Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

380 Система муниципального управления

Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проек-

тов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспе-

чивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объек-

тивным представлениям

поселении. Эта работа включает разработку технических

заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, эк-

спертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе ад-

министрации, разработку планов-графиков выполнения подпрограмм и проек-

тов,

их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т. п., а также внутренний

управленческий аудит.

Совершенствование организационных структур муниципального управления

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муни-

ципального управления связаны не только с их организационным построением,

но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недо-

статки сводятся к следующему.

Укоренившейся подход к муниципальному образованию и, соответствен-

но,

к управлению им как к производственной или социально-производственной

системе.

Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих

структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транс-

портного, здравоохранения и т. д.), а не на степень и качество удовлетворения

потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами,

критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не ко-

нечный результат деятельности.

Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением му-

ниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.

Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления

неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего

ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное под-

разделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения макси-

мума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто рабо-

тает неэффективно.

Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структур-

ными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность

работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых

подразделения взаимодействуют между собой.

В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации,

которому приходится решать множество координационных вопросов.

Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной де-

ятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юри-

дическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства

на свое существование, т. е. по сути занимаются коммерческой деятельностью.

Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной

собственности, за эффективным использованием которой должного надзора

нет. По этой причине некоторые структурные подразделения администрации из

органов муниципального управления стали превращаться

по

типу деятельности

фи-

нансово-промышленные группы.

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 382

В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления

представляет собой сложнейшую комплексную задачу.

Как и любая другая организация, местная администрация является социаль-

ной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ори-

ентирована на развитие, ее главные критерии

—

стабильность и неизменность.

Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются ей

как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызыва-

ют в социальных системах определенное смещение равновесия и не всегда пред-

видимые последствия. Поэтому требуются специальные методы активизации ин-

новационных процессов.

Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью,

на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной дея-

тельности

—

между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально

реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого не-

обходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее «сверху».

Если говорить о собственно организационных структурах местных админист-

раций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

Вывод за рали<:и администрации структур, занимающихся хозяйственной дея-

тельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им фор-

мы

—

муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 г. предусматривает,

что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица,

являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения

управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве

юридических лиц.

Создание в структуре администрации крупных организационно-админист-

ративных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реали-

зацию муниципальной политики в соответствующих сферах, за достижение ее ко-

нечных целей. Такими блоками могут быть блок экономики и финансов, блок

управления муниципальной недвижимостью, блок городского хозяйства, блок

социальной политики, блок общественной безопасности и в т. п. Эти вопросы

частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позво-

ляет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению теку-

щих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил

задачам стратегического управления.

Создание наряду с классическими линейно-функциональными организаци-

онными структурами структур программно-целевого или программно-функцио-

нального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и ме-

тодов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения

эффективной системы муниципального управления, реорганизации организаци-

онной структуры администрации. Требуется разработать модель и организа-

ционный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдель-

ных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное)

убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реор-

ганизации, некоторых специалистов

—

переучить. При этом реорганизация структур

муниципального управления должна разворачиваться одновременно по несколь-

ким параллельным линиям:

382 Система муниципального управления

• разработка модели и организационного проекта реорганизации;

• разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного само-

управления;

• разработка пакета нормативных предписаний для различных областей му-

ниципального деятельности;

• разработка положений об основных организационно-административ-

ных блоках;

• описание организационных процедур и функциональных связей всего про-

странства взаимодействия различных структур управления, основных рабо-

чих мест и подготовка должностных инструкций;

• переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

• подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Вопросы для самоконтроля

Какие факторы влияют на формирование организационной структуры мест-

ной администрации?

Как осуществляется распределение задач и функций между структурными

подразделениями местной администрации?

Какие типы организационных структур используются в муниципальном уп-

равлении?

Каковы основные принципы построения организационной структуры мес-

тной администрации?

Какие стадии включает

себя процесс формирования организационной струк-

туры местной администрации?

6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?

Каковы основные направления совершенствования организационных струк-

тур местной администрации?

