Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Система муниципального управления

деятельности в границах данной территории принадлежит жителям этой терри-

тории и избираемым ими органам местного самоуправления.

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление террито-

риальных единиц разных уровней: субъектов Федерации в рамках федеративно-

го государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, терри-

ториальное общественное самоуправление в частях муниципального образования.

Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наибо-

лее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и са-

мостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть

источником местной власти, самому принимать решения по повседневным во-

просам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как

одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший прин-

цип организации власти в государстве, как непременное условие формирования

и развития гражданского общества.

Основные теории местного самоуправления

Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответ-

ствующие теории. Они сформировались в основном в XIX в. В сводном виде ха-

рактеристика этих теорий представлена в табл. 1.1.1.

Таблица

1.1.1

Основные теории местного самоуправления

Теории

Общественная теория

1.1. Хозяйственная теория

1.2. Юридическая теория

1.3. Политическая теория

Государственная теория

Государственно-

общественная теория

Основные признаки

Строгое разграничение государственных и общинных дел

Приоритет хозяйственной самостоятельности общины

Приоритет юридической самостоятельности общины

Приоритет принципа отделения должностных лиц общины

от государственной службы

Общинные дела — часть государственных дел, переданных

для исполнения на места

Выполнение общиной как местных, так и государственных

дел

Представителями общественной теории местного самоуправления (теории

свободной общины) считаются Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др.

По их мнению, к трем конституционным властям (законодательной, исполни-

тельной и судебной) необходимо присоединить четвертую

—

общинную власть.

Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной

власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает

ее.

Носитель власти в общине

—

народ. Отсюда следует, что круг общинных дел

отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние

дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются го-

сударственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком,

что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется го-

Глава 1. Основы местного самоуправления

сударством, полное невмешательство государства в дела местного самоуправле-

ния невозможно.

Разновидность общественной теории самоуправления

—

хозяйственная тео-

рия. По

мнению

ее

сторонников (Р.

Моль,

А.

Васильчиков), функции самоуправле-

ния строго хозяйственные. Этим оправдываются самостоятельность общины

(коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако

властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.

Юридическая теория исходит из того, что, органы местного самоуправления

выполняют часть функций государственного управления, но являются органами

не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются,

согласно этой теории, как субъекты предоставленных им в полное обладание госу-

дарственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного са-

моуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

дореволюционной России существовала

политическая теория

самоуправле-

ния. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не принадлежат

к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по

назначению от правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление

выражается прежде всего в самостоятельности граждан, не поступивших на госу-

дарственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский) в про-

тивоположность рассмотренным выше исходит из того, что местное самоуправ-

ление

—

часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение об-

щинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела

—

часть

государственных дел, переданных для исполнения на места. Источником общин-

ной власти служит государство. Всякое управление есть дело государственное,

поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государ-

ственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советс-

кий период основывалась именно на этой теории.

Следует заметить, что между государственными и местными делами все же

есть принципиальное различие.

«Государство имеет дело

гражданами.

Местное самоуправление имеет дело

жителями».

Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Крас-

нову и имеет глубокий смысл.

Действительно, обеспечение гражданских и социальных прав и свобод челове-

ка, зафиксированных в Конституции РФ,

—

функция государства, тогда как уст-

ройство жизни в конкретном поселении

—

вопрос местного значения.

Большинство современных ученых занимают позицию

двойственной,

государ-

ственно-общественной природы

местного самоуправления. Соответствующая те-

ория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вме-

шательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел

государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправле-

ния выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контро-

лем государства.

Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть

принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в обще-

|2 Система муниципального управления

ственных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление имеет

форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не

желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто

выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исклю-

чить невозможно и некуда, поэтому он должен быть принужден к выполнению

общих правил и порядков, установленных общиной. Для возможности такого

принуждения органы местного самоуправления должны иметь властные полно-

мочия, полученные от избравшего их населения.

