Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 8

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ

ВЛАСТИ

Цель настоящей главы

—

изучение местной власти как управляющего звена в си-

стеме муниципального управления. Рассматриваются вопросы построения и со-

вершенствования организационных структур исполнительных органов местного

самоуправления, планирования и организации их деятельности на основе совре-

менных технологий муниципального управления, кадрового и информационного

обеспечения муниципального управления, организации контроля в муниципаль-

ном образовании. Характеризуются критерии и методы оценки эффективности

муниципального управления.

Усвоение материала главы позволит читателю овладеть методами формирова-

ния рациональных моделей и организационных структур органов местного само-

управления и практического решения проблем муниципального управления при-

менительно к особенностям конкретного муниципального образования

8.1.

Организационная структура местной администрации

Факторы, влияющие на организационную структуру местной администрации

Общая структура органов муниципальной власти, разграничение полномочий

и система взаимоотношений между тремя ее основными звеньями (представи-

тельный орган, глава муниципального образования, местная администрация) рас-

сматривались

главе

в основном

правовых позиций. Здесь речь идет

практи-

ческой организации и технологическом процессе муниципального управления.

Важнейшую роль в этом процессе играет местная администрация как исполни-

тельно-распорядительный орган муниципального образования. Поэтому изложе-

ние вопросов организации муниципального управления начинается с рассмотре-

ния организационной структуры местной администрации.

Организационная структура

—

важнейший фактор деятельности органа мест-

ного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального

управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимо-

связанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управлен-

ческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными пра-

вами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций

управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ори-

ентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления

—

со-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

371

вокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархиче-

ском уровне.

Выше было показано, что муниципальные образования существенно различа-

ются по размерам территории, численности и составу населения, положению в си-

стеме территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу

муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфра-

структуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ве-

дения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач

и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влия-

ют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ней

самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей

и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муници-

пальном образовании хозяйственный комплекс, тем более важны взаимосвязь

всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономичес-

кого развития и охраны окружающей среды. Соответственно для реализации этих

целей

составе администрации организационно выделяются или усиливаются

со-

ответствующие структурные подразделения.

Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру мест-

ной администрации, представлен на рис.

8.1.1.

Местные условия и особенности (природные, исторические,

национально-демографические, экономические)

Тип муниципального образования и численность населения

Особенности и состав управляемых объектов

(ЖКК, социальная сфера, промышленный комплекс и др.)

Требования рынка

Цели системы

Организационная

структура местной

администрации

Состав, трудоемкость

и сложность

управленческих работ

Методы управления

Принципы формирования организационной структуры

Принципы управления

Рис.

8.1.1.

Основные факторы, определяющие организационную структуру

местной администрации

372

Система муниципального управления

Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и фун-

кций управления, необходимым объемом управленческой работы, различаются и

численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат адми-

нистрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и

десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого

сельского поселения

—

лишь 5-7 сотрудников.

Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутрен-

ние факторы, воздействующие на структуру администрации: кадры, техника, тех-

нология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на орга-

низационную структуру управления, с другой

—

сами определяются ею. Так, кадры

управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перерасп-

ределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но

в основном именно структура управления определяет состав должностей и требо-

вания к личностным качествам работников. Внедрение информационных техно-

логий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа ра-

ботников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений

(информационного обслуживания). При формировании организационной струк-

туры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной струк-

туры, является норма управляемости (диапазон управленрш).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников,

деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при

определенных организационно-технических условиях.

От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном

подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь,

норма управляемости зависит от ряда факторов (рис. 8.1.2).

Содержание деятельности:

важность и разнородность

работы,степень ее

самостоятельности, сроки

исполнения поручений и др.

Личностные качества

руководителя:

квалификация, опыт

работы,

память,

состояние здоровья

Уровень организации

труда:

регламентация,

организация рабочих

мест, оснащение

техническим

Место руководителя

в системе управления:

должность, соотношение

прав и ответственности,

наличие помощников

ФАКТОРЫ

Деловые и личностные

качества подчиненных:

квалификация, опыт,

отношение

к работе и др.

Интенсивность

взаимодействия между

группами и отдельными

работниками

Сходство или различия

в характере

деятельности

подчиненных

Рис. 8.1.2. Факторы, влияющие на норму управляемости в местной администрации

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 373

Принципы построения организационной структуры администрации

Формирование структуры местной администрации представляет собой органи-

зационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за

отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Реше-

ние этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с

субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании орга-

низационных структур важно соблюдать правила (принципы) их построения,

к которым относятся: направленность на достижение целей, перспективность, спо-

собность к развитию (адаптивность), комплексность, индивидуализация, эконо-

мичность. Рассмотрим эти принципы.

