Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

50 Система муниципального управления

местного самоуправления, мирные массовые акции населения, а также разнооб-

разные формы территориального общественного самоуправления, рассмотрение

которых выделено в отдельный раздел 1.7.

По Федеральному закону 2003 г. граждане вправе участвовать в осуществле-

нии местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законода-

тельству, т. е. перечень форм прямой демократии не ограничен. Участие граждан

в местном самоуправлении основано на принципах законности и добровольно-

сти.

Государственные органы и их должностные лица, а также органы и должнос-

тные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуще-

ствлении им местного самоуправления и участии в его осуществлении.

Местный референдум

Высшая форма народовластия на муниципальном уровне

—

местный референ-

дум, проводимый в целях решения непосредственно населением вопросов мест-

ного значения. Его решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами

и должностными лицами, подлежат обязательному исполнению на территории

муниципального образования и могут быть отменены только другим референ-

думом. Если принятое на референдуме решение противоречит действующему за-

конодательству, оно может быть опротестовано органами прокуратуры и отмене-

но в судебном порядке.

Решение

проведении местного референдума принимается представительным

органом муниципального образования по собственной инициативе, инициативе

населения, избирательных объединений или главы местной администрации. По-

рядок проведения местного референдума определяется Федеральным законом

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации». В местном референдуме имеют право участво-

вать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Он проводится на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при

тайном голосовании. Итоги голосования и принятое на местном референдуме ре-

шение подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Органы ме-

стного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого на мест-

ном референдуме, в соответствии с разграничением полномочий между ними.

Муниципальные выборы

Муниципальные выборы проводятся

целью избрания депутатов

выборных долж-

ностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого

избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представи-

тельным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом му-

ниципального

образования.

При

отсутствии решения представительного органа

выбо-

ры могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом.

Гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральными зако-

нами.

соответствии

ними органы государственной власти субъектов РФ вправе

устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: порядок назначе-

ния и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации

кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избира-

тельных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов.

Глава

Основы местного самоуправления

При проведении муниципальных выборов используются различные избира-

тельные системы (рис.

1.6.2).

Основные из них

—

выборы по избирательным ок-

ругам (мажоритарная система) и пропорциональная система.

Избирательные

системы

Мажоритарная

(по избирательным

округам)

СО со

(

СО

, 5 со

Пропорциональная

(по партийным

спискам)

Смешанная

(часть депутатов по

избирательным округам,

часть — по партийным

спискам)

Рис.

1.6.2.

Типы избирательных систем

При мажоритарной системе территория муниципального образования разби-

вается на несколько избирательных округов (по числу депутатов) с примерно рав-

ной численностью населения; от каждого округа избирается один депутат. Такая

схема встречается в России чаще всего в силу относительной простоты агитаци-

онной компании, привычности ее как для населения, так и для властей. При про-

порциональной системе избиратели голосуют не за конкретного кандидата, а за

партию или блок партий (т.

е.

за партийные списки), а депутатские мандаты между

партиями распределяются пропорционально набранным голосам. Решение о при-

менении в муниципальном образовании той или иной избирательной системы

осуществляется местным сообществом самостоятельно

зависимости от местных

условий и закрепляется в уставе муниципального образования.

Обе избирательные системы имеют свои достоинства и недостатки (табл.

1.6.1).

Пропорциональная система

более

приспособлена для выражения агрегированного

интереса территориального коллектива. Проблема ее применения в России со-

стоит в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых

избирательных объединений на муниципальном уровне.

Разновидностью мажоритарной системы являются выборы по многомандат-

ным округам, когда от одного избирательного округа избираются не один, а не-

сколько депутатов. В небольшом муниципальном образовании его территория

может представлять один избирательный округ с общим списком кандидатов.

Избранными считаются кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов,

в количестве, соответствующем числу мандатов. Такая система лучше всего ре-

шает задачу выражения депутатами общих интересов населения. В крупных го-

Система муниципального управления

родах может применяться схема, при которой мпогомандатным избирательным

округом является район города, но в городе несколько таких округов.

