Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

430 Система муниципального управления

Общественный контроль

муниципальном образовании

Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интере-

сах и не может не контролироваться населением. Общественный контроль осуще-

ствляется гражданами, общественными организациями и движениями путем обра-

щения в органы местного самоуправления, в государственные, судебные и другие

органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или нано-

сящие ущерб гражданам действий местных властей.

В Федеральном законе 2003 г. говорится о праве граждан на индивидуальные

и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуп-

равления, об обязанности последних обеспечить возможность получения гражда-

нами полной и достоверной информации о деятельности органов местного само-

управления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду

вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан

на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц мест-

ного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания

—

важные ус-

ловия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об

экологической экспертизе, в Градостроительном кодексе РФ и в Земельном ко-

дексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественно-

сти в принятии соответствующих решений (см. главы 4, 6, 7).

В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан

на участие в обсуждении проектов городских правовых актов, проектов планов

и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, на учас-

тие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Эти вопросы

рассматривались в главе 3. Однако механизмы реализации этих прав обычно

отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза де-

ятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому

спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их

реализации.

Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному кон-

тролю за их деятельностью, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере.

Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть

уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население

может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, че-

рез депутатские наказы). Общественный контроль предполагают нечто совсем

другое

—

полную прозрачность и открытость органов местной власти: ты просто

делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать.

В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, ко-

митеты, комиссии) за деятельностью органов и должностных лиц местного само-

управления. Однако их правовой статус законодательно не определен.

Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о фор-

мах контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного

самоуправления и о конкретных механизмах общественного контроля.

Вопросы для самоконтроля

Какие задачи решаются посредством контроля в муниципальном образовании?

Как классифицируются виды контроля в муниципальном образовании?

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 431[

Какие принципы должны соблюдаться при проведении контроля?

Какие органы местного самоуправления осуществляют контроль на терри-

тории муниципального образования?

Какова роль общественного контроля в муниципальном образовании?

8.7. Эффективность муниципального управления

Оценка эффективности муниципального управления

Муниципальное управление, как и любой вид управленческой деятельности,

нуждается в измерении и оценке его эффективности. Такая оценка позволяет:

• выявлять управленческие факторы, воздействующие на реализацию гене-

ральной и частных целей муниципальной деятельности;

• получать по результатам контроля (см. предыдущий раздел) информацию,

необходимую для анализа причин и источников неэффективных управлен-

ческих решений, а также для выявления процессов, не поддающихся или

трудно поддающихся управленческим воздействиям;

• выявлять влияние управленческих решений на эффективность использова-

ния всех видов местных ресурсов;

• разрабатывать прогнозы, определять направления и пути совершенствова-

ния процессов муниципального управления, в конечном итоге, воздейство-

вать на тенденции развития муниципального образования.

Поскольку генеральной целью муниципальной деятельности является повы-

шение качества жизни населения на территории муниципального образования,

данный показатель в динамике мог бы выступать в качестве обобщающего крите-

рия эффективности муниципального управления. Однако это будет верно лишь

отчасти. Как отмечалось в главе 3: а) качество жизни населения измеряется не

одним показателем, а их совокупностью, при этом отдельные показатели могут

улучшиться, а другие за тот же период ухудшиться; б) изменение качества жизни

населения зависит не только от эффективности муниципального управления, но

и от множества других факторов, в т. ч. от общей социально-экономической ситуа-

ции в государстве, политики федеральных и региональных властей. Поэтому эф-

фективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо

одним показателем и определяется как результат сложного взаимодействия раз-

личных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, эколо-

гических и других, оказывающих влияние на принятие и реализацию управлен-

ческих решений.

Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эф-

фективности муниципального управления определяется:

• спецификой муниципального образования как сложного объекта управле-

ния, имеющего иерархическую структуру;

• трудностями формализованного описания социально-экономических про-

цессов, протекающих на территории муниципального образования;

• сложностью получения достоверной исходной информации;

• трудностями измерения отдельных показателей, имеющих комплексный,

обобщенный характер.

432 Система муниципального управления

Все эти трудности объективны. Так, состояние обобщенного показателя зави-

сит и от состояния его составляющих, и от их взаимовлияния. Обобщенный пока-

затель может оцениваться непосредственно (например, экспертами), но изме-

нить этот показатель можно, лишь воздействуя на его составляющие. Поэтому

в структуре объекта управления должны быть выделены для различных ситуа-

ций исходные показатели, воздействие на которые может стать управляющим.

Иерархическая структура системы муниципального управления требует выявле-

ния связей между локальными подсистемами через входные и результирующие

показатели. Для значительной части параметров, характеризующих функциони-

рование отдельных сфер муниципальной деятельности, крайне трудно, а порой

просто нереально получать значения этих параметров путем обычных измерений.

