Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Система муниципального управления

Какие компоненты деятельности местного самоуправления регулируются

законодательством субъектов РФ?

Почему устав называют основным законом жизни или конституцией муни-

ципального образования?

Каков порядок разработки и принятия устава муниципального образования?

1.4. Территориальная организация местного самоуправления

Муниципальное образование — территориальное звено

местного самоуправления

Территориальная организация

—

один из самых сложных вопросов формирова-

ния системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров

территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зави-

сит от многих разнонаправленных факторов. Он по-разному решался на отдель-

ных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так, За-

кон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в

СССР» (1990 г.) и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении»

(1991 г.) предусматривали осуществление местного самоуправления на террито-

риях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, по-

селок, сельский район, город, район

городе

и т. п.

При этом одна самоуправляемая

единица могла находиться в административном подчинении другой самоуправ-

ляемой единицы. В Федеральном законе 1995 г. для характеристики самоуправ-

ляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его

определение: «Муниципальное образование

—

городское,

сельское

поселение,

не-

сколько

поселений,

объединенных общей

территорией,

часть

поселения,

иная

насе-

ленная территория, в пределах

которой осуществляется местное

самоуправле-

ние,

имеются муниципальная

собственность,

местный бюджет

выборные органы

местного

самоуправления».

Основные признаки любого муниципального образования приведены на

рис.

1.4.1.

Населенная

территория

Органы

местного самоуправления

Муниципальное

образование

Местный

бюджет

Устав

Муниципальная

собственность

Рис.

1.4.1.

Признаки муниципального образования

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муници-

пальных образований, а также установления и изменения их границ определяет-

ся законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.

Границы муниципальных образований могут не совпадать

границами админи-

стративно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика здесь состоит в том, что

Глава 1. Основы местного самоуправления 31^

целевое назначение муниципальных образований и административно-территори-

альных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматри-

вает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением

вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные

единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий

государственной власти через ее территориальные органы.

Принципы формирования территории муниципального образования

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального

образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая

—

приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является

наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное

самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы

территориальной организации местного самоуправления.

Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании насе-

лением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганиза-

ции снижается с увеличением размеров территории и удалением местной

власти от населения.

Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуп-

равления населению, требующий максимально возможной ограниченности

территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия

местной власти.

Принцип доступности органов местного самоуправления для граждан в те-

чение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развито-

стью транспортной инфраструктуры.

Вторая тенденция

—

укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее

на территории муниципального образования необходимый экономический по-

тенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необ-

ходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания ус-

луг населению.

Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесооб-

разность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы

местного значения. Однако Федеральный закон 1995 г. не создал необходимых для

этого предпосылок. Для миллионного города и сельсовета с численностью населе-

ния 2-3 тыс. чел. были установлены одинаковый объем функций и полномочий,

хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.

Практика территориальной организации местного самоуправления

в субъектах РФ

Учитывая наличие противоположно действующих факторов, субъекты РФ по-

разному подошли к решению вопросов территориальной организации местного

самоуправления и использовали следующие подходы.

Поселенческий подход основан на приоритете приближения органов местно-

го самоуправления к населению. Муниципальными образованиями при

этом являются все города, поселки, крупные сельские поселения и сельсове-

ты (волости, сельские округа), объединяющие малые поселения.

32 Система муниципального управления

Экономический

исходит из того, что критерием для создания муниципально-

го образования служит уровень экономического развития, наличие разви-

той инженерной и социальной инфраструктуры, что позволяет оказывать

услуги населению. В этом случае муниципальными образованиями являют-

ся только крупные города и сельские районы.

Третий

подход предполагает создание двухуровневой системы муниципаль-

ных образований в соответствии с административно-территориальным де-

лением субъектов РФ. Муниципальные образования верхнего уровня созда-

ются в крупных городах и сельских районах, из которых состоит территория

данного субъекта РФ. Муниципальные образования нижнего уровня создают-

ся в поселенршх или компактных группах поселений (малые города, поселки,

волости, сельсоветы), находящихся в границах муниципальных образова-

ний верхнего уровня. Функционированию двухуровневой модели террито-

риальной организации местного самоуправления препятствует бюджетная

система РФ, в которой существует только один уровень местных бюджетов.

При разработке двухуровневой модели было неясно, как разделить налого-

вые поступления между уровнями, в результате чего оказалось, что муни-

ципальные образования нижнего уровня остались без местных бюджетов

и функционировали по сметам расходов, утверждаемым районной властью.

При этом ни о каком реальном самоуправлении речи идти не могло.

На основе изложенных подходов в субъектах РФ сложились различные основ-

ные модели территориа.яьной организации местного самоуправления.

