и физкультурно-оздоровительных сооружений, учрежде-

ний культуры и искусства, предприятий торговли, общественного питания и быто-

вого обслуживания, предприятий связи, жилищно-коммунального хозяйства и т. п.

Социальные нормы и нормативы используются при решении вопросов, свя-

занных с развитием учреждений социальной сферы муниципального образова-

ния. В 1999 г. Правительство РФ одобрило Методику определения нормативной

потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры. Органам ис-

полнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендо-

вано использовать указанную методику при разработке планов инвестиционной дея-

тельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъектов РФ.

Экологические нормы и нормативы по загрязнению воздушного бассейна, во-

доемов и почв на территории муниципального образования устанавливаются го-

сударственными органами и могут служить основанием для принятия управлен-

ческих решений по исправлению сложившейся экологической ситуации.

Анализ социально-экономического положения муниципального образования

завершается формулированием и количественной характеристикой основных

проблем. Выявление основных проблем создает объективную основу для систем-

ного построения структуры целей и задач программ комплексного социально-

экономического развития.

Общие подходы к планированию социально-экономического развития

муниципального образования

Система планирования комплексного социально-экономического развития муници-

пального образования включает в себя три взаимосвязанных элемента: прогнозиро-

вание, текущее планирование и перспективное (атратегическое) планирование.

Переход российской экономики к рыночным отношениям был одоновременно

переходом от директивных методов планирования к индикативным. Следствием

этого перехода стало возрастание роли прогнозов в планировании. При действии

на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов различ-

ных форм собственности и организационно-правовых форм единственным доку-

ментом, характеризующим в сводном виде показатели дальнейшего развития му-

ниципального образования, может быть только прогноз. Последний может быть

краткосрочным (для обоснования текущих планов), среднесрочным и долгосроч-

ным. Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных пред-

приятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный

для исполнения.

Основу прогноза составляют показатели социально-экономического развития

Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ, а также дефляторы,

характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим го-

дом. Эти показатели доводятся до сведения муниципального образования орга-

нами государственной власти.

Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуще-

ствляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе

социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать ос-

344 Система муниципального управления

новные цели и задачи муниципального образования на планируемый период

и пути их достижения. Далее эти цели конкретизируются по направлениям. Раз-

работка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очеред-

ной год должны вестись совместно.

Для большинства муниципальных образований, особенно имеющих моно-

структурный характер экономики, в основу прогноза должны быть положены

прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они опре-

деляют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие

предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории

и содержании отдельных сфер муниципального хозяйства. Прогнозные показа-

тели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии

территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и со-

гласования между администрацией муниципального образования и руководите-

лями предприятий. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и сред-

них предприятий, когда основой исследования служат данные предыдущих лет

и экспертные оценки.

Текущее планирование и прогнозирование

Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осу-

ществляется на очередной год с разбивкой по кварталам. На основании прогноза

социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджет-

ных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план со-

циально-экономического развития территории.

нем устанавливаются конкретные

задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-ком-

мунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здра-

воохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования,

культуры, спорта, молодежной политики и

т.

д.

Поскольку сумма отраслевых заявок

всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетент-

ное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с вы-

бранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономи-

ческой службе администрации.

Существенной составной частью годового плана являются муниципальные це-

левые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны

быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь

необходим тщательный анализ и отбор заявок. Комплексный план социально-

экономического развития территории и целевые профаммы к нему вносятся главой ад-

министрации на рассмотрение представительного органа местного самоуправления

вместе с бюджетом

должны утверждаться совместно, во взаимной увязке.

Вопросы для самоконтроля

С какой целью проводится анализ социально-экономического положения

муниципального образования?

Какие основные показатели используются при анализе социально-экономи-

ческого положения муниципального образования?

Какие данные используются в качестве измерителей социально-экономи-

ческого положения муниципального образования?

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 345

Каково соотношение плана и прогноза комплексного социально-экономи-

ческого развития муниципального образования?

Каков порядок разработки текущего (годового) плана комплексного соци-

ально-экономического развития муниципального образования?

7.3. Стратегическое планирование в муниципальном

образовании

Необходимость стратегического планирования на муниципальном уровне

Разделение планирования на текущее

стратегическое

—

одна из важнейших осо-

бенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегиче-

ское планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное

и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон

(недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для

определения стратегии развития. Как отмечалось в главе 3, стратегическое пла-

нирование является важнейшей составной частью общей системы стратегическо-

го управления муниципальным образованием.