8.2. Организация и планирование работы местной администрации

Роль и значение организации и планирования работы местной

администрации

Формирование рациональной организационной структуры органов местного са-

моуправления является необходимым, но недостаточным условием их эффектив-

ной работы. Не меньшее значение имеет организация деятельности муниципаль-

ной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях, организационных

процедурах. Любая модель структуры управления должна быть подкреплена си-

стемой функциональных связей между структурными звеньями.

Изучение практики муниципального управления позволяет сделать вывод не

только о несовершенстве организационных структур, но и о нечеткости функцио-

нальных связей и взаимодействий. Наблюдаются дублирование функций и не-

равномерная загруженность работников (причем чем

выше

должность,

тем больше

нагрузка), отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое гори-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 383

зонтальное взаимодействие между ними. В результате усложняются процессы

информационного обмена, затрудняется выполнение совместных поручений. Это,

в свою очередь, приводит к некачественному выполнению заданий, перекладыва-

нию структурными подразделениями ответственности друг на друга. Отсутствуют

карты организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимо-

действуют между собой (например процедура прохождения проекта бюджета,

формирования муниципального заказа, принятия решений об операциях с не-

движимостью и

др.).

Положения о подразделениях администрации и должностные

инструкции работников не всегда дают четкое представление об объеме выпол-

няемых ими функций, а реально выполняемые функции существенно отличают-

ся от указанных в официальных документах.

Устранение перечисленных недостатков требует четкой организации, регла-

ментации и планирования всех сторон деятельности муниципальной власти и ее

структурных подразделений.

Регламентирование работы местной администрации

Основным документом, определяющим организацию деятельности местной ад-

министрации, является ее регламент, утверждаемый главой администрации.

Основные вопросы, регулируемые регламентом работы местной администра-

ции, показаны на рис.

8.2.1.

Соблюдение регламента позволяет установить четкие границы между уровня-

ми управления и горизонтальные связи между подразделениями. На основе рег-

ламента организуются документопотоки, распределяются обязанности, ответ-

ственность и права, формируется система единых требований к руководителям.

Наряду с регламентом работы администрации, важную роль в организации ее

деятельности играют нормативные документы, регламентирующие деятельность

отдельных структурных подразделений и исполнителей. К числу таких докумен-

тов относятся положения о структурных подразделениях и должностные инст-

рукции работников.

Положения о структурных подразделениях предназначены для нормативно-

правовой регламентации деятельности подразделений, распределения их функ-

ций, прав и ответственности в системе управления администрацией. Составлению

положений предшествует анализ содержания и объема выполняемых подразде-

лениями функций. Положения для всех структурных подразделений должны со-

ставляться по единой методике и на основе современных технических средств.

В соответствии с положениями и профилем своей работы структурные подраз-

деления администрации:

• курируют работу подведомственных предприятий, организаций и учреждений;

• осуществляют сбор информации, анализ состояния социально-экономиче-

ской и экологической ситуации в муниципальном образовании;

• готовят необходимые справочно-информационные и аналитические материалы;

• по поручению главы администрации, его заместителя или по собственной

инициативе готовят проекты постановлений;

• осуществляют экспертизу проектов постановлений главы администрации

по профилю своей деятельности, визируют указанные проекты;

384

Система муниципального управления

• организуют по профилю своей деятельности консультативную поддержку

главы администрации, его заместителей, других структурных подразделе-

ний, выполняют иные работы и поручения.

Регламент администрации устанавливает

Порядок планирования

работы администрации

Порядок проведения аппаратных

и других совещаний

Порядок взаимодействия

администрации с общественными

организациями и СМИ

Порядок подготовки, оформления,

принятия и опубликования

распорядительных документов

различного типа и назначения

Порядок внесения муниципальными

служащими предложений

по совершенствованию

муниципальной службы

Порядок проведения

массовых мероприятий,

учебных семинаров и т.п.