Направленность на достижение целей.

Организационная структура должна способствовать достижению целей управ-

ления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью: установ-

ления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого

звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач

звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уров-

ня;

рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями

управления и их взаимодействия.

Перспективность.

Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного ха-

рактера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной

с социально-экономическим развитием муниципального образования. С этой це-

лью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспектив-

ного,

стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего

управления. На практике это достигается разделением полномочий между пред-

ставительным и исполнительным органами, а также созданием в организацион-

ной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стра-

тегией развития муниципального образования.

Способность к развитию (адаптивность).

Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного

изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе му-

ниципального управления. В этих условиях организационная структура должна

быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректи-

рующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесе-

ния изменений в организационные структуры органов местного самоуправления,

а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий,

комитетов).

Комплексность.

При построении организационной структуры местной администрации необхо-

димо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществле-

ния управленческой деятельности:

• аналитический этап (анализ проблемы, определение возможных путей

решения);

• постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

374 Система муниципального управления

• принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма реше-

ния задачи, определение конечного и промежуточных результатов);

• исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленче-

ского решения);

• оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очеред-

ному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего

из

целостности

той

или иной

функции.

Особенно

это

важно,

когда исполнение функ-

ции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции не-

обходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации.

Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного

подразделения администрации, носили максимально завершенный характер, что

особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

Индивидуализация.

Формирование организационной структуры должно основываться на учете ин-

дивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи

с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использовать-

ся лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика,

отказ от унифицированных моделей, опора на анализ

учет местных особенностей

дают положительные результаты.

6. Экономичность.

Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональ-

ное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать

необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может до-

стигаться с помощью различных мероприятий, в т. ч. за счет введения должно-

стей (системного администратора, специалиста по информационным технологи-

ям и т. п.), в функции которых входит анализ действующей организационной

структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты

труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов уп-

равления с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы

и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющи-

мися внешними условиями, целями

задачами. Однако основные принципы дол-

жны соблюдаться, так как выражают общие требования к организации муници-

пального управления.

Подходы к формированию организационной структуры местной

администрации

Организационная структура местной администрации как исполнительно-распо-

рядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической под-

чиненности.

Процесс

формирования организационной струюуры

местной

администра-

ции включает

себя формулировку целей, задач и функций, определение состава

и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работа-

ющих), разработку соответствующих регламентирующих процедур

документов.

Этот процесс разделяется на несколько этапов (рис.

8.1.3).

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

375

Процесс формирования организационной

структуры

Формирование

общей структурной

схемы

Разработка состава

основных

структурных

подразделений

' и связей между ними

Регламентация

организационных

структур

^ г

Расчет

на соде

админи

затрат

ржание

страции

Определение основных параметров

(характеристик) структуры

Определение направлений более

углубленного проектирования

Выделение крупных линейно-функциональных

и программно-целевых блоков

Выделение самостоятельных (базовых)

структурных подразделений

Распределение конкретных задач между

подразделениями и построение

внутриорганизационных связей между ними

Определение состава внутренних элементов

базовых структурных подразделений (бюро,

групп,

подотделов), их проектной численности

Распределение задач и работ между

конкретными исполнителями и установление

ответственности за их выполнение

Разработка процедур выполнения

отдельных работ

Рис. 8.1.3. Процесс формирования организационной структуры местной администрации

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разно-

образием организационных структур администраций. Но при этом суш^ествуют

общие подходы к построению организационных структур. Самый перспектив-

ный

—

системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты дея-

тельности системы. Вопросы целеполагания в муниципальной деятельности

рассматривались в главе 3. Определение системы целей («дерева целей») и задач

конкретного муниципального образования служит главным ориентиром форми-

рования его организационной структуры. При формировании организационной

структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач му-

ниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия

для индивидуализации процесса формирования организационной структуры при-

менительно к особенностям конкретного муниципального образования.

Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя

PI3

конечных целей управления муниципальным образованием:

376 Система муниципального управления

• не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой

реализация целей окажется неполной;

• выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и от-

ветственности по вертикали управления;

• исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали

управления, т. е. по осуществлению координации деятельности разных звень-

ев и организационных единиц при выполнении общих задач;

• обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления,

найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и де-

централизации в принятии решения.