Таблица 1.6.1

Достоинства и недостатки избирательных систем

1 Достоинства избирательной системы

Недостатки избирательной системы

Мажоритарная система

• Непосредственное знакомство депутатов

со своими избирательными округами

и интересами их жителей.

• Информированность избирателей

0 личности депутата и его политических

качествах

• Орган самоуправления, сформированный

на основе мажоритарной системы, отличается

крайним разнообразием позиций и мнений, что

существенно затрудняет принятие решений

• Приоритетом каждого депутата является

решение проблем собственного округа

Пропорциональная система

• Партийные фракции выражают интересы

больших групп населения, и депутаты каждой

из них "выступают с единым мнением по об-

суждаемым вопросам

• Партийные списки способствуют тому, что-

бы в органах местного самоуправления были

представлены разные слои населения

• Ослаблены личные связи избирателей и их

избранников, а также персональная ответст-

венность депутатов перед избирателями

• При отсутствии явно выраженного партийно-

го большинства муниципальному парламенту

трудно принимать решения

Возможна также смешанная избирательная система, при которой одна часть

депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая

—

по пропорциональ-

ной. Сочетая положительные качества исходных систем, смешанная избиратель-

ная система позволяет обеспечить выражение как территориальных, так и группо-

вых интересов населения.

В уставах большинства муниципальных образований для победы на выборах

достаточно простого большинства голосов. Во многих уставах предусматривает-

ся,

что при выборе главы муниципального образования для победы необходимо

абсолютное большинство голосов, т. е. 50 % +1 голос от числа действительных

бюллетеней. Если ни один из кандидатов такого большинства не набирает, прово-

дится второй тур выборов, в котором участвуют два кандидата, набравшие в пер-

вом туре наибольшее количество голосов. Для победы во втором туре достаточно

простого большинства, кроме случая, когда число голосов против всех кандида-

тов превышает число голосов, поданных за победителя.

Голосование населения

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. голосование граждан может произ-

водиться по вопросам отзыва депутата, выборного должностного лица местного

самоуправления, изменения границ муниципального образования, преобразова-

ния муниципального образования. Порядок назначения и организации проведе-

ния голосования аналогичны проведению выборов и референдумов.

Основанием для отзыва депутата или выборного должностного лица местного

самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения

или действия (бездействие), установленные уставом муниципального образова-

ния и подтвержденные в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспе-

Глава 1. Основы местного самоуправления 53

чить возможность обвиняемому дать избирателям объяснения по поводу обстоя-

тельств,

выдвигаемых

качестве

основанир1

для

отзыва.

Депутат

или

выборное долж-

ностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее полови-

ны

всех зарегистрированных в муниципальном образовании (округе) избирателей.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципаль-

ного образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более по-

ловины жителей муниципального образования (или его части), обладающих из-

бирательным правом. Решение по данным вопросам считается принятым, если за

него проголосовало более половины жителей, участвовавших в голосовании.

Итоги голосования граждан и принятые на нем решения подлежат официально-

му опубликованию (обнародованию).

Сходы граждан

В муниципальных образованиях (обычно с численностью избирателей не более

100

чел.) может не создаваться представительного органа местного самоуправления,

функции которого выполняет

сход

фаждан.

Он

созывается

главой

муниципального

об-

разования самостоятельно или по инициативе не менее

жителей и правомочен при

участии

более

половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Решения схода считаются принятыми, если за них проголосовало более поло-

вины участников схода. Эти решения подлежат обязательному опубликованию

(обнародованию) и исполнению.

Опросы населения

Опрос граждан может проводиться на всей или на части территории муниципаль-

ного образования с целью выявления мнения населения и его учета при приня-

тии решений органами

должностными лицами местного самоуправления, а так-

же органами государственной власти. Для этого обычно достаточно опросить

некоторое количество граждан, представляющих разные слои населения (репре-

зентативная выборка), что значительно проще и дешевле по сравнению с рефе-

рендумом. Существуют технологии проведения различных устных и письменных

опросов, формы анкетирования и т. д.

опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образова-

ния, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан назначается представительным органом муниципального об-

разования; порядок назначения и проведения опроса определяется уставом или

нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправле-

ния. Финансирование опроса осуществляется за счет средств местного бюджета

(или бюджета субъекта РФ, если опрос проводится по его инициативе). Резуль-

таты опроса носят рекомендательный характер.

Собрания(конференции)граждан

Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, ин-

формирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного

самоуправления. Они проводятся как по инициативе населения, так и по инициа-

тиве представительного органа и главы муниципального образования и назнача-

ются соответственно представительным органом или главой муниципального об-

разования.

Система муниципального управления

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуп-

равления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граж-

дан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными

лицами местного самоуправления.

Обращения, принятые собраниями граждан, подлежат обязательному рассмот-

рению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетен-

ции которых отнесено решение вопросов, содержащихся в обращениях, с направ-

лением письменного ответа.

В ряде случаев полномочия собрания граждан могут осуществляться конфе-

ренцией граждан, т. е. собранием делегатов.

Порядок назначения и проведения собрания (конференции) граждан, а также

полномочия этого собрания (конференции) определяются уставом муниципаль-

ного образования и (или) нормативными правовыми актами представительного

органа муниципального образования, уставом территориального общественного

самоуправления.

Публичные слушания. Правотворческая инициатива граждан

Публичные слушания и правотворческая инициатива граждан

—

формы участия

граждан в нормотворческом процессе и формировании муниципальной норма-

тивной базы. Публичные слушания проводятся представительным органом или

главой муниципального образования по собственной инициативе или по инициа-

тиве населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, за-

трагивающих интересы населения. Проведению публичных слушаний должно

предшествовать опубликование проекта муниципального правового акта и его

обсуждение через средства массовой информации и собрания (конференции)

граждан. При этом выявляются различные точки зрения, аргументы сторон, ве-

дутся публичные дискуссии.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает обязательность проведения публич-

ных слушаний по ряду вопросов жизнедеятельности муниципального образова-

ния (рис.

1.6.3).

Предметы публичных слушаний

Проект устава

муниципального

образования,

а также правового

акта о внесении

изменений в устав

Проект местного

бюджета

и отчета о его

исполнении

Проекты планов

и программ

развития

муниципального

образования

Вопросы

о преобразовании

муниципального

образования

Рис.

1.6.3.

Публичные слушания

Для обеспечения участия жителей в публичных слушаниях население муници-

пального образования заблаговременно оповещается о времени и месте их проведе-

ния. Результаты публичных слушаний подлежат опубликованию (обнародованию).

Глава 1. Основы местного самоуправления 55

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уста-

вом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами

представительного органа муниципального образования.

Правотворческая инициатива граждан

—

право жителей на внесение в орга-

ны местного самоуправления собственных проектов муниципальных правовых

актов или изменений к действующим правовым актам по вопросам местного

значения. С правотворческой инициативой может выступить инициативная

группа граждан, обладающих избирательным правом. Ее минимальная числен-

ность (не превышающая 3 % числа избирателей муниципального образования)

устанавливается правовым актом представительного органа местного самоуп-

равления.

Как правило, обращения граждан по вопросам принятия муниципальных пра-

вовых актов оформляются в виде письменных коллективных обращений к пред-

ставительному органу муниципального образования (иногда такие обращения

называют петициями). В них обосновывается необходимость принятия того или

иного правового акта и предлагается его проект. В муниципальном образовании

может устанавливаться порядок сбора подписей под петицией.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации пра-

вотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению ор-

ганом или соответствующим должностным лицом местного самоуправления,

к компетенции которого относится принятие соответствующего акта. При этом

представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возмож-

ность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного проекта. Если при-

нятие муниципального правового акта относится к компетенции представитель-

ного органа местного самоуправления, указанный проект рассматривается на его

открытом заседании с участием представителей населения.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта

муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме

доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Обращения граждан

Конституция РФ (ст. 33) и Федеральный закон устанавливают право граждан на

индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления,

к депутатам и должностным лицам местного самоуправления. Существует несколь-

ко видов обращений (рис.

1.6.4):

предложения, заявления, жалобы.