Территориальная, или районная, модель. Административный район с рас-

положенными на его территории городами районного значения, поселками,

волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым му-

ниципальным образованием. В городах районного значения, поселках, во-

лостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные ад-

министрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных

образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятка-

ми.

Эта модель проще других

управлении и принята

большинстве субъек-

тов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе

города районного значения и крупные поселки, муниципальной собствен-

ности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.

Поселенческая,

или

волостная,

модель. Муниципальными образованиями яв-

ляются все города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки.

сельских ад-

министративных районах создаются местные органы государственной власти,

а органы местного самоуправления на данном уровне отсутствуют. Главной

особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одного,

двух

уровней государственной власти - центральной

районной.

Число муниципаль-

ных образований

одном субъекте РФ

при

данной модели измеряется сотнями.

Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и адми-

нистративные районы, и поселения внутри районов с разграничением меж-

ду ними полномочий, собственности и источников доходов.

В ряде субъектов РФ сосуществуют несколько моделей. Муниципальным об-

разованием могут быть и город, и город вместе с окружающим районом, и сель-

Глава 1. Основы местного самоуправления

ский район, и поселения внутри района. Соотношение количества административ-

но-территориальных единиц и муниципальных образований в России в 2003 г.

характеризовалось данными табл. 1.4.1.

Таблица

1.4.1.

Административно-территориальные и муниципальные образования России

Типы административно-территориальных

образований

Города / из них города областного значения

Поселки городского типа (рабочие поселки)

Административные районы (без внутригородских)

Сельские административные территории (сельсоветы,

волости, сельские округа и др.)

Внутригородские районы (округа)

Всего муниципальных образований

Всего

1097/638

1995

1745

24 409

Из них явля-

ются муници-

пальными об-

разованиями

579

448

1588

8644

297

11 566

среднем на один субъект РФ в 2003 г. приходилось около 130 муниципальных

образований. По отдельным субъектам РФ наблюдалась следующая картина.

Территориальная модель была принята

в 43

субъектах РФ,

в том

числе

в 6

субъек-

тах РФ муниципальные образования существовали только на уровне районов

и в 37

—

на уровне районов и крупных городов. Число муниципальных образова-

ний при этой модели составило от 3 в Эвенкийском автономном округе до 70

в Московской области.

Поселенческая модель была принята

в 16

субъектах РФ, в

том числе в 11

субъек-

тах РФ муниципальные образования созданы на уровне городов и сельских окру-

гов и в 5 субъектах РФ

—

на уровне сельсоветов, поселков и малых городов. Чис-

ло муниципальных образований составило от 55 в Республике Адыгея до 983

в Республике Башкортостан.

Двухуровневая, или смешанная, модель была принята в 23 субъектах РФ, чис-

ло муниципальных образований верхнего уровня составило от 2 в Курганской

области до

в Алтайском крае и нижнего уровня

—

от 10 в Брянской области до

695 в Алтайском крае.

Все муниципальные образования подлежат включению в единый реестр муни-

ципальных образований РФ. Его ведение возложено на специально уполномо-

ченный государственный

орган.

Включение муниципального образования в реестр

и исключение из реестра осуществляются на основании заявления муниципаль-

ного образования и по представле?п1ю органа исполнительной власти соответ-

ствующего субъекта РФ.

Зарубежные модели территориальной организации местного самоуправления

В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или

даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуп-

Система муниципального управления

равления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и ис-

точников доходов каждого уровня. Так, в Англии и Индии крупные поселения

и населенные территории (муниципальные корпорации) и более мелкие (муни-

ципалитеты) разнятся объемами полномочий и структурой органов местного уп-

равления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях ок-

ругов (графств), причем четко известно, какие услуги жителям оказывает город

и какие

—

округ. Соответственно, житель города платит определенные законом

местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.

Совершенствование территориальной организации местного

самоуправления

Федеральный закон 2003 г. предусматривает кардинальное изменение принци-

пов территориальной организации местного самоуправления. Все муни1дипальные

образования разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (город-

ское или сельское), муниципальный район, городской округ. Кроме того, вводит-

ся новое понятие

—

«межселенная территория». Система муниципальных обра-

зований на территории субъекта РФ представлена на рис.

1.4.2.

Территория

субъекта РФ

Городские

округа

Муниципальные

районы

Поселения

Межселенные

территории

Городские

Сельские

Рис.

1.4.2.

Система муниципальных образований на территории субъекта РФ

Поселение

—

это сельский, городской населенный пункт или несколько населен-

ных пунктов, объединенных общей территорией. В границах городского поселе-

ния может находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей

территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муници-

пальными образованиями. В границах сельского поселения может находиться

один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более

1000 чел. (более 3000 чел. для густонаселенных территорий) или объединенные

общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной чис-

ленностью населения свыше 1000 чел. Сельские населенные пункты с численностью

населения менее 1000 чел., как правило, не являются муниципальными образова-

ниями и входят в состав городских или сельских поселений. В труднодоступных

и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться поселения с чис-

ленностью населения менее 1000 чел., а в особых случаях

—

даже менее 100 чел.

