Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

450

Система муниципального управления

Префектура осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-

распорядительную деятельность на территории административного округа^

Управа района

—

территориальный орган исполнительной власти города, под-

ведомственный правительству Москвы. Оперативное руководство, координа-

цию и контроль за деятельностью управы района осуществляет префект соответ-

ствующего административного округа^.

Таким образом, в Москве сформировалась трехуровневая система органов го-

сударственной власти (рис. 9.2.1).

Федеральные органы

Мэр Москвы

Московская

городская

Дума

Правительство

Территориальные органы

федеральных органов

исполнительной власти

Функциональные

органы

Судебные

органы

Отраслевые

органы

Префектуры

Управы районов

общее линейное руководство

координация

Рис.

9.2.1.

Состав органов государственной власти в Москве

Положение о префектуре административного округа города Москвы утверждено по-

становлением правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981-ПП.

Положение об управе района города Москвы утверждено постановлением правитель-

ства Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981-ПП.

Глава

Особенности управления

городах федерального значения

451^

Система местного самоуправления в Москве

В целях дальнейшего развития демократических преобразований и становления ме-

стного самоуправления в Москве в ноябре 2002 г. был принят Закон города Москвы

«Об организации местного самоуправления в городе Москве». Этот закон позволяет:

• сохранить статус Москвы как субъекта РФ и одновременно осуществить

местное самоуправление на уровне районов с учетом особенностей городов

федерального значения;

• использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных обра-

зований в решении местных вопросов;

• обеспечить достаточную и необходимую централизацию городского управ-

ления, направленную на устойчивое и эффективное социально-экономиче-

ское развитие города.

В соответствии с указанным законом местное самоуправление в Москве оп-

ределено как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, Уставом города

Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного со-

общества по решению непосредственно или через органы местного самоуправле-

ния вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законо-

дательства. Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований.

Местное самоуправление осуществляется на территориях внутригородских му-

ниципальных образований в городе Москве путем проведения местных референ-

думов, выборов, собраний и конференций, проявления гражданской инициативы,

через органы местного самоуправления и иные формы местного самоуправления,

создаваемые по мере формирования социально-экономических, финансовых и орга-

низационных предпосылок.

Законом города Москвы установлены 125 внутригородских муниципальных об-

разований, создаваемых в границах территорий районов города. Таким образом,

в каждом районе города имеется и местный орган государственной власти

—

упра-

ва района, и органы местного самоуправления. Наименования муниципальных об-

разований, сведения о составе их территорий вносятся в реестр муниципальных

образований, который ведет уполномоченный орган власти города Москвы.

К вопросам местного значения относятся вопросы, связанные с непосредствен-

ным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования,

исходя из сочетания интересов жителей города Москвы и жителей конкретного

муниципального образования, исторических и иных местных традиций. В новой

редакции Устава и в Законе Москвы «Об организации местного самоуправления

в городе Москве» заложен принцип, по которому за органами местного самоуп-

равления закрепляются лишь те вопросы, которые без ущерба для целостности

городского хозяйства могут успешно ими решаться. Закон определил 24 предме-

та ведения муниципального образования. Среди них:

• принятие планов и программ развития муниципального образования;

• утверждение положения о бюджетном процессе и местного бюджета, испол-

нение местного бюджета, утверждение отчета о его исполнении;

• установление порядка владения, пользования и распоряжения муниципаль-

ной собственностью;

452 Система муниципального управления

• создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий и уч-

реждений, назначение и увольнение их руководителей;

• содействие организации регистрации животных;

• осуществление мероприятий по сохранению памятников истории и культу-

ры местного значения;

• организация первичных мер

области пожарной безопасности, гражданской

обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций;

• во взаимодействии с государственными органами осуществление контроля

по вопросам использования земель, благоустройства, санитарного состоя-

ния, противопожарной безопасности;

• информирование жителей о деятельности органов местного самоуправле-

ния, содействие средствам массовой информации;

• организация и осуществление опеки и попечительства;

• принятие решений по охране прав и интересов несовершеннолетних;

• организация местных

участие

организации

проведении городских праз-

дничных и иных зрелищных мероприятий;

• содействие созданию

деятельности территориальных общин

органов тер-

риториального общественного самоуправления;

• содержание, использование и распоряжение жилищным фондом и нежилы-

ми помещениями, находящимися в муниципальной собственности;

• организация содержания и эксплуатации объектов социальной сферы, нахо-

дящихся в муниципальной собственности.