В то же время среди существенных для каждой сферы критериев можно почти

всегда выделить группу критериев, которые не поддаются строгому количествен-

ному выражению, но могут быть охарактеризованы с помощью некоторых коли-

чественных понятий в соответствии с заранее заданной содержательной шкалой.

Все это повышает роль экспертных методов как для оценки исходных показате-

лей, так и для преобразования количественной информации (если такая имеет-

ся) в качественную.

Следует также учитывать, что необходимый эффект управления, т. е. достиже-

ние требуемого состояния объекта управления по какому-то обобщенному пока-

зателю, может быть обеспечен различными вариантами воздействия на отдель-

ные составляющие факторы или их группы. Варианты воздействия определяются

характером взаимосвязей между факторами и их действительным состоянием, а сле-

довательно, фактическим состоянием итогового показателя. Поэтому формули-

ровка управленческой задачи, обеспечивающей достижение поставленной цели,

должна содержать все возможные сочетания значений исходных факторов, при

которых обеспечивается требуемое состояние объекта оценки, т. е. должна быть

представлена в виде структуры объекта оценки, включающей все действующие

факторы и взаимосвязи между ними. Можно выделить следующие компоненты

оценки эффективности муниципального управления:

• обоснование и выбор системы и структуры показателей эффективности муни-

ципального управления, причем как показателей текущего функционирования,

так и показателей стратегического развития муниципального образования;

• определение критериев и измерителей эффективности муниципального уп-

равления;

• разработка методов расчета отдельных показателей.

Для оценки эффективности муниципального управления может быть предло-

жена система показателей, представленная на рис.

8.7.1.

Критерии и измерители эффективности муниципального управления

При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципаль-

ного управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального

управления: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов

и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

433

Степень соответствия содержания

и результатов деятельности

органов и должностных лиц тем

параметрам, которые определены

их функциями и статусом

Глубина учета и выражения

в управленческих решениях

и действиях комплекса

потребностей и интересов людей

Уровень организации

труда:

регламентация,

организация рабочих

мест, оснащение

техническими средствами

Показатели

Характер и объем

взаимосвязей структур

муниципальной власти

с различными местными

сообществами,

широким кругом людей,

демократизм

муниципальной

деятельности

Соблюдение законности

в решениях и действиях

органов и должностных

лиц

Авторитетность

решений и действий

управленческих

структур и отдельных

работников

Целесообразный объем

и правдивость

управленческой

информации,

выдаваемой

управленческими

структурами и

отдельными работниками

Рис.

8.7.1.

Система показателей эффективности муниципального управления

Действенность

—

это степень достижения системой мунцципального уп-

равления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают пла-

нируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности

направлено на оценку как отдельного работника, так и более высоких уровней

управления.

Экономичность определяется путем сопоставления ресурсов, которые предпо-

лагалось израсходовать для достижения определенных целей и выполнения кон-

кретных работ, с фактически потребленными ресурсами.

Качество

—

это степень соответствия системы управления предъявляемым к ней

требованиям и ожиданиям.

Соотношение результатов и затрат применительно к муниципальному уп-

равлению

—

это соотношение объема муниципальных услуг системы (действен-

ность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность).

Удовлетворенность работой ~ престижность работы в сфере муниципального

управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого пока-

зателя основаны на определении степени соответствия представлений работни-

ков о социально-психологических условиях работы с фактическими условиями.

Внедрение инноваций отражает реальное использование новых достижений

в области организации управления для достижения поставленных целей.

Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: об-

щая социальная эффективность, эффективность организации муниципального

управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве

измерителя общей социальной эффективности муниципального правления

434

Система муниципального управления

выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных

выше оговорок. Два других измерителя могут быть разложены на отдельные

компоненты (табл. 8.7.1).

Таблица

8.7.1

Эффективность муниципального управления

Виды

эффективности

Общая социальная

эффективность

Эффективность

организации

муниципального

управления

Эффективность

системы

муниципального

управления

Содержание отдельных видов эффективности

Уровень и качество жизни населения

Содержание и организация процесса управления

Рациональность организационной структуры

Организационно-технический уровень

системы муниципального управления

Степень достижения основных целей муниципального

управления

Сочетание потребностной, результативной и затратной

эффективности (пояснения см. ниже)

Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему

муниципального управления

Определение эффективности организации муниципального управления

Показатели, используемые при оценке эффективности организации муниципаль-

ного управления, представлены на рис. 8.7.2.

Они могут быть разделены на три группы.

Первая группа показателей характеризует эффективность процесса управле-

ния, т. е. соотношение затрат и результирующих показателей управленческого

труда. В качестве затрат на управление могут применяться такие легко измеряе-

мые показатели, как текущие расходы на содержание аппарата управления, экс-

плуатацию технических средств, содержание зданий и помещений, подготовку

и переподготовку кадров управления.