Предложение

—

обращение гражданина или группы граждан, направленное на

улучшение порядка организации и деятельности муниципальных органов и орга-

низаций, совершенствование правовой основы местной жизни, решение вопросов

экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельно-

сти местного сообщества. Жалоба

—

обращение гражданина или группы граждан

по поводу нарушения их прав или охраняемых законом интересов. Заявление

—

обращение гражданина или группы граждан по поводу реализации принадлежа-

щих им или другим гражданам прав, свобод и законных интересов.

Органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями

в течение месяца обязаны рассмотреть обращение гражданина (граждан) и дать

на него письменный ответ. Для этого они имеют право запрашивать и получать от

Система муниципального управления

органов государственной власти и местного самоуправления, учреждении и орга-

низаций сведения и материалы, необходимые для рассмотрения обращений.

Формы обращений граждан

По способу обращения

По количеству граждан

письменные (почтой)

на приемах населения

на встречах с населением

по электронной почте

По существу

индивидуальные Н предложения

коллективные заявления

жалобы

по Internet

через пейджер

по телефону

Рис.

1.6.4.

Формы обращений граждан к

депутатам,

должностным лицам и органам

местного самоуправления

Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправле-

ния устанавливается субъектом РФ. За нарушение должностным лицом местно-

го самоуправления порядка и сроков ответа на обращения граждан законом

субъекта РФ устанавливается административная ответственность.

Таким образом, обращения граждан в органы местного самоуправления, явля-

ясь одной из форм их участия в осуществлении местного самоуправления, слу-

жат также гарантией защиты прав и законных интересов граждан. Умение местной

власти работать с обращениями граждан, своевременно и компетентно реагиро-

вать на них служит одним из важных критериев ее дееспособности, залогом успе-

ха на очередных выборах.

Мирные массовые акции населения

Специфическая форма участия граждан в самоуправлении

—

мирные массовые ак-

ции населения: митинги, уличные шествия, демонстрации, пикеты. Их цель в при-

влечении внимания к какой-либо проблеме, оказании влияния (давления) на

органы местного самоуправления для принятия какого-то решения. Проведение

таких акций, как правило, является символом неблагополучия.

Конституцией РФ и федеральным законодательством гарантируется право

граждан на проведение мирных массовых акций. Местные особенности их прове-

дения регулируются уставами муниципальных образований. В частности, для

проведения мирных массовых акций населения города требуется предварительное

уведомление местной администрации. Требования, предъявляемые к уведомлению,

и порядок его подачи определяются муниципальным правовым актом. Как правило,

в уведомлении должно быть указано место, время и продолжительность акции, ее

Глава

Основы местного самоуправления 57

цель,

предполагаемое количество участников, ответственные лица. Администра-

ция, получив уведомление о массовой акции, обязана обеспечить общественный

порядок при ее проведении. Администрация вправе перенести место проведения ак-

ции, если ее проведение на заявленном месте может нарушить общественный по-

рядок, например прервать движение общественного транспорта на важных ма-

гистралях. Организаторы массовой акции несут ответственность за ее соответствие

заявленным целям и форме проведения. При проведении массовых акций никто не

освобождается от ответственности за нарушение закона и общественного порядка.

Вопросы для самоконтроля

Каковы основные организационные формы осуществления местного само-

управления в РФ? Каковы их общие черты и отличия?

Как вы понимаете выражение «всеобщее, равное и прямое избирательное право»?

Почему принято считать, что именно пропорциональная избирательная сис-

тема более всего способствует развитию муниципального образования?

В чем сходство и различие между сходом и собранием граждан?

В чем сходство и различие между опросом граждан и местным референдумом?

6. Какую форму прямой демократии вы считаете наиболее эффективной и почему?

1.7. Территориальное общественное самоуправление

Основы территориального общественного самоуправления

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления

является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Под ТОС пони-

мается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории

поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления соб-

ственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС

—

максимально при-

ближенная к населению и исключительно гибкая форма з^астия граждан в местном

самоуправлении. Она сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность

органов ТОС, избираемых гражданами.