Определение и основные признаки местного самоуправления

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составля-

ющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Ев-

ропейской Хартии местного самоуправления

—

документе, принятом Советом Ев-

ропы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение

местного самоуправления:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность ор-

ганов местного самоуправления регламентировать значительную часть государ-

ственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответствен-

ность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, из-

бранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Со-

веты или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органа-

ми.

Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или

любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».

Что касается российского законодательства. Федеральный закон «Об общих

принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в 1995 г.

(в дальнейшем

—

Федеральный закон 1995 г.), гласит: «Местное самоуправление

в Российской Федерации

—

признаваемая и гарантируемая Конституцией Российс-

кой Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность насе-

ления по решению непосредственно или через органы местного самоуправления воп-

росов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных

местных традиций». В новой редакции того же закона от 2003 г., вступающей в силу

января 2006 г. (в дальнейшем

—

Федеральный закон 2003 г.), говорится: «Мест-

ное самоуправление в Российской Федерации

—

форма осуществления народом своей

власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Фе-

дерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными зако-

нами

—

законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою

ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы ме-

стного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населе-

ния,

с учетом исторических и иных местных традиций». Сопоставление приве-

денных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент сделан

на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном за-

коне 2003 г.

—

как на форму осуществления народом своей власти. Представляет-

ся,

что важным является и то, и другое.

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного

самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов мес-

Глава

Основы местного самоуправления 13

тного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и дру-

гим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоми-

нает прежде всего само население и уж затем

—

органы местного самоуправле-

ния. В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и

реальной

способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Имен-

но реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит

главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление

России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требуют

учета всех ее отправных положений. Европейской Хартией установлено, что

принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве

страны и по возможности в конституции страны.

Конституцией же РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти

в стране является ее народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также

через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конститу-

ционные основы местного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3.

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государствен-

ной власти, наиболее точно указаны Л. Велиховым. К таким признакам он относит:

• различие в характере власти. Местное самоуправление

—

власть подзакон-

ная,

действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

• разграничение сфер компетенции... Речь идет об отграниченности круга дел,

предоставленных местному самоуправлению;

• самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправ-

лении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные

определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

• территориально-ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы в тех или иных формулировках закреплены в Европейской

Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Таким образом, местное самоуправление

—

это такой способ децентрализации

власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению,

обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов

местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе

Признание местного самоуправления особой формой власти и особым обще-

ственным институтом означает признание того, что, наряду с личным интересом

каждого человека и государственным интересом, существуют также коллектив-

ный интерес местной общины, местного сообщества, т. е. муниципальный инте-

рес.

Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного

проживания людей на данной территории. Сам термин «муниципалитет» проис-

ходит от латинских слов munis — тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio

—

беру,

принимаю. Иными словами, самоуправление

—

бремя общественных дел. В этом

смысле муниципалитет служит своеобразной корпорацией жителей, объединив-

шихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач.

Ведь население и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать за-

дачи повышения уровня и качества своей жизни, чем государственные органы

Система муниципального управления

при централизованном управлении местными делами. Из признания местного

самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации

государственной политики.

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции мест-

ного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функций

напомним, что политологи разделяют общество на три основных сектора, каждо-

му из которых отведены своя роль и свои функции. Первый сектор

—

власть

(функция власти, политическая функция); второй сектор

—

бизнес (хозяйствен-

ная функция); третий сектор

—

гражданское общество (общественная функция,

самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, тре-

бующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное

самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно вы-

полняет все три перечисленные функции (рис.

1.1.1).

ОСНОВНЫЕ СТРУКТУРЫ ОБЩЕСТВА

Государство

(федеральный

и региональ-

ный уровни)

I сектор

Местное

самоуправление

Хозяйствую-

щие

субъекты

II сектор

Некоммер-

ческие

организации

III сектор

Властная

i i

Общественная

(самоорганизация

граждан)

Хозяйственная

ФУНКЦИИ

не всегда

Рис.

1.1.1.

Местное самоуправление

системе основных структур общества

Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть проводит

жизнь

политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения реше-

ния по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и

охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, вы-

полняя другие

властные

функции.

Местное самоуправление обеспечивает

самоорганизацию

граждан,

их непо-

средственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является

одной из структур гражданского общества.