Результирующие показатели процесса управления могут оцениваться как ко-

личественно, так и качественно и использоваться в качестве критериев эффек-

тивности, когда организационная структура изменяется в направлении улучше-

ния одного или группы показателей без изменения (ухудшения) остальных.

Производительность аппарата управления может определяться объемом

выработанной в процессе управления информации. Под экономичностью аппара-

та управления понимаются относительные затраты на его функционирование

(например, удельный вес затрат на содержание аппарата управления).

Адаптивность системы управления определяется ее способностью эффективно

выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий.

Чем шире этот диапазон, тем более адаптивной считается система. Гибкость систе-

мы управления характеризует свойство органов управления изменять в соответ-

ствии с возникающими задачами свою роль в процессе принятия решений и нала-

живать новые связи, не нарушая присущей данной структуре упорядоченности.

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

435

Характеризующие

эффективность

процесса

управления

Расходы

на

управление

Производитель-

ность аппарата

управления

Экономичность

аппарата

управления

Адаптивность

системы

управления

Гибкость

системы

управления

Оперативность

принятия

управленческих

решений

Надежность

аппарата

управления

Показатели

Характеризующие

рациональность

организационной

структуры управления

Звенность

системы

управления

Уровень

централизации

функций

управления

Принятые нормы

управляемости

Сбалансирован-

ность прав

и ответственности

Уровень

технической

вооруженности

служащих

Уровень

организации

профессиональной

подготовки

служащих

Характеризующие

эффективность

организационно-технического

уровня системы управления

Уровень работы

с обращениями

граждан

Уровень разделения

труда служащих

Уровень технологичности

управления

Уровень контроля за

исполнением

управленческих решений

Уровень планирования

деятельности служащих

Уровень числа служащих,

текущие результаты

которых постоянно

оцениваются

Уровень стабильности

кадров

Уровень

дисциплинированности

кадров

Уровень организации

рабочих мест служащих

Рис. 8.7.2. Показатели эффективности организации муниципального управления

436 Система муниципального управления

Оперативность принятия управленческих решений характеризует своевре-

менность выявления управленческих проблем и такую скорость их решения, ко-

торая обеспечивает максимальное достижение поставленных целей при сохране-

нии устойчивости налаженных управленческих процессов.

Надежность аппарата управления в целом характеризуется его безотказным

функционированием, т. е. способностью обеспечивать выполнение заданий в рам-

ках установленных сроков и выделенных ресурсов. Для оценки надежности аппа-

рата управления и его подсистем может использоваться уровень выполнения пла-

новых заданий и соблюдение утвержденных нормативов, отсутствие отклонений

при исполнении указаний.

Вторая группа показателей, характеризующих рациональность организационной

структуры управления, была рассмотрена в разделе

8.1.

Для оценки рациональности

организационной структуры управления большое значение имеет ее соответствие

объекту управления. Это находит выражение в сбалансированности состава функ-

ций и целей управления, соответствии численности и состава работников объему

и сложности работ, полноте обеспечения требуемой информацией, обеспеченно-

сти процессов управления техническими средствами.

Третья группа показателей, характеризующих эффективность организацион-

но-технического уровня системы муниципального управления, может быть пред-

ставлена в виде формулы:

Эоту = (К1 + К2 + КЗ + К4 + К5 + Кб + К7 + К8 + К9 + К10 + К11) / И,

где

Эоту

—

эффективность организационно-технического уровня системы муни-

ципального управления;

К1

—

уровень разделения труда служащих;

К1=С1/С,

где

С1

—

число служащих, действующих на основе должностных инструкций;

—

общее число служащих;

К2

—

уровень технологичности управления;

К2 = Ф1/Ф,

где

Ф1

—

число функций органа или структурного подразделения, на выполнение

которых имеются инструктивные или методические материалы;

—

общее число функций органа или структурного подразделения;

КЗ

—

уровень контроля за исполнением управленческих решений;

КЗ = Р1/Р,

где

Р1

—

число контролируемых решений;

—

общее число решений;

К4

—

уровень планирования деятельности служащих;

К4 = Сп / С,

где

Сп

—

число служащих, работа которых планируется;

—

общее число служащих;

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 437

К5

—

уровень числа служащих, текущие результаты которых постоянно оце-

ниваются;

К5 = Со / С,

где

Со

—

число служащих, текущие результаты которых постоянно оцениваются;

—

общее число служащих;

Кб

—

уровень стабильности кадров;

Кб = 1 - С2 / С,

где

С2

—

число служащих, уволенных за год;

—

общее число служаи1;их;

К7

—

уровень дисциплинированности кадров;

К7 = 1 - СЗ / С,

где

СЗ

—

число служащих, получивших за год дисциплинарные взыскания;

—

общее число служащих;