Все остальные хозяйственные вопросы в районе (жилищные, коммунального хо-

зяйства и благоустройства, потребительского рынка и бытового обслуживания,

здравоохранения и образования) решаются управами районов.

Органы государственной власти города Москвы создают необходимые усло-

вия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содей-

ствие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полно-

мочий.

Органы местного самоуправления внутригородских муниципальных

образований Москвы

Закон города Москвы устанавливает,

что

каждое муниципальное образование фор-

мирует представительный орган местного самоуправления

—

муниципальное со-

брание и исполнительно-распорядительный орган

—

муниципалитет.

Муниципальное собрание состоит из депутатов, избираемых жителями му-

ниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избиратель-

ного права при тайном голосовании. Численный состав муниципального собра-

ния определяется уставом муниципального образования с удетом численности

избирателей района. При числе избирателей до пятидесяти тысяч число депута-

тов муниципального собрания устанавливается до 10, при числе избирателей

свыше ста тысяч

—

до 20 депутатов. Возглавляет муниципальное собрание пред-

седатель.

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения 453

Деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории му-

ниципального образования возглавляет руководитель муниципального образо-

вания (эта должность соответствует должности главы муниципального образова-

ния по Федеральному закону

2003

г.).

Он избирается

на

срок полномочий депутатов

муниципального собрания и наделяется компетенцией по решению всех вопросов

местного значения, кроме вопросов, отнесенных к исключительному ведению му-

ниципального собрания. В соответствии с уставом муниципального образования

может быть предусмотрена должность руководителя муниципалитета (соответ-

ствует должности главы местной администрации по Федеральному закону

2003

г.).

Он осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках пол-

номочий, установленных уставом муниципального образования.

Закон города Москвы предусматривает использование различных моделей

организации муниципальной власти:

• избрание руководителя муниципального образования может осуществ-

ляться непосредственно населением или муниципальным собранием из сво-

его состава;

• руководитель муниципального образования может выполнять полномочия

председателя муниципального собрания или возглавлять муниципалитет;

• предусматривается возможность выполнения функций руководителя му-

ниципалитета наемным менеджером, который назначается председателем

муниципального собрания на конкурсной основе и т. д.

Закон вступил в действие с 1 января 2003 г., в марте 2004 г. прошли выборы

депутатов муниципальных собраний

выборных должностных лиц местного само-

управления, и на конституционной основе сформированы органы местного са-

моуправления. В большинстве муниципальных образований города Москвы

реализована модель, согласно которой (рис.

9.2.2)

руководитель муниципаль-

ного образования избирается муниципальным собранием из своего состава и яв-

ляется председателем муниципального собрания. Руководитель муниципалитета

назначается на должность решением муниципального собрания из числа канди-

датов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса на заме-

щение указанной должности.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления в Москве

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют сред-

ства местных бюджетов, имущество органов местного самоуправления, муници-

пальные предприятия и учреждения, другое движимое и недвижимое имущество,

необходимое для удовлетворения потребностей жителей муниципального образо-

вания. Перечень имущества, находящегося в собственности города Москвы, пе-

редаваемого

собственность муниципальных образований, и порядок

его

передачи

определяются законом города Москвы. К полномочиям органов государственной

власти города Москвы в области финансово-экономического обеспечения мест-

ного самоуправления относятся:

• регулирование отношений между бюджетом города Москвы и местными

бюджетами;

• обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе нормативов

минимальной бюджетной обеспеченности;

454

Система муниципального управления

законодательное определение источников доходов местных бюджетов и каз-

начейское исполнение местных бюджетов на основании соглашений с орга-

нами местного самоуправления;

установление и введение в действие местных налогов и сборов;

предоставление финансовой помощи (субсидии, субвенции, дотации) мест-

ным бюджетам.