Порядок содержания помещения

администрации, внутренний

распорядок работы

Порядок взаимодействия

администрации

с представительным органом

Порядок организации работы

с документами, поступающими

от органов государственной власти

и других организаций

Распределение обязанностей между

главой администрации,

его заместителями

и руководителем аппарата

Порядок организации контроля

и проверки исполнения документов

в администрации

Порядок работы с письмами,

заявлениями, жалобами и устными

обращениями граждан

Порядок работы работников

администрации с компьютерной

информацией

Рис.

8.2.1.

Основные вопросы, регулируемые регламентом местной администрации

Должностные

инструкции разрабатываются на основе положений о структур-

ных подразделениях и с учетом технологического и квалификационного разделе-

ния труда. Они должны содержать перечень конкретных обязанностей по каждой

муниципальной должности в зависимости от функциональных особенностей дан-

ной должности. Должностные инструкции призваны содействовать правильному

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 385

подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной

квалификации, совершенствованию функционального и технологического разде-

ления труда между руководителями и специалистами. Они призваны обеспечить

целесообразную специализацию работников, их четкое взаимодействие и дости-

жение на этой основе намеченных результатов. Должностные инструкции ис-

пользуются также при оценке работы муниципального служащего во время атте-

стации, при приеме граждан на муниципальную службу.

Система планирования работы местной администрации

Система планирования работы администрации позволяет согласовывать во вре-

мени все стороны деятельности руководства местной администрации и структур-

ных подразделений. В администрациях принято разрабатывать годовые и квар-

тальные (реже месячные) планы работы, а также недельные оперативные планы.

Порядок их разработки должен определяться регламентом работы администра-

ции. Предложения по проекту плана вносятся главой администрации, его заме-

стителями, структурными подразделениями и сводятся в единый проект аппаратом

администрации. Наличие такого плана позволяет организовать работу админи-

страции наиболее эффективно.

Обычно план работы администрации включает:

• вопросы, выносимые администрацией на рассмотрение представительного

органа муниципального образования;

• вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии администрации;

• вопросы, выносимые на рассмотрение главы администрации;

• вопросы, рассматриваемые у заместителей главы администрации;

• организационные мероприятия, проводимые администрацией в масштабе му-

ниципального образования.

В планы включаются перечни конкретных мероприятий с указанием ответ-

ственных исполнителей, сроков исполнения и форм контроля. Ход реализации

планов рассматривается еженедельно на аппаратных совещаниях, проводимых

главой администрации или его заместителем. Особое внимание уделяется анали-

зу причин, которые не позволили достичь планируемых результатов, по мере не-

обходимости в принятые ранее планы вносятся коррективы.

Общий контроль за выполнением всех мероприятий, предусмотренных планом

работы администрации, возлагается на руководителя аппарата администрации.

Организация взаимодействия администрации с представительным органом

муниципального образования

Важное направление деятельности администрации

—

ее взаимодействие с пред-

ставительным органом муниципального образования, подготовка проектов нор-

мативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном

органе согласно законодательству и уставу муниципального образования. В ка-

честве субъекта правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава ад-

министрации.

Администрация обычно составляет перечень нормативно-правовых актов, тре-

бующих рассмотрения в представительном органе, и графрп< их разработки. Раз-

386 Система муниципального управления

работниками проектов отдельных правовых актов являются профильные струк-

турные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль за

их ходом возлагаются на руководителя аппарата.

Проекты правовых актов должны быть в обязательном порядке согласованы

с руководителем аппарата и с юридической службой, а также с финансовой служ-

бой администрации (если требуется финансирование) и другими заинтересован-

ными службами.

Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении

проектов правовых актов в комитетах и комиссиях представительного органа,

в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут уча-

ствовать в подготовке проектов правовых актов.

Организация работы коллегии администрации

Как отмечалось, во многих муниципальных образованиях при главе администрации

создается коллегия или иной по названию совещательный орган, предназначен-

ный для коллективного обсуждения наиболее важных вопросов жизнедеятельности

муниципального образования. В состав коллегии обычно входят по должности:

глава администрации (председатель коллегии), его заместители, руководитель

аппарата, руководитель финансового органа администрации, руководитель мест-

ного органа внутренних дел и могут входить руководители некоторых предприя-

тий, организаций и учреждений, расположенных на территории муниципального

образования, а также высококвалифицированные специалисты отдельных сфер

муниципального управления. Их участие обеспечивает всестороннее, квалифи-

цированное и объективное решение проблем управления муниципальным обра-

зованием.

Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза

в месяц. На них обычно рассматриваются крупные и комплексные вопросы, в ча-

стности:

• планы и программы социально-экономического развития муниципального

образования;

• предложения к планам и программам, принимаемым органами власти субъек-

та РФ и затрагивающим интересы муниципального образования;

• проекты крупных договоров на поставку и приобретение продукции за счет

бюджетных средств;

• программы по охране окружающей среды, вопросы строительства и рекон-

струкции природоохранных объектов;

• вопросы деятельности структурных подразделений администрации по ис-

полнению их полномочий;

• предложения о размещении, развитии и специализации предприятий и орга-

низаций различных форм собственности, деятельность которых имеет боль-

шое значение для муниципального образования;

• сложные (неординарные) ситуации, возникающие в муниципальном обра-

зовании и требующие принятия всесторонне продуманных решений.

Перечень вопросов, выносимых на заседание коллегии, зависит от специфики

конкретного муниципального образования.

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 387

Порядок работы коллегии определяется положением, утверждаемым главой

администрации. Решения, принятые на коллегии, оформляются, при необходи-

мости, постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Работа администрации с письмами и обращениями граждан

Закон устанавливает право граждан на индивидуальные и коллективные обраще-

ния в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обяза-

ны в течение месяца дать ответ по существу обращений граждан. За нарушение

сроков и порядка рассмотрения обращений граждан законами субъектов РФ мо-

жет быть установлена административная ответственность.

Регламентом работы администрации предусматривается определенная система

приема граждан руководителями администрации. Устанавливаются дни и часы

приема посетителей каждым руководителем (обычно 1-2 раза в месяц), а также

порядок записи на прием.

В приемной граждан все устные и письменные обращения регистрируются, а за-

тем направляются, в зависимости от значимости вопроса, главе администрации,

его заместителю либо в структурное подразделение. Приемная граждан также

осуществляет контроль (иногда компьютеризированный) за соблюдением сро-

ков рассмотрения обращений граждан. В некоторых крупных городах создана

сеть общественных приемных в районах.

Для неотложных обращений граждан (например, по поводу аварий в системах

жизнеобеспечения) в администрациях создается срочная диспетчерская служба

(круглосуточная). В выходные и праздничные дни устанавливаются дежурства

ответственных работников администрации.

Организация проведения совещаний

Еще одним механизмом организации деятельности местной администрации яв-

ляются совещания, семинары и другие подобного рода мероприятия с участием

работников администрации и заинтересованных приглашенных лиц. Совещания

и семинары проводятся в соответствии с планами работы администрации и ее

структурных подразделений. Как правило, на них выносятся вопросы, которые

требуют координации деятельности нескольких структурных подразделений.

Семинары проводятся с целью обучения сотрудников новым формам и методам

управленческой деятельности. К работе семинаров целесообразно привлекать не

только работников администрации, но и представителей высшей школы и ис-

следовательских организаций. Семинары менее формализованы, чем совещания,

и в большей мере ориентированы на свободный обмен мнениями по вопросам,

выносимым на обсуждение.

Организация труда работников администрации

Организация управленческого труда муниципальных служащих

—

один из важней-

ших факторов эффективной работы местной администрации. Его значение зача-

стую недооценивается руководителями и специалистами администраций. Однако

именно рациональная организация управленческого труда существенно влияет

на обоснованное распределение обязанностей внутри управленческого аппарата,

методы и сроки внедрения различных технических и организационных нововве-

388

Система муниципального управления

дений, технологию выполнения управленческих работ, обеспечивая устойчивое

положение муниципальных образований.

Одним из направлений научной организации труда муниципальных служащих

является создание рациональной системы разделения труда и кооперации.