К8

—

уровень организации рабочих мест служащих;

К8 = 1 - С4 / С,

где

С4

—

число служащих, рабочее место которых соответствует требованиям на-

учной организации труда на площади, оснащенной в соответствии с условиями

труда;

—

общее число служащих;

К9

—

уровень технической вооруженности служащих;

К9 = 1 - С5 / С,

где

С5

—

число служащих, использующих персональные компьютеры;

—

общее число служащих;

К10

—

уровень организации профессиональной подготовки служащих;

К10=1-Сб/С,

где

Сб

—

число служащих, прошедших профессиональную подготовку;

—

общее число служащих;

К11

—

уровень работы с обращениями граждан в органы муниципального уп-

равления;

К11 =

1-01/0,

где

—

число обращений граждан, по которым приняты решения в установлен-

ные сроки;

—

общее число обращений граждан.

Определение эффективности системы муниципального управления

Для оценки эффективности системы муниципального управления могут исполь-

зоваться следующие методы.

Оценка степени достижения основных целей муниципального управления.

438 Система муниципального управления

Эффективность системы муниципального управления по данному методу рас-

считывается по формуле:

Эц = Кув

Куж

Куппч,

где

Эц

—

обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципально-

го управления;

Кув

—

коэффициент уровня выживания населения соответствующего муници-

пального образования;

Куж

—

коэффициент уровня жизни населения на соответствующей террито-

рии;

Кунпч

—

коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем

муниципальном образовании.

Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффектив-

ности.

Нередко считают, что отношение достигнутых результатов к поставленной

цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (за-

тратная и ресурсная эффективность) исчерпывают любую эффективность управ-

ления. Тем не менее недостаточно различать эффективность результативную

(целесообразную) и экономическую (затратную). Недостаточно говорить о це-

лесообразности и результативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности

самих целей деятельности, т. е. анализ эффективности мунрпдипальной деятельности

с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нор-

мам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития.

Комплекснол^у понятию эффективности соответствует выражение:

Эк = Ц/ПхР/ЦххР/3,

где

потребностной эффективности (отношение целей к потребностям, идеалам

и нормам) соответствует формула:

Эф = Ц/П;

результативная эффективность (отношение достигнутого результата к пресле-

дуемым целям) измеряется с помощью выражения:

Эф-Р/Ц;

наконец, для определения затратной эффективности (отношение затрат к до-

стигнутым результатам) используется формула:

Эф = Р/3.

Метод оценки эффективности системы муниципального управления на ос-

нове оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.

Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы

управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению со-

вокупной оценки эффективности на основе рейтинговых значений важности от-

дельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены

экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муници-

пальном образовании и в определенный период времени.

Таким образом, эффективность муниципального управления

—

многогран-

ное понятие. Она может быть измерена только системой показателе!!. Для изме-

рения эффективности муниципального управления требуется совокупность не-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 439

скольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет

свое качественное содержание. Поэтому в каждом конкретном случае необходи-

мо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая по своей

сложности соответствовала бы сложности самого объекта управления. При этом

наряду

локальными

частными критериями, отражающими отдельные стороны

уровни управления, необходимы обобщающие критерии

интегрированные по-

казатели эффективности.

Вопросы для самоконтроля

Для чего необходимо измерять и оценивать эффективность муниципально-

го управления?

В чем состоят сложности измерения и оценки эффективности муниципаль-

ного управления?

Может ли и в какой мере показатель изменения качества жизни населения

служить показателем эффективности муниципального управления?

Какие показатели могут быть использованы для оценки эффективности от-

дельных компонентов муниципального управления?

Литература к главе 8

Бабуп

Р.

В.,

Старченко

Е.Н. Организационные структуры администраций

городов: проблемы оптимизации // Городское управление,

2003.

—

№ 5.

Воронин

А.

Г.

Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы тео-

рии и практики.

—

М.: Финансы и статистика, 2002.

Иванов

В. В.,

Коробова

А.

Н. Муниципальный менеджмент, справочное посо-

бие.

- М.: ИНФРА-М., 2002.

Калиниченко

Л.

А. Муниципальное управление: организационные основы.

—

М.: Логос, 2001.

Мусинова Н. Н., Семкина О.

С.

Организация и кадровое обеспечение муни-

ципального управления.

—

М.: ГУУ, 1999.

Радченко

А,

И. Основы государственного и муниципального управления: си-

стемный подход.

—

Р-н/Д.: РостИздаТ, 2001.

Реорганизация структур муниципального управления.

—

М.: ИМС, 1998.

8. Эффективность государственного управления. Пер. с англ. / Под

ред.

С.

А.

Бат-

чикова и С. Ю. Глазьева.

—

М.: Фонд «За экономическую грамотность». Рос-

сийский экономический журнал, АО «Консалтбанкир», 1998.