Порядок организации и деятельности ТОС устанавливается в уставе и норма-

тивных правовых актах муниципального образования. ТОС считается учрежден-

ным с момента регистрации его устава, в котором устанавливаются:

• территория, на которой осуществляется ТОС;

• цели и задачи, формы и основные направления деятельности;

• порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности,

срок полномочий органов ТОС;

• порядок принятия решений;

• порядок приобретения имущества, а также пользования и распоряжения

указанным имуществом и финансовыми средствами;

• порядок прекращения деятельности органов ТОС.

ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной реги-

страции в форме некоммерческой организации. В отличие от органов местного

самоуправления органы ТОС:

Система муниципального управления

• не имеют властных полномочий (это

—

общественное самоуправление), хотя

и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по ре-

шениям муниципальных органов;

• не носят обязательного характера (на какой-то части территории муници-

пального образования они могут действовать, на другой

—

нет);

• не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его

устанавливают сами жители применительно к местным условиям;

• могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соот-

ветственно, иметь или не иметь статус юридического лица.

В то же время органы ТОС отличаются от органов общественной самодеятель-

ности (ООС), образуемых по месту жительства. Это показано в табл. 1.7.1.

Таблица 1.7.1

Основные отличия ТОС и ООС

1 Параметры

Правовая основа

Территория деятельности

Количество органов на терри-

тории

Инициаторы создания

Способы образования руково-

дящих органов

Регистрация

Представляет интересы

Право нормотворческой и

законодательной инициативы

Властные полномочия

ТОС

Законодательство о местном

самоуправлении

Часть территории муниципаль-

ного образования

На определенной территории

может действовать только один

орган

Большинство населения данной

территории

Собрание (конференция), сход,

прямые выборы, найм по кон-

тракту

В местных органах, регистра-

ционной палате или органах

юстиции

Всего населения самоуправ-

ляющейся территории (локаль-

ного территориального коллек-

тива)

Обладает данным правом

Обладает в части своей компе-

тенции

ООС

Законодательство об общест-

венных объединениях

Территория деятельности

определяется уставом

На территории могут дейст-

вовать несколько различных

органов

Не менее трех граждан

Только собрание

В органах юстиции

Определенной части населе-

ния

Не обладает данным правом

Не обладает

Органы ТОС создаются гражданами на основе добровольного волеизъявления

по месту их жительства на части территории муниципального образования: тер-

риториях сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями, городских

микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, многоквартирных жилых домов или

группы таких домов и др. Система организации ТОС представляет собой сово-

купность организационных форм, посредством которых реализуются инициати-

вы населения по решению местных вопросов (рис.

1.7.1).

Глава

Основы местного самоуправления

Организационные формы ТОС

Формы с участием

населения

Органы и должностные

лица ТОС

собрания (конференции)

выборы органов ТОС

референдумы,опросы

правотворческая

инициатива

обращения

обсуждения

различные общественные

инициативы

Председатель ТОС

(староста)

исполнительно-

распорядительные

органы (исполнительный

директор)

микрорайонов

жилых комплексов

Ассоциация

органов ТОС

на части МО

в пределах МО

межмуниципальные

региональные

межрегиональные

общероссийская

кварталов, улиц,

дворов

многоквартирных

домов (подъезда)

малых населенных

пунктов

Общественные комиссии

по отдельным вопросам

Чконтрольно-ревизионные

Рис.

1.7.1.

Система территориального общественного самоуправления

Высшими органами ТОС являются собрания и конференции граждан. К ис-

ключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих

ТОС,

относятся:

• установление структуры органов ТОС;

• принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;

• избрание органов

должностных лиц ТОС на основе открытости и гласности;

• определение основных направлений деятельности ТОС;

• утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;

• рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.

Органами ТОС могут быть: совет или комитет самоуправления, исполнитель-

ные органы, ревизионная комиссия (ревизор). ТОС обычно возглавляет предсе-

датель или другое по наименованию

лицо,

сельских

других малых населенных

пунктах, не являющихся поселениями,

—

староста. Исполнительный орган мо-

жет возглавлять директор (исполнительный директор). В небольших ТОС фун-