Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

20 Система муниципального управления

ройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт,

пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали

создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г.

—

Положе-

ние о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые

ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муници-

пальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов.

Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданньи1 в 1928 г.,

и сегодня сохраняет свою актуальность.

С 1927-1928 гг. в СССР наступил новый период развития, период «великого

перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усиле-

нием централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-

территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы укрупненные

районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все само-

управленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам тер-

мин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л. Велихо-

ва репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система

руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти

без изменений до конца 1980-х гг.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции

СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе все-

общето,

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Были

введены институт «наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва де-

путатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались

постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на

сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его пред-

седателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами

проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.

Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, прово-

дились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента

по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со стро-

гим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интелли-

генция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы

и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись выше-

стоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не

была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Возрождение местного самоуправления

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во

второй половине 1980-х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение

местной инициативы в сфере экономики требовали адекватных преобразований

в системе местной власти. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих

началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было

законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г.

был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти за-

Глава 1. Основы местного самоуправления 21^

коны позволили начать возрождение местного самоуправления на новых осно-

вах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартий-

ности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые

решения была заменена системой глав администраций, действующих на прин-

ципах единоначалия. Однако сохранялась, система вышестоящих и нижестоящих

советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администра-

ции каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей ад-

министрации, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших

к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой

правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы

неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это

закончилось известными событиями октября 1993 г., после которых советы всех

уровней были распущены.

Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием ис-

полнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по времен-

ным положениям представительные органы местного самоуправления с весь-

ма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального

закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. По-

чти везде избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако

существенно отстает процесс формирования его финансово-экономической основы.

Вопросы для самоконтроля

Как сформировалось местное самоуправление?

Каковы основные модели местного самоуправления в современном мире?

Как развивалось местное самоуправление в России до 1917 г.?

С чем было связано возрождение местного самоуправления в СССР в пери-

од новой экономической политики?

Каковы особенности организации местной власти в советский период?

6. Как связано возрождение местного самоуправления в России с преобразова-

ниями в общественном строе и экономике государства?

1.3. Правовые основы местного самоуправления

Понятие и состав правовой базы местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом

определяется уровнем развития его правовой базы.

Правовая база местного самоуправления

—

это система законодательных и иных

нормативных актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.

Правовая база местного самоуправления включает в себя Конституцию РФ,

федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и пра-

вовые акты муниципальных образований (рис.

1.3.1).

Система муниципального управления

Конституция Российской Федерации

Федеральный закон

«Об общих принципах

организации местного

самоуправления в РФ»

и другие федеральные

законы

Указы Президента РФ,

постановления

Правительства РФ

Конституции, уставы субъектов РФ,

законы и другие правовые акты

органов государственной власти

субъектов РФ

Уставы муниципальных образований, правовые акты

органов и должностных лиц местного самоуправления

Рис.

1.3.1.

Состав правовой базы местного самоуправления

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разгра-

ничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм.

Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправле-

ния является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее

субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соот-

ветствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных

законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоре-

чить Конституции РФ

федеральным

законам.

Муниципальные правовые

акты не

мо-

гут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования.

Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права

—

муници-

пальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе

организации

деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль

права, появившаяся на стыке нескольких отраслей: конституционного права, ад-

министративного права, финансового права, земельного права, экологического

права и других отраслей права. Комплексный характер муниципального права

отражает многогранный характер муниципальной деятельности.

Конституционные основы местного самоуправления

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении

всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные по-

ложения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены

в табл. 1.3.1.

Глава 1. Основы местного самоуправления

Таблица 1.3.1

Конституционные основы местного самоуправления в РФ

Предмет регули-

1 рования

№ статей Содержание конституционных норм

1 Глава 1. Основы конституционного строя

Статус местного

самоуправления

Муниципальная

собственность

Зп.

8 п. 2

9 п. 2

Народ осуществляет свою власть непосредственно,

а также через органы государственной власти и органы

местного самоуправления

В РФ признается и гарантируется местное самоуправле-

ние.

Местное самоуправление в пределах своих полно-

мочий самостоятельно. Органы местного самоуправле-

ния не входят в систему органов государственной власти

В РФ признается и защищается муниципальная собст-

венность

В муниципальной собственности могут находиться земля

и другие природные ресурсы

1 Глава 2. Права и свободы человека и гражданина

Основные права и

свободы

Право на жилище

Право на медицин-

скую помощь

Право на образова-

ние

24 п. 2

32 п. 2

40 п. 2

40 п. 3

41 п. 1

43 п. 1

43 п. 2

Определяют деятельность органов местного самоуправ-

ления

Органы местного самоуправления, их должностные лица

обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления

с документами и материалами, непосредственно затраги-

вающими его права и свободы, если иное не предусмот-

рено законом

Право граждан избирать и быть избранными в органы

местного самоуправления

Право граждан на индивидуальные и коллективные об-

ращения в органы местного самоуправления

Органы местного самоуправления поощряют жилищное

строительство, создают условия для осуществления пра-

ва на жилище

Обязанность предоставления жилья малоимущим и иным

указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище,

бесплатно или за доступную плату из муниципальных

жилищных фондов

Бесплатность оказания медицинской помощи в муници-

пальных учреждениях здравоохранения за счет соответ-

ствующих бюджетов, страховых взносов, других

поступлений

Общедоступность и бесплатность дошкольного, основ-

ного общего и среднего профессионального образования

в муниципальных образовательных учреждениях

Бесплатность высшего образования в муниципальном

образовательном учреждении на конкурсной основе

Продолжение ^

Система муниципального управления

Таблица

1.3.1

(продолжение)