Глава

Основы местного самоуправления

Как организатор местного хозяйства местное самоуправление выполняет эко-

номические

функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд

важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна

другая структура обидества.

Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функ-

ции, но самоорганизация граждан

—

не его дело. Общественные и другие неком-

мерческие (в зарубежной литературе используются термины «негосударственные»,

«неправительственные») организации выполняют функцию самоорганизации

граждан и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет

властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполня-

ет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не дохо-

дят руки», привлекает для решения этих задач «невидимые» с государственного

уровня местные ресурсы. Оно освобождает органы государственной власти от

«мелких»

дел,

позволяя им концентрироваться

на

решении стратегических проблем.

В свою

очередь,

местное самоуправление представляет собой многогранное

мно-

гоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними

связями. Основные компоненты системы местного самоуправления в современ-

ной России представлены

на

рис.

1.1.2

раскрываются

последующих разделах дан-

ной главы.

Система местного самоуправления

Концепция

Основы деятельности

Правовые:

Законодательство

Территориальные:

Муниципальные

образования

Система

народовластия

Демократия:

Организационные:

Выборные органы

и должностные

лица

Иные органы и

должностные лица

Муниципальная

служба

выборы!

Экономические:

Имущество,

бюджеты

Территориальное

общественное

самоуправление

Взаимодействие

С федеральными

органами

государственной

власти

С органами

государственной

власти субъектов РФ

С населением

С хозяйствующими

субъектами

Межмуниципальные

Международные

Рис.

1.1.2.

Структура системы местного самоуправления в России

1^ Система муниципального управления

Проблемы становления и развития местного самоуправления в России

Итак, по своей роли в обществе местное самоуправление уникально. Однако ре-

альных достижений в его становлении и развитии в современной России оказа-

лось меньше, чем преград. В обществе, которое столетиями жило в условиях то-

талитарного правления, не имея глубоких демократических традиций, идеи

местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. В стране, где доста-

точно сильны консервативные тенденции, низка правовая культура населения

и наблюдается дефицит знаний о природе самоуправления, отдельные политики

вообще считают, что осуществление местного самоуправления равносильно раз-

валу России. Они аргументируют свои взгляды тем, что местное самоуправление

разрушает вертикаль государственной власти сверху донизу и становится невоз-

можным проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из

того,

что

реализовать властные полномочия можно только методами прямого администра-

тивного подчинения всех территориальных звеньев общества.

Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуп-

равления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным

обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои

обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую

дестабилизируя обстановку на местах. Еще одна немаловажная проблема

—

де-

фицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской

местности. Подготовка таких кадров требует длительного времени. Местное са-

моуправление в России нетвердо стоит на ногах и нуждается в государственной

поддержке. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и со-

циальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-эконо-

мического развития России. Важнейшую роль в этом будет играть реализация

положений нового Федерального закона «Об общих принципах организации мес-

тного самоуправления в Российской Федерации».

Вопросы для самоконтроля

В чем отличие местного самоуправления от государственной власти и от об-

щественных организаций?

Чем различаются определения местного самоуправления в Европейской

Хартии местного самоуправления и в российском законодательстве?

Что такое «местные интересы»?

Какие функции выполняет местное самоуправление в современном обще-

стве? В чем их специфика?

Каковы основные проблемы местного самоуправления в России?

1.2. Исторический путь местного самоуправления

Возникновение и развитие местного самоуправления

Становление и развитие местного самоуправления в России и за рубежом имеет

богатую историю

является предметом специальной научной и учебной дисцип-

лины. Цель настоящего раздела

—

дать минимальный исторический обзор и ха-

рактеристику различных систем местного самоуправления.

Глава 1. Основы местного самоуправления П

Исторически местное или муниципальное самоуправление возникло из родо-

вой общины

—

первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суро-

выми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд

других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорга-

низации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя

общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью

передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В таких условиях власть

получили старейшины родов (общин), обладающие такими знаниями и жизненным

опытом. Такая организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления.

Таким образом, исторически самоуправление, община

старше,

чем государство.