При построении организационной структуры на основе «дерева целей» важно

дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качествен-

ная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления,

количественная

—

для определения вида организационной единицы (отдел, уп-

равление, департамент и т. д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации может

осуществляться по нескольким признакам:

• по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельно-

сти),

обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определен-

ного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная по-

литика и т. д.;

• по функциональному признаку, определяемому характером, функциями

и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ

и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обес-

печение, информационное обеспечение и т. д.;

• по территориальному признаку (в настоящее время для муниципальных обра-

зований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу

Федерального закона 2003 г.

—

только для крупных городов).

Практика построения организационных структур местных администраций

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной

структуры местной администрации являются:

• глава администрации;

• его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых

могут быть один или два первых заместителя;

• структурные подразделения различных типов, которые могут находиться

в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в со-

подчинении между собой (например, отдел в составе управления);

• коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономи-

ческий и другие советы;

• аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности

структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы

(рис.

8.1.4).

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 377

Структурные подразделения местной администрации

Функциональные

Службы:

Финансовая

Экономическая

Правовая

Информационная

По управлению

имуществом

Контрольно-

аналитическая

и др.

Отраслевые

Сферы

деятельности:

ЖКК

Транспорт

Потребительский

рынок

Здравоохранение

Соц.

защита

Культура

и др.

Территориальные

Районные

администрации

в крупном городе

Вспомогательные

Аппарат

администрации

него

подразделения

Рис. 8.1.4. Виды структурных подразделений местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, свя-

занные с управлением конкретными отраслями муниципальной деятельности.

Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказа-

ние муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации

целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции)

структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей ад-

министрации и ее структурных подразделений. Основными их характеристиками

являются использование преимуществ, связанных со специализацией функ-

ций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию

целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3)

функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они на-

деляются правом согласования решений других структурных подразделений, напри-

мер по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных

иощ)2сзт^\^1иш

связано с необходи-

мостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволя-

ет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципаль-

ного управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов.

При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального

управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стиму-

лирования инициативы территориальных структурных подразделений им может

предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетен-

цией по решению вопросов местного значения и выполняют функции сервисного

обслуживания руководства администрации и ее структурных подразделений. Ап-

парат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсисте-

ма он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим

подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

378 Система муниципального управления

• планирование и координацию работы всех структур администрации;

• работу с докуме^1тацией (делопроизводство);

• подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других меропри-

ятий;

• связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

• контроль за исполнением решений;

• организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

• материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финан-

совое обеспечение деятельности администрации;

• взаимодействие администрации

представительным органом

зачастую его

хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю гла-

вы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел

(работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосред-

ственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, инфор-

мационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалте-

рия, контрольный аппарат и т. п.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав

которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название

линейно-функциональ-

ных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линей-

ных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия

решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе адми-

нистрации создаются конкретные организационные единицы: управления, отде-

лы,

комитеты, департаменты и т. д. Для решения управленческих задач крупные

организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни.

Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как

можно

детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные под-

разделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема

схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую оче-

редь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объе-

динение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу,

в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управ-

ления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структур-

ные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных

полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны

соответствующим органам государственной власти.

Коллегия —

тот или иной совещательный орган при

главе

администрации

—

играет

особую роль в работе Администрации. Она принимает решения по важнейшим воп-

росам управления муниципальным образованием, за исключением решений, нахо-

дящихся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необхо-

димости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 379

Программно-целевые структуры в местных администрациях

В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функ-

циональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают

требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объекта-

ми и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия

линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться струк-

турами нового типа

—

программно-целевыми. Они создаются для решения конк-

ретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате

такого дополнения oв^?iзyюlcя матричные организационные структуры муници-

пального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение опреде-

ленного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходи-

мые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив

работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во вре-

менный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее

решения в двойном подчинении: в административном подчинении своему линей-

ному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении

руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реа-

лизуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т. п. Перечень таких подразде-

лений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь,

многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обост-

рившейся проблемы. Цель создания комиссий

—

найти выход из сложившейся

управленческой ситуации. Комиссии в своей работе используют методы ситуа-

ционного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных

управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы

выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа вла-

сти эффективно создание особой группы для организационного проектирования

структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно

разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между

органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально

и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответст-

венности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллеги-

альных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания

в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока.

Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций

и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отрасле-

вые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического бло-

ка таковы.

Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм

и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация

рассогласований и конфликтов, организация исследований.