Предмет регули-

1 рования

№ статей

Содержание конституционных норм

1 Глава 3. Федеративное устройство

Установление

принципов органи-

зации местного

[самоуправления

72 п.

пп. н)

Установление общих принципов организации местного

самоуправления отнесено к совместному ведению РФ и

субъектов Федерации

1 Глава 8. Местное самоуправление !

Сфера деятельно-

сти

Форма осуществле-

ния

Территории

Структура органов

Задачи и функции

Выполнение госу-

дарственных пол-

номочий

Гарантии прав

130 п. 1

130 п. 2

131 п. 1,п.2

131 п. 1

132 п. 1

132 п. 2

133

Обеспечивает самостоятельное решение населением во-

просов местного значения, владение, пользование и рас- j

поряжение муниципальной собственностью

Осуществляется гражданами путем референдума, выбо-

ров,

других форм прямого волеизъявления, через выбор-

ные и другие органы местного самоуправления

Осуществляется в городских, сельских поселениях и на

других территориях с учетом исторических и иных мест-

ных традиций

Изменение границ территорий, в которых осуществляет-

ся местное самоуправление, допускается с учетом мне-

ния населения соответствующих территорий

Структура органов местного самоуправления определя-

ется населением самостоятельно

Органы местного самоуправления самостоятельно управ-

ляют муниципальной собственностью, формируют,

утверждают и исполняют местный бюджет, устанавли-

вают местные налоги и сборы, осуществляют охрану

общественного порядка, а также решают иные вЬпросы

местного значения

Органы местного самоуправления могут наделяться за-

коном отдельными государственными полномочиями с

передачей необходимых для их осуществления матери-

альных и финансовых средств. Реализация переданных

полномочий подконтрольна государству

Местное самоуправление гарантируется правом на су-

дебную защиту, на компенсацию дополнительных расхо-

дов,

возникших в результате решений, принятых органа-

ми государственной власти, запретом на ограничение

прав местного самоуправления, установленных Консти-

туцией РФ и федеральными законами

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозгла-

шает его право на муниципальную собственность, включая собственность на зем-

лю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного

Глава 1. Основы местного самоуправления

значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного

бюджета. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятель-

но.

Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему ор-

ганов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими

властной природы, а как невозможность органов государственной власти вы-

ступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного само-

управления. Более подробно вопрось! взаимоотношений органов местного са-

моуправления с органами государственной власти рассматриваются в разделе 1.5.

Федеральное законодательство

Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям федеральных органов госу-

дарственной власти в области местного самоуправления:

• определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;

• правовое регулирование деятельности федеральных органов государствен-

ной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должност-

ных лиц в области местного самоуправления;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, орга-

нов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов мест-

ного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления,

могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы,

указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и опреде-

ления Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного

самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные

нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие

принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные по-

нятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуп-

равления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осу-

ществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 г.

представлена в табл.

1.3.2.

Таблица 1.3.2

Структура Федерального закона «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ

Главы

Статьи

1-9

10-13

14-18

19-21

22-33

Наименование

Общие положения

Принципы территориальной организации местного самоуправления

Вопросы местного значения

Наделение органов местного самоуправления отдельными государ-

ственными полномочиями

Формы непосредственного осуществления населением местного

самоуправления и участия населения в осуществлении местного

самоуправления

Продолжение ^

I Главы

1 ^

Статьи

34-42

43-48

49-65

66-69

70-78

79-82

83-86

Система муниципального управления

Таблица 1.3.2 (продолжение)

Наименование

Органы местного самоуправления и должностные лица местного

самоуправления

Муниципальные правовые акты

Экономическая основа местного самоуправления

Межмуниципальное сотрудничество

Ответственность органов местного самоуправления и должностных

лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельно-

стью

Особенности организации местного самоуправления

Переходные положения

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспе-

чении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы

местного самоуправления» (1996 г.), «О финансовых основах местного самоуп-

равления в РФ» (1997 г., подлежит отмене с 2006 г.), «Об основах муници-

пальной службы в РФ» (1998 г.), «О ратификации Европейской Хартии мест-

ного самоуправления» (1998 г.).

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как

Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы

РФ,

оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления.

В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отрас-

левых законов

—

от воинской службы до здравоохранения. Во многих из этих за-

конов, однако, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются

задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

Региональное законодательство

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее

важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще

всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.

Федеральный закон

2003

г.