С развитием человеческой жизни усложнялись формы самоорганизации лю-

дей, иерархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяй-

ства численность «производственного коллектива» постепенно уменьшалась от

большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало,

появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщин-

ные,

межсемейные отношения. Так возникло государство.

Роль общины в государстве

разных странах и

разные исторические эпохи то

уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного местного само-

управления можно считать демократии античного мира, сельские общины и осо-

бенно средневековые вольные города, имевшие собственные административную

и судебную власть и внешнеторговые связи, а также высокую степень финансо-

вой самостоятельности.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться

на рубеже XVHI-XIX вв. Тогда же появились первые теории самоуправления

и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную де-

ятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное

закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение

в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распростра-

нении идей местного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем

мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих

других странах оно законодательно оформилось

отразило огромный опыт граж-

дан в решении местных проблем, вовлечении их в муниципальную деятельность.

Принята Европейская Хартия местного самоуправления, для взаимодействия

с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы

создана специальная структура

—

Конгресс местных и региональных властей

с двумя палатами

—

(региональной и местной). Детально отработаны все меха-

низмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отла-

жено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались му-

ниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Зарубежный опыт организации местного самоуправления

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических

особенностей в мире сформировались существенно различные системы мест-

ного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение полу-

чили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного са-

моуправления.

IJB Система муниципального управления

Англосаксонская

модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые дру-

гие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня

муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного са-

моуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах

отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного са-

моуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые

могут быть предметом контроля со стороны государства.

Французская модель характеризуется высокоразвитой системой администра-

тивного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Го-

сударственные чиновники на местах

—

префекты и комиссары

—

имеют право

контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местно-

го самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 г.

во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система госу-

дарственного контроля сохранилась.

Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других

странах отличаются своими особенностями и содержат в разных сочетаниях эле-

менты англосаксонской и французской моделей.

Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в фе-

деративных государствах. Там, как правило, представителем государства по от-

ношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть

провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о

местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на

уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по опреде-

ленным вопросам выходить на федеральные власти (например по вопросам учас-

тия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т. п.).

Самоуправление в России до 1917 г.

Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древ-

нерусских городах (Новгород, Псков и т. д.). Городское вече (сход жителей)

обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего толь-

ко роль военачальника. В сельской местности издревле существовала кресть-

янская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспреде-

ляться между ее членами.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псков-

скую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась жесткая система

централизованного государственного управления, основанная на царской вла-

сти.

Однако и в этот период самоуправленческие начала в российской государ-

ственной системе то усиливались, то вновь ослабевали.

Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые

населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по пре-

имуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном

управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в про-

чих городах

—

земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Пет-

ра все вернулось к назначению чиновников.

Глава 1. Основы местного самоуправления 19

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екате-

рине И, принявшей специальный акт

—

«Грамоту на права и выгоды городов Рос-

сийской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, го-

родские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся

система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функ-

ционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих,

полицмейстеров и др. С завершением правления Екатерины процесс снова пошел

вспять.

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались

земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра П. Положением

о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские,

уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными де-

лами, включая школы, больницы, дома призрения и т. п. Властное влияние общи-

ны («мира») на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артель-

ные) традиции прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская упра-

ва. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной

власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государствен-

ной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем

министра внутренних дел и губернаторов.

Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недо-

вольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсут-

ствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей.

Поэтому при Александре П1 положения о земских и городских учреждениях

были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие

местных решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпри-

нята после Февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство при-

няло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было вос-

создано более 9,5 тыс. волостных земств. Однако довести до конца эту реформу

не удалось

—

наступил октябрь 1917 г.

Самоуправление в СССР

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления

были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая

известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в про-

тиворечие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уров-

нях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все сове-

ты действовали под контролем Коммунистической партии. Однако необходимость

скорейшего преодоления разрухи после Гражданской войны вызвала к жизни но-

вую экономическую политику с определенным допущением рыночных методов

хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйствен-

ного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного ру-

ководства под местное управление были переданы землеустройство, благоуст-