Разделение управленческого труда означает разграничение и обособление раз-

личных видов деятельности, а кооперация труда

—

совместное участие работни-

ков в одном или связанных между собой процессах управленческого труда. Вместе

они призваны обеспечить качественное

эффективное выполнение возложенных

на работников функций.

Разделение и кооперация труда взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это вы-

ражается в том, что расчленение процесса труда на отдельные составные части

с закреплением

их

за определенными работниками или группами работников

зна-

чительной степени предопределяет и форму взаимодействия работников.

Цели рационального разделения и кооперации труда в местной администра-

ции представлены на рис.

8.2.2.

Разделение и кооперация труда позволяют обес-

печивать стабильность системы муниципального управления.

Разделение и кооперация труда в местной

администрации обеспечивают:

Полное использование

рабочего времени

Использование работника

в соответствии с его

квалификацией,

рациональное использование

кадрового потенциала

Увязка по времени

выполнения различных

видов работ

Рост квалификации

работника

Предотвращение

дублирования

и параллелизма в работе

различных служб

и исполнителей

Исключение «обезлички»

за счет делегирования

ответственности каждому

работнику

Освобождение работника от

выполнения работ, не

связанных с его должностью

Рис. 8.2.2. Цели рационального разделения и кооперации труда

местной администрации

Основные признаки, по которым осуществляется разделение труда:

• состав и содержание функций управления;

• технологическая однородность работ;

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 389

• сложность выполняемых работ и квалификационные характеристики ис-

полнителей.

В соответствии с этими признаками различают функциональное, технологи-

ческое и квалификационное разделение труда.

Функциональное разделение труда

—

это разграничение и обособление деятель-

ности групп работников по функциям управления и относительно самостоятель-

ным сферам деятельности.

Технологическое разделение труда

—

это разделение труда по видам работ и опе-

раций, закрепление их за определенными группами работников и отдельными

исполнителями, что обеспечивает специализацию работников, их ориентацию на

выполнение однородных или сопряженных видов работ и операций. В укрупнен-

ном виде технологическое разделение труда воплощается в разделении управлен-

ческого персонала на руководителей, специалистов и технических исполнителей,

однако степень дифференциации зависит от многообразия закрепленных за ра-

ботником технологически разнородных работ и решаемых задач. Можно выде-

лить три формы технологического разделения труда, причем каждой категории

управленческого персонала соответствует одна из этих форм.

Целевая форма предполагает закрепление за работником широкого круга задач

и разнообразных видов работ, связанных с достижением определенной цели.

Эта форма характерна для руководителей.

Предметная форма предполагает закрепление за работником

одноР!

или несколь-

ких однородных, связанных между собой задач. Эта форма наиболее характерна

для специалистов, но может использоваться и для технических исполнителей (на-

пример, специалист по социальной защите, специалист по работе с населением,

специалист по охране прав детей и т. п.).

Операционная форма предполагает наибольшую степень дифференциации тру-

да, когда за работником закрепляются однородные операции (машинопись, учет-

ные операции, переработка информации с помощью ЭВМ и т. п.). Она использу-

ется в основном для технических исполнителей (например, для машинистки).

Технологическое разделение труда, разграничивая деятельность работников

администрации по признаку однородности выполняемых работ, позволяет выде-

лить типичные работы, для которых целесообразно разработать процедуры их вы-

полнения, а также стереотипные и формализуемые операции, которые могут вы-

полняться с помощью технических средств.

Квалификационное разделение труда означает распределение обязанностей меж-

ду работниками различной квалификации с учетом сложности поручаемых им

работ и занимаемой должности. Оно осуществляется внутри профессиональных

групп специалистов и технических исполнителей в рамках структурных подраз-

делений администрации. Квалификационное разделение труда обуславливает не-

обходимость кооперации труда между отдельными муниципальными служащими

внутри структурного подразделения, занимающими различные должности и име-

ющими различную квалификацию.

Планирование индивидуальной работы муниципального служащего

Планирование индивидуальной трудовой деятельности муниципального служа-

щего служит важным элементом организации труда в местной администрации.