относит к полномочиям органов государственной вла-

сти субъектов РФ правовое регулирование

вопросов,

связанных

организацией мест-

ного

самоуправления

субъектах

РФ,

правами

обязанностями

органов

государствен-

ной власти субъектов РФ

их должностных лиц

области местного самоуправления,

правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по

вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные

местному самоуправлению. Каждый субъект РФ на основании Федерального за-

кона 1995 г. принимал закон об организации местного самоуправления на своей

территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления.

К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправ-

ления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-терри-

ториальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования му-

Глава 1. Основы местного самоуправления

ниципальных образований

и т.

п. К числу отраслевых региональных законов, осо-

бо

влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы

соб-

ственности, бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах

другие. Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная прак-

тика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправле-

ния оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов показы-

вает, что многие из них по-разному трактуют и конкретизируют различные

аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными

примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное

самоуправление, формирование «декоративных» муниципальных образований,

лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального

законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными го-

сударственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов мес-

тного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В за-

щиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных

властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны

его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмурт-

ской Республике (1997 г.) и в Республике Коми (1998 г.).

2001-2003 гг. по инициативе Президента России многие региональные зако-

ны по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с фе-

деральным законодательством. Однако в свете Федерального закона 2003 г. еще

необходима большая работа.

Система муниципальных правовых актов

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непос-

редственно, органами

должностными лицами местного самоуправления прини-

маются муниципальные правовые акты. Система муниципальных правовых ак-

тов представлена в табл.

1.3.3.

Таблица 1.3.3

Система муниципальных правовых актов

Принимающие

правовые акты

Население на

референдумах и

сходах

Представитель-

ный орган

Председатель

представитель-

ного органа

Типы пра-

вовых актов

Решения

Постановле-

ния и распо-

ряжения

Наименование правового акта или решаемые вопросы

Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие

интересы населения

Устав муниципального образования

Правила, обязательные для исполнения на территории муни-

ципального образования

Вопросы организации деятельности представительного ор-

гана

Вопросы организации деятельности представительного ор-

гана

Продолжение

Система муниципального управления

Продолжение

таблицы

1.3.3

Принимающие

правовые акты

Глава местной

администрации

Глава муници-

пального

образования

Иные должност-

ные лица

Типы пра-

вовых актов

Постановле-

ния

Распоряже-

ния

Постановле-

ния и распо-

ряжения

Распоряже-

ния и прика-

зы

Наименование правового акта или решаемые вопросы

Вопросы местного значения

Вопросы, связанные с осуществлением переданных государ-

ственных полномочий

Вопросы организации работы местной администрации

Вопросы председателя представительного органа или главы

администрации (в зависимости от занимаемой должности)

Вопросы, отнесенные к их полномочиям

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого во-

леизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юри-

дической силой на территории муниципального образования. Порядок проведе-

ния местных референдумов и сходов рассматривается в разделе 1.6.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важней-

шие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее ти-

пичные из них:

• положение о местных референдумах и местных выборах;

• положение об организации территориального общественного самоуправле-

ния на территории муниципального образования;

• положение

о порядке

управления собственностью муниципального образования;

• правила землепользования и застройки;

• правила торговли;

• положение о муниципальном заказе;

• положение о муниципальной службе и т. д.

Проекты муниципальных правовых

актов

могут вноситься органами территориаль-

ного общественного самоуправления,

также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные

лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Не-

обходимость принятия этих актов связана с осуществлением организационной,

исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления

(например приказ о назначении лица на муниципальную должность, о проведении

проверки и т. п.).

Устав муниципального образования

Устав

муниципального

образования

—

своеобразная местная конституция, основ-

ной нормативный акт муниципального образования. В нем, согласно Федераль-

ному закону 2003 г., отражаются следующие положения:

• наименование муниципального образования;

• перечень вопросов местного значения;

Глава

Основы местного самоуправления 29

• формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местно-

го значения, в том числе путем образования органов территориального об-

щественного самоуправления;

• структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

• наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуп-

равления, должностных лиц местного самоуправления;

• виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования)

и вступления в силу муниципальных правовых актов;

• срок полномочий представительного органа муниципального образования,

депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, вы-

борных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок

прекращения их полномочий;

• виды ответственности органов местного самоуправления и должностных

лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственнос-

ти и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания

и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного са-

моуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов

местного самоуправления и выборных должностных лиц местного само-

управления;

• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а так-

же порядок контроля за его исполнением;

• порядок внесения изменений и дополнений

устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы органи-

зации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и за-

конами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно

Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования принимается

соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населе-

ния к принятию столь важного документа возможно предварительное вынесение

некоторых его основных положений на местный референдум. После принятия ре-

шения по этим вопросам на референдуме остальные положения и устав в целом

принимаются представительным органом.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тай-

ным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений

в него должно проголосовать не менее двух третей от установленного числа депу-

татов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 чел. принятие устава

должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополне-

ния подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их госу-

дарственной регистрации.

Вопросы для самоконтроля

Каков состав правовой базы местного самоуправления?

Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие де-

ятельность местного самоуправления?