Население

избирает

Депутаты МуНИЦИПальпи! и ьиирстия

избирают

из своего состава

Руководитель муниципального образования —

председатель муниципального собрания

решение

основных вог росов

местного значения

назнача

по pe3yj

конкурс

Руководитель муниципалитета

(глава местной администрации)

^ г

Муниципалитет

(муниципальные служащие)

Рис. 9.2.2. Наиболее распространенная модель организации местной власти во

внутригородских муниципальных образованиях Москвы

Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль за его

исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятель-

но на основе применения единой методологии, государственных минимальных со-

циальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание бюджетных

услуг, устанавливаемых соответствующими органами государственной власти.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и от-

числений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также дотаций, суб-

венций, субсидий и иных поступлений, предусмотренных федеральными закона-

ми и законами города Москвы. В настоящее время в доходы местных бюджетов

муниципальных образований города Москвы зачисляются два вида налогов: на-

лог на имущество физических лиц и налог на имущество, переходящее в порядке

наследования и дарения.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления

расходования средств местных бюджетов в соответствии с предметами ведения

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения 455

муниципальных образований. Они также обеспечивают финансирование расхо-

дов в пределах средств, переданных муниципальному образованию из бюджета

города Москвы на выполнение отдельных полномочий города Москвы (государ-

ственных полномочий).

Подводя итоги, следует отметить, что становление местного самоуправления

в Москве только начинается, и многое еще предстоит сделать для его развития.

Вопросы для самоконтроля

Каковы причины, обусловившие изменение в 1991 г. административно-тер-

риториального деления города Москвы и системы органов управления

городом?

Каковы были особенности устройства системы органов власти в городе Моск-

ве в середине 1990-х гг.?

Как изменился состав органов государственной власти с принятием Закона

города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Моск-

ве» от 6 ноября 2002 г.?

На каких территориях создаются внутригородские муниципальные образо-

вания в Москве?

Какие модели организации муниципальной власти предлагаются Законом

в качестве организационной основы местного самоуправления в Москве?

6. По какой схеме осуществляется финансирование внутригородских муници-

пальных образований в Москве?

9.3. Законодательство и практика муниципального управления

в Санкт-Петербурге

Общая схема управления городом

Санкт-Петербург

—

второй по величине (после Москвы) город России. В состав

Санкт-Петербурга как субъекта РФ входит собственно город, а также 9 городов-

пригородов и 21 пригородный поселок. Поэтому, в отличие от Москвы, здесь не

возникало вопроса о двойном статусе города.

Города-пригороды расположены на компактных территориях. Численность их

населения колеблется от 10 тыс. (Зеленогорск) до 142 тыс. чел. (Колпино). Неко-

торые города (Колпино, Красное Село) имеют развитую промышленность, дру-

гие выполняют функции курортного города (Зеленогорск, Сестрорецк), третьи

претендуют на роль центров туризма (Павловск, Пушкин) или выполняют сме-

шанную функцию (Петергоф, Ломоносов).

Поселки

—

это преимущественно малонаселенные округа с большой терри-

торией. Численность их населения колеблется от 106 чел. (поселок Серово) до

30,8 тыс. чел. (поселок Левашово). На террр1ториях одних поселков (Понтонный,

Металлострой) есть развитая индустрия, другие же выполняют в основном рек-

реационную функцию. На территории поселка Песочный расположены крупные

городские научные и медицинские центры.

456

Система муниципального управления

Многолетняя историческая традиция Санкт-Петербурга связана с его делени-

ем на районы. Город делится на 18 районов. За десятилетия административного

управления Санкт-Петербургом по районам сложилась целостная система обес-

печения жизнедеятельности города: создана соответствующая материально-тех-

ническая база, сформировались необходимые службы, подготовлены квалифи-

цированные

кадры.

Но самое главное

—

укрепилась устойчивая привычка жителей

решать большинство своих житейских проблем на уровне района.

В соответствии с законодательством о территориальном устройстве в Санкт-

Петербурге сформирована двухуровневая система органов государственной вла-

сти

—

на уровне города и на уровне районов (рис. 9.3.1).

Федеральные органы

Губернатор Санкт-Петербурга

Законодательное

Собрание

Санкт-Петербурга

Правительство

Санкт-Петербурга

Территориальные органы

федеральных органов

исполнительной власти

Судебные

органы

Администрация Санкт-Петербурга

Территориальные органы

(администрации районов)

общее линейное руководство

координация

Рис.