Необходимость стратегического планирования комплексного социально-эконо-

мического развития муниципальных образований все больше осознается органами

местного самоуправления. Однако недостаток опыта стратегического планирова-

ния, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного

развития муниципальных образований создает почву для неэффективных управ-

ленческих решений. Вследствие слабой научной и организационно-методической

обеспеченности стратегического планирования разработанные концепции и стра-

тегические планы зачастую носят декларативный характер, отсутствуют механиз-

мы их реализации.

Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям

для муниципального образования, особенно если требуется структурная пере-

стройка экономики территории. Такая необходимость может возникнуть, напри-

мер,

в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности

в продукции градообразующего предприятия, утраты им конкурентоспособности

в результате старения технологии и оборудования, сокращения государственно-

го заказа на оборонную продукцию и т. п. Следствием таких событий являются

массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уров-

ня населения, рост социальной напряженности. Поэтому одна из важнейших задач

стратегического планирования

—

предвидение грядущих перемен и своевременное

принятие необходимых упреждающих решений.

Обобщение результатов теоретических исследований и опыта практических

разработок в сфере комплексного социально-экономического развития муници-

пальных образований России позволяет рекомендовать два основных прогноз-

ных

документа, подлежащих разработке на муниципальном

уровне.

Это концепция

социально-экономического развития и разрабатываемая на ее основе

комплексная

программа

(стратегический план) социально-экономического развития муници-

пального образования. Может быть разработан и один обобщающий документ.

В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают сред-

несрочные (3-4 года) и долгосрочные (до 10-15 лет). Чем глубже характер пред-

346

Система муниципального управления

стоящих перемен, тем на больший срок разрабатывается стратегический план, но

и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.

Структура концепции комплексного социально-экономического развития

муниципального образования

Структура этой концепции обусловлена системой целей и задач социально-эко-

номического развития муниципального образования, изложенных в разделе 7.1,

и может включать следующие разделы (рис. 7.3.1).

Структура концепции

Стартовые условия и оценка исходной

социально-экономической ситуации

Стратегические цели и приоритеты

социально-экономического развития

Основные направления реализации

стратегических целей

Подпрограммы

Механизмы реализации

Рис.

7.3.1.

Структура концепции комплексного социально-экономического развития

муниципального образования

Для этих разделов характерно следующее содержание.

Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации.

Прежде всего анализируется имеющаяся информация о социально-экономи-

ческой ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка

реального стратегического плана развития отдельного муниципального обра-

зования невозможна. Затем рассматриваются роль и место данного муниципаль-

ного образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического

положения, предпосылки и условия развития. Объем и задачи анализа были

рассмотрены выше.

Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития.

Здесь рассматривается стратегический выбор муниципального образования.

Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими:

• сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);

• полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муници-

пального образования (инновационная стратегия).

В действительности, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих страте-

гий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий данного муни-

ципального образования. С учетом этого должны быть определены ч основные

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 347

цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вариантный ха-

рактер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его эко-

номической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три

сценария: оптимистический, пессимистический и средний.

Стратегический выбор

—

самый ответственный момент в разработке концеп-

ции и стратегического плана, поскольку он предопределяет все остальные ре-

шения.

Раздел «Основные направления реализации стратегических целей» включа-

ет следующие подразделы:

• развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;

• формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;

• социальная политика;

• обустройство территории: градостроительство, благоустройство, развитие ин-

женерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;

• экологическая политика;

• развитие человеческого потенциала территории;

• совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.

Подпрограммы.

В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпро-

граммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например «Жилье», «Со-

циальная защита», «Здравоохранение» и т. п. Вопросы разработки целевых про-

грамм рассматриваются в следующем разделе настоящей главы.

На основе общей концепции развития органы местного самоуправления при-

нимают ряд других программных

документов:

программы приватизации, концепции

генеральных планов, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.

Механизм реализации концепции социально-экономического развития.

Здесь должны быть рассмотрены:

• механизмы государственной и муниципальной поддержки выполнения на-

меченной стратегии, в т. ч. нормативно-правовой;

• источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оце-

нить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть вари-

анты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирова-

ние,

внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих

бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т. д.);

• механизмы совершенствования системы муниципального управления (привле-

чение граждан к принятию управленческих решений, развитие информацион-

ных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т. д.).