Глава 1. Основы местного самоуправления 35

Границы поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавлива-

ются с учетом пешей доступности до административного центра поселения и об-

ратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих

в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).

Муниципальный район — это несколько поселений, объединенных общей тер-

риторией.

В числе таких поселений могут быть и городские, и сельские. Главное пред-

назначение муниципального района

—

решение вопросов межпоселенческого ха-

рактера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных

государственных полномочий. Границы муниципального района определяют-

ся с учетом транспортной доступности до административного центра района и

обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав му-

ниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).

Межселенная территория

—

это территория, не входящая в границы поселений.

Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с чис-

лом жителей в каждом менее 1000 чел. Все функции органов местного самоуп-

равления на межселенной территории исполняются муниципальным районом.

Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонасе-

ленном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселе-

ний и межселенные территории.

Городской округ

—

это не входящее в состав муниципального района городское

поселение.

В состав городского округа входит один город; могут также входить прилегаю-

щие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными обра-

зованиями. К городским округам, как правило, относятся так называемые города

областного значения. Наделение городского поселения статусом городского ок-

руга осуществляется законом субъекта РФ.

Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону

2003 г., наделяется определенным перечнем вопросов местного значения, что яв-

ляется главным преимуществом данной редакции Закона. При этом городской

округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального

района. В свете принятой типологизации муниципальных образований Федераль-

ный закон 2003 г. не дает содержательного определения термина «муниципальное

образование» и указывает, что муниципальное образование

—

это городское или

сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригород-

ская территория города федерального значения. В системной связи с Федераль-

ным законом 2003 г. вносятся изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.

Предусматривается переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную сис-

тему РФ, чтобы и поселения, и муниципальные районы имели собственные, за-

крепленные за ними источники доходов. За городским округом закрепляются со-

вокупные источники доходов поселения и муниципального района.

Вопросы для самоконтроля

Как соотносятся понятия: «административно-территориальное деление»

субъекта РФ и «территориальная организация местного самоуправления»?

Система муниципального управления

Каковы основные признаки муниципального образования?

Какие тенденции и принципы необходимо учитывать при формировании

территории муниципального образования?

Каковы принятые в субъектах РФ модели территориальной организации

местного самоуправления, их достоинства и недостатки?

Каковы основные направления совершенствования территориальной организа-

ции местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом 2003 г.?

1.5. Местное самоуправление и государство

Государственное регулирование местного самоуправления

Эффективность местного самоуправления в значительной мере определяется по-

литикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между

органами государственной власти и органами местного самоуправления. Государ-

ственное регулирование местного самоуправления охватывает широкий спектр

воздействий, представленный на рис. 1.5.1.

Формы

государственного регулирования

местного самоуправления

Законодательное

регулирование

Экономическое

регулирование

Контроль

и надзор

Государственная

поддержка

Государственные

гарантии прав

Рис.

1.5.1.

Формы государственного регулирования местного самоуправления

Общая схема законодательного регулирования местного самоуправления была

изложена в разделе 1.3. Здесь же рассхматривается одна из главных задач такого

регулирования

—

определение предметов ведения и полномочий местного само-

управления. От того, решение каких вопросов возлагает государство на местное

самоуправление и какими полномочиями наделяет органы местного самоуправ-

ления, зависит эффективность их деятельности. Определение предметов ведения

местного самоуправления должно рассматриваться в тесной связи с типологией

муниципальных образований, рассмотренной в разделе 1.4,

Экономическое регулирование местного самоуправления осуществляется пу-

тем наделения его собственностью и финансовыми средствами, через использо-

вание механизмов налогового и бюджетного регулирования. Эти вопросы рас-

сматриваются в разделе 1.11.

Важными компонентами государственного регулирования местного самоуправле-

ния являются обеспечение гарантий его прав, осуществление государственного конт-

роля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, установление от-

ветственности органов и должностных лиц местного самоуправления за принимаемые

решения и действия (или бездействие). Эти вопросы рассматриваются в разделе 1.12.

Глава

Основы местного самоуправления 37

Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для

становления и развития местного самоуправления, содействовать населению

осу-

ществлении права на местное самоуправление. Государственная поддержка местно-

го

самоуправления осуществляется посредством соответствующих федеральных и

региональных программ. В 1995 г. Правительством РФ была принята первая Фе-

деральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Эта

программа в основном была выполнена. В

1999

г.

была утверждена вторая програм-

ма —

«Федеральная целевая программа государственной поддержки развития му-

ниципальных образований и создания условий для реализации конституционных

полномочий местного самоуправления». Большинство ее пунктов также выполне-

ны.