9.3.1.

Состав органов государственной власти Санкт-Петербурга

Законодательное собрание Санкт-Петербурга

—

высший и единственный за-

конодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга. Оно состоит из

50 депутатов и избирается на

года. Правительство Санкт-Петербурга

—

высший

исполнительный орган. Его формирует и возглавляет высшее должностное лицо

Санкт-Петербурга

—

губернатор Санкт-Петербурга, избираемый населением так-

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения 457

же на 4 года. Администрация Санкт-Петербурга включает в себя иные исполни-

тельные органы государственной власти Санкт-Петербурга. Судебные органы

государственной власти

—

Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи.

Территориальные органы государственной власти (18 администраций рай-

онов) входят в состав администрации Санкт-Петербурга. Их формирует Прави-

тельство города. Главы администраций районов назначаются губернатором.

Система местного самоуправления в Санкт-Петербурге

До 1997 г. в Санкт-Петербурге не существовало местного самоуправления. После

реформирования местных советов в 1993 г. местные представительные органы

отсутствовали в городе почти четыре года.

Начало становления местного самоуправления положил Закон Санкт-Петер-

бурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 23 июня 1997 г. В со-

ответствии с ним на территории Санкт-Петербурга как субъекта РФ было созда-

но 111 муниципальных образований, в т. ч.

муниципальный округ

городской

черте, 9 в городах-пригородах и

21 —

в поселках. Выборы в муниципальные сове-

ты прошли в сентябре 1997 г. и в начале 1998 г.

Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-

Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте

города, созданы на внутрирайонном (микрорайонном) уровне. Тем самым уда-

лось избежать ситуации, имеющей место

Москве, когда на одной

той

же

террито-

рии (районе) функционируют

органы государственной власти (управы), и орга-

ны местного самоуправления. На территории одного административного района

Санкт-Петербурга находится от 2 до 11 муниципальных образований.

Созданные муниципальные образования различаются

по:

статусу, размеру тер-

ритории и численности населения; характеру и плотности застройки; обеспечен-

ности инфраструктурой

степени

ее

автономности; своему экономическому

на-

логовому потенциалу; менталитету жителей и их отношению к местной власти.

В городах-пригородах, как правило, существуют достаточно автономные инф-

раструктура

экономическая база, необходимые для осуществления местного са-

моуправления.

пригородных поселках также

есть

своя инфраструктура,

но

она крайне незначи-

тельна. Для жителей поселков большое значение имеет степень доступности (близо-

сти) органов государственной власти, отвечающих в Санкт-Петербурге за решение

большинства вопросов местного

значения.

Для разных поселков эта степень различ-

на. Местная власть здесь персонифицирована в людях, с которыми лично знакома

значительная часть населения.

силу этого органам местного самоуправления здесь

часто приходится выполнять функцию посредника между населением и органами го-

сударственной власти при решении вопросов местного значения, которые в рамках

санкт-петербургской модели находятся

ведении органов государственной власти.

Муниципальные округа

городской черте Санкт-Петербурга

—

многонаселен-

ные,

имеющие, как правило, компактную территорию с высокой плотностью за-

стройки. Их инженерная и социально-бытовая инфраструктура интегрирована

в общегородской комплекс. Эти муниципальные округа также неоднородны, чис-

ленность их населения колеблется от 12 до 85 тыс. чел. Они различаются также

по преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой не-

458 Система муниципального управления

движимости, по наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского

значения и т. д.

Отмеченные различия порождают различия в понимании миссии местного са-

моуправления, стратегии деятельности его органов, используемых технологий му-

ниципального управления, усложняют задачу справедливого распределения фи-

нансовых ресурсов.

Первоначально Законом Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-

Петербурге» для всех типов муниципальных образований был установлен унифици-

рованный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения, включающий

в себя 24 полномочия. Среди них:

• введение и отмена местных налогов и сборов, определение конкретных ста-

вок и предоставление льгот по уплате местных налогов и сборов;

• принятие планов и программ развития муниципального образования;

• содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых

помещений, переданных в муниципальную собственность;

• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

• владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в соб-

ственности муниципальных образований;

• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошколь-

ного и основного общего образования;

• обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образо-

вания, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на терри-

тории муниципального образования;

• текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий;

• создание условий для обеспечения населения муниципального образования

услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

• содержание и развитие муниципального транспорта и т. д.