Порядок разработки концепции и стратегического плана социально-

экономического развития муниципального образования

Разработка концепции и стратегического плана социально-экономического разви-

тия муниципального образования

—

сложная задача, требующая привлечения вы-

сококвалифицированных специалистов и продуманной технологии работы. Ос-

новные этапы разработки концепции показаны на рис. 7.3.2.

348

Система муниципального управления

Этапы разработки концепции

1 этап

Организационно-подготовительный

2 этап

Формирование и анализ информационной

базы

Зэтап

Разработка проекта концепции

4 этап

Экспертиза проекта концепции

5 этап

Доработка, согласование и утверждение

концепции

Рис. 7.3.2. Основные этапы разработки концепции комплексного социально-

экономического развития муниципального образования

Организационно-подготовительный

этап включает: разработку и утвержде-

ние структуры документа; подготовку необходимых методических материалов;

определение состава исполнителей и распределение обязанностей по разработке

проекта концепции, формирование соответствующей рабочей группы; проведение

обучения работников (при необходимости); формирование информационной

базы, необходимой для разработки концепции; выделение денежных ресурсов для

привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов; со-

ставление графика разработки концепции, который должен содержать все этапы

формирования концепции, состав группы и его руководителей.

Этап

формирования и анализа информационной базы

включает

сбор,

системати-

зацию и анализ данных, составляющих информационную базу для формирования

концепции: статистические данные; предложения населения; прогнозные и про-

граммные документы по развитию муниципального образования; наличие утверж-

денных

намеченных

реализации

проектов,

затрагиваюпщх интересы

города,

и т.

п.

Этап разработки проекта концепции предполагает собственно формирова-

ние проекта концепции в соответствии с принятой структурой на основе име-

ющейся методической и информационной базы с учетом выделенных приорите-

тов социально-экономического развития.

Этап

экспертизы

обеспечивает высокое качество и научную обоснованность

концепции. Основные задачи экспертизы: проверка обоснованности выбранных

приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального об-

разования; анализ соответствия задач социально-экономического развития му-

ниципального образования, определенных концепцией, роли муниципального

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 349

образования в региональной системе разделения труда с учетом особенностей ее

развития; оценка принятых направлений социально-экономической политики;

уточнение потребности в ресурсах, необходимых для реализации намеченных

целей, и источников их покрытия. Как правило, проводится юридическая, эконо-

мическая, экологическая и социальная экспертиза концепции, а также ее обще-

ственное обсуждение (общественная экспертиза).

Этап согласования и утверждения концепции. На этом этапе производятся

доработка проекта концепции по результатам экспертизы и общественного об-

суждения, увязка принимаемых решений с возможными объемами финансовых

и других ресурсов, согласование концепции с органами государственной власти

субъекта РФ, природоохранными органами, в отдельных случаях

—

с заинтересо-

ванными министерствами и ведомствами РФ и утверждение концепции предста-

вительным органом муниципального образования.

При принятии решения о разработке концепции перспективного развития му-

ниципального образования необходимо обратить особое внимание на следующие

моменты.

Формирование в составе администрации структурного подразделения (или

временной рабочей группы), занятого разработкой концепции и непосредствен-

но подчиненного главе администрации или (как минимум) его первому замести-

телю.

Возложение этой работы в качестве «дополнительной» на структурные под-

разделения, занятые текущими задачами, как правило, ведет к ее провалу.

Создание, наряду с административной группой, общественного координаци-

онного органа по разработке и реализации стратегии развития муниципального

образования. Одной из известных форм такого органа является «Агентство

развития», учредителями которого, кроме местной администрации, могут быть

предприятия города и их союзы, коммерческие структуры, банки, фонды эко-

номического развития, профсоюзы, общественные организации, корпоративные

организации ученых и экспертов, университеты и т. п. В составе агентства орга-

низуются научные советы и группы по разработке отдельных разделов концеп-

ции. Головной его структурой могут быть научный центр, высшее учебное заведе-

ние,

проектная организация и т. п.

Широкая и постоянная информированность населения о целях и задачах стра-

тегического плана, необходимости и полезности его для каждого жителя, органи-

зация сбора и обсуждения предложений, поступающих от населения и различных

местных сообществ. Люди должны сознавать, что разработка стратегии развития

муниципального образования

—

их общее дело и они

—

его участники.

Вопросы для самоконтроля

Для чего необходимо стратегическое планирование социально-экономиче-

ского развития муниципального образования?

Каков примерный состав концепции социально-экономического развития му-

ниципального образования?

Из каких основных этапов состоит разработка концепции и стратегического

плана социально-экономического развития муниципального образования?