отдельных субъектах РФ были приняты и реализуются региональные про-

граммы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными

компонентами государственной поддержки местного самоуправления

являются:

ме-

тодическая помощь,

частности разработка модельных нормативных актов и реко-

мендаций; информационное обслуживание; развитие государственной системы

подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов ме-

стного самоуправления.

Государственное регулирование

государственная поддержка местного самоуп-

равления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных ор-

ганов,

ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют

структуре

Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, в палатах Федерального со-

брания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование

вопросов местного самоуправления возложено на Министерство экономического

развития и торговли, в составе которого есть соответствующие структурные под-

разделения.

Государственное регулирование и государственную поддержку местного само-

управления нельзя смешивать с вмешательством государства в собственные дела

местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно. Необхо-

димо отметить, что органы местного самоуправления

не

должны быть пассивным

партнером во взаимоотношениях с государством, через свои союзы и ассоциации

они воздействуют на формирование государственной политики в области мест-

ного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наде-

лены правом законодательной инициативы в законодательных органах субъектов

РФ.

Органы местного самоуправления взаимодействуют также со структурными

подразделениями органов государственной власти, расположенными на террито-

риях муниципальных образований.

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

Основные определения и принципы

Применительно к органам публичной власти

предметы

ведения

—

это тот круг

вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы вла-

сти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения

соответствующие виды деятельности

—

функции. Иногда понятия предмета ве-

дения и функций трудноразличимы. Например, содержание дорог одновремен-

но предмет ведения и функция (вид деятельности) какого-либо органа. А такой

предмет ведения, как местные финансы, не содержит в своем названии какой-то

функции.

38 Система муниципального управления

Полномочия —

это права, которыми наделен каждый уровень власти и управле-

ния для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обя-

занность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия

—

это права,

совмещенные с обязанностями. Под

компетенцией

понимается сочетание пред-

метов ведения и полномочий.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями

публичной власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы

ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы веде-

ния субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции, установление общих принципов

организации местного самоуправления относится к совместному ведению

РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совмест-

ного ведения, установленный ст. 76 Конституции РФ, состоит в том, что по этим

вопросам издаются федеральные законы, в соответствии

которыми принимают-

ся законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом,

предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются фе-

деральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.

Принципиально важен вопрос об эффективности разграничения предметов ве-

дения и полномочий между уровнями публичной власти. Эффективным может

быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем закреплены

те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.

Этот принцип европейцы называют

субсидиарностью.

Согласно принципу суб-

сидиарности, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально

приближенном к населению, уровне управления, должны быть закреплены за

этим уровнем. На верхний уровень управления передаются только те вопросы,

которые не могут эффективно решаться на нижнем. Верхний уровень несет суб-

сидиарную ответственность за деятельность нижнего, и его представители обяза-

ны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность нижнего уровня мо-

жет создать угрозу для благополучия населения.

Для характеристики предметов ведения местного самоуправления в россий-

ском законодательстве используется термин

«вопросы местного

значения».

К во-

просам местного значения принято относить такие вопросы, которые: а) могут

самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления и

не требуют вмешательства органов государственной власти и б) последствия ре-

шения которых не выходят за пределы территории данного муниципального обра-

зования,

т.

е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире явля-

ются:

благоустройство местной территории (в широком смысле

—

как устройство

на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предо-

ставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных

услуг).

Подробно вопрос о муниципальных услугах рассматривается в главе 3.

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены следующие

принципы установления компетенции органов местного самоуправления.

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются

конституцией или законом. Однако это положение не исключает предостав-

ления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдель-

ных конкретных полномочий.

Глава

Основы местного самоуправления

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, об-

ладают полной свободой действий для осуществления собственных инициа-

тив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отне-

сен к компетенции другого органа власти.

Осуществление государственных полномочий, как правило, должно пре-

имущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти долж-

но производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также

требований эффективности и экономии.

Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны

быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены

или ограничены иным органом власти, центральным или региональным,

только в пределах, установленных законом.

При делегировании полномочий центральными или региональными орга-

нами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно,

обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным усло-

виям.

Однако в силу специфики государств и местных традиций перечень предметов

ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах весьма раз-

личен (табл.

1.5.1).

Таблица

1.5.1

Функции местных органов

странах Европы

Функции

Сбор,

переработка

отходов

Скотобойни

Театры, концертные

Ьалы

Музеи, галереи,

библиотеки

1Парки

Спортивные и досу-

говые учреждения

Дороги

Городской транс-

порт

fiQ

I-Q

-1-

о;

-1-

Е?

fiQ

О.

ся

Gfi

о;

-I-

Продолжение ^