Однако часть этих полномочий на практике не реализуется. Так, по состоянию

на конец 2003 г. в Санкт-Петербурге не принят закон о пообъектном составе соб-

ственности, передаваемой органам местного самоуправления. Практически му-

ниципальным образованиям не переданы жилищный фонд и нежилые помеще-

ния. Ими управляют органы государственной власти Санкт-Петербурга, сужая

тем самым сферу деятельности органов местного самоуправления.

В дальнейшем произошла определенная дифференциация подхода к муници-

пальным образованиям разных типов. В соответствии с Законом «О внесении изме-

нений в Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге"»

от 11 февраля 2000 г. муниципальным образованиям, созданным в пригородах и по-

селках, были переданы дополнительно

вопросов местного значения: благоустройство

и озеленение территории муниципального образования, осуществление контро-

ля за соблюдением законодательства о розничной торговле, муниципальное до-

рожное строительство и содержание дорог местного значения и др. Законом Санкт-

Петербурга от

октября 2000 г. «О порядке определения органами местного самоуп-

равления территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной

продукции» в ведение муниципальных образований был передан вопрос определе-

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения 459

ПИЯ

территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Одна-

ко даже эти небольшие по объему реально исполняемые полномочия местного само-

управления пересекаются с полномочиями территориальных управлений админист-

рации Санкт-Петербурга. Это прежде всего полномочия, связанные с размещением

объектов розничной торговли, осуществлением контроля за розничной торговлей

и санитарным благополучием, а также полномочия в сфере благоустройства. Такое

положение становится причиной осложнения отношений между органами государ-

ственной власти и местного самоуправления. В то же время недостаточность объема

полномочий у местной власти делает «нерентабельным» содержание ее органов.

Так, если в расходах консолидированного бюджета Санкт-Петербурга расходы по

статье «Государственное и муниципальное управление» не превышают 3 % всех

расходов, то в бюджетах муниципальных образований на эту статью в 2002 г. при-

ходилось 27,2 % всех расходов, а в бюджетах отдельных муниципальных образо-

ваний она колебалась от 12,4 до 63 %.

Органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге

В Санкт-Петербурге реализована одноуровневая система местного самоуправле-

ния. Формы осуществления местного самоуправления определяются Уставом

Санкт-Петербурга (их перечень не является исчерпывающим): референдум, вы-

боры, собрания, петиции (народные инициативы); выборные и другие органы

местного самоуправления, другие формы.

К органам местного самоуправления Санкт-Петербурга относятся:

• представительные органы местного самоуправления, состоящие из депута-

тов,

избираемых населением муниципального образования. Ими являются

муниципальный совет города-пригорода, поселка, муниципального округа;

• глава муниципального образования (должность и порядок избрания на нее

могут быть предусмотрены уставом муниципального образования);

• администрация муниципального образования (местная администрация),

формируемая муниципальным советом;

• иные формируемые муниципальным советом органы и должностные лица

местного самоуправления.

Численный состав муниципальных советов устанавливается Законом Санкт-

Петербурга в пределах от 9 до 30 депутатов в зависимости от численности населе-

ния соответствующего муниципального образования. Структура органов местно-

го самоуправления Санкт-Петербурга представлена на рис. 9.3.2.

В Санкт-Петербурге во многих муниципальных образованиях сложилась прак-

тика, когда, с одной стороны, избранные населением в муниципальный совет де-

путаты работают на постоянной основе, исполняя предметы ведения местного

самоуправления, с другой стороны, руководящие должности в исполнительном

органе муниципального образования (администрации) замещаются депутатами.

В обоих случаях депутаты выполняют по существу две несовместимые функции:

функцию представителя населения, который должен обеспечить организацию

местной исполнительной власти и контроль за ее деятельностью, а также функ-

цию муниципального чиновника, работающего в недрах этой власти. После выбо-

ров 2000 г. возросло число депутатов, занятых на постоянной основе (примерно

300-400 из 1500 человек общего числа депутатов). Такая схема напоминает комис-