Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

460

Система муниципального управления

сионную модель местного самоуправления, существующую в США (см. раздел 1.8).

Эта модель не предусмотрена Федеральным законом 2003 г. и требует замены.

Депутат

Муниципальн

Депутат

Руководящая

должность

ЫЙ СОЕ

jeT

Депутат

Руководящая

должность

Администрация

1 Глава

МО

Руководящая

должность

Рис. 9.3.2. Модель местного самоуправления во внутригородском муниципальном

образовании Санкт-Петербурга

Финансово-экономическая основа местного самоуправления

в Санкт-Петербурге

Закон «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» устанавливает финан-

сово-экономическую основу местного самоуправления. Ее состав соответствует

действующему законодательству.

Собственные доходы местных бюджетов формируются главным образом за

счет налоговых доходов (более 75

%),

их доля заметно менялась по годам. В усло-

виях постоянно меняющейся налоговой базы и отсутствия муниципальной соб-

ственности как стабильного собственного источника доходов муниципальные об-

разования не могут адекватно планировать свои бюджеты.

В целом финансовая деятельность внутригородских муниципальных образований

весьма незначительна. Уровень децентрализации бюджетных расходов в Санкт-Петер-

бурге низок. В 2001 г. суммарное исполнение местных бюджетов муниципальных

образований Санкт-Петербурга составило примерно 3 % доходов и расходов

городского бюджета. Для сравнения

—

расходы территориальных управлений

районов города составляют порядка 18,7 % бюджета Санкт-Петербурга.

Уровень обеспеченности минимальных расходов местных бюджетов собственны-

ми доходами сильно варьирует: размер дотации одних муниципальных образова-

ний составляет до 80 % от минимального бюджета, собственные доходы других

муниципальных образований в 4-6 раз превосходят их расчетный минимальный

бюджет. Расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя в разных муни-

ципалитетах отличаются во много раз.

Вопросы для самоконтроля

Каковы административно-территориальное деление города и система орга-

нов государственной власти в Санкт-Петербурге?

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения

461

Каковы основные типы муниципальных образований в Санкт-Петербурге?

Каков состав и порядок формирования органов местного самоуправления

в Санкт-Петербурге?

Каковы особенности и недостатки системы финансового обеспечения мест-

ного самоуправления в Санкт-Петербурге?

9.4. Направления совершенствования муниципального

управления в городах федерального значения

Дальнейшее совершенствование муниципального управления в Москве и Санкт-

Петербурге предполагается осуществлять в контексте общих направлений ре-

формирования местного самоуправления в Российской Федерации, предусмот-

ренных Федеральным законом 2003 г., и с учетом специфических особенностей

городов федерального значения, изложенных в разделе

9.1.

Для этого потребуют-

ся внесение ряда существенных изменений в уставы Москвы и Санкт-Петербур-

га и в законы о местном самоуправлении в этих городах, устранение недостатков

и решение проблем, отмеченных в разделах 9.2 и 9.3. Оптимальной для городов

федерального значения представляется трехуровневая система публичной влас-

ти

двумя уровнями государственной власти (общегородской и в крупных райо-

нах или префектурах) и одним уровнем местного самоуправления.

Основные направления совершенствования муниципального управления в го-

родах федерального значения приведены на

рис.

9.4.1.

Расширение

объема полномочий органов

местного самоуправления

Наделение внутригородских

муниципальных образований

адекватным объемом имущества

и финансовыми средствами

Основные направления

совершенствования 1

муниципального управления Г

в городах федерального значения

Развитие

территориального общественного

самоуправления

Совершенствование механизмов

фининсового обсепечения

муниципальных

образований

Формирование

полноценных муниципальных

образований

на пригородных территориях

Рис.

9.4.1.

Основные направления совершенствования муниципального управления

в городах федерального значения

462 Система муниципального управления

Ниже рассматривается каждое из этих направлений.

Расширение объемов полномочий органов местного самоуправления.

Принцип сохранения единства городского хозяйства не позволяет наделить

внутригородские муниципальные образования всем объемом полномочий, пре-

дусмотренных Федеральным законом 2003 г. для городских округов и даже для

городских поселений. Тем не менее по сравнению с существующим положением

объем этих полномочий может быть существенно расширен. В первую очередь

это относится к следующим вопросам местного значения:

• содержание муниципального жилищного фонда на соответствующих терри-

ториях;

• организация благоустройства и озеленения территории;

• содержание, ремонт и освещение улиц, не имеющих общегородского значе-

ния, установка на них уличных указателей;

• создание условий для обеспечения жителей услугами общественного пита-

ния, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общего-

родское значение), согласование размещения указанных объектов;

• осуществление контроля за использованием земель в границах муниципаль-

ного образования;

• обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

• организация дошкольного образования (содержание детских дошкольных

учреждений на соответствующей территории);

• обеспечение условий для развития на соответствующей территории массовой

физической культуры и спорта, оборудование внутриквартальных спортив-

ных площадок;

• организация обустройства мест массового отдыха локального значения;

• создание условий для предоставления транспортных услуг населению (раз-

мещение и оборудование остановочных пунктов);

• организация сбора бытовых отходов;

• вопросы опеки и попечительства;

• организация охраны общественного порядка муниципальной милицией

(участковыми милиционерами).

На внутригородские муниципальные образования может быть возложен также

ряд других полномочий, не перечисленных в Федеральном законе 2003 г., например:

• текущий ремонт и эксплуатация жилищного фонда, нежилых помещений,

объектов социального назначения, находящихся в собственности города фе-

дерального значения и расположенных на территории внутригородского му-

ниципального образования;

• организация внешкольной работы с детьми и подростками на соответству-

ющей территории, создание необходимых для этого муниципальных учреж-

дений;

• содействие в работе центров социальной поддержки учет нуждающихся в со-

циальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счет

местного бюджета, содействие благотворительности;

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения 463

• участие в реализации принципов социального партнерства на предприяти-

ях, расположенных на территории муниципального образования.

Передача в компетенцию внутригородских муниципальных образований пере-

численных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, по-

зволит развязать местные инициативы по обустройству территорий, улучшить

оказание ряда муниципальных услуг, укрепить связи органов местного самоуп-

равления с жителями, повысить их авторитет в глазах населения.

Наделение внутригородских муниципальных образований адекватным объе-

мом муниципального имущества.

Передача дополнительных полномочий органам местного самоуправления

внутригородских муниципальных образований должна сопровождаться пере-

дачей в муниципальную собственность соответствующих имущественных комп-

лексов.

Представляется нецелесообразным вводить в городах федерального значения

муниципальную собственность на землю, городские леса и обособленные водные

объекты. В то же время внутригородским муниципальным образованиям может

быть передано право оформления краткосрочной аренды земельных участков для

некапитальных объектов с последующей регистрацией в городских органах.

В собственность внутригородских муниципальных образований могут быть

переданы объекты, имеющие местное значение, расположенные на территории

внутригородского муниципального образования и преимущественно ориенти-

рованные на обслуживание населения: неприватизированный жилищный фонд

и имущество, связанное с его содержанием; имущество, необходимое для содер-

жания и благоустройства территории; предприятия социально-бытового назна-

чения; объекты нежилого фонда; отдельные объекты образования, здравоохране-

ния, культуры, спорта, работы с детьми; другие имущественные комплексы,

необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического разви-

тия территории и не имеющие общегородского значения.

Передача перечисленного имущества в собственность внутригородских муници-

пальных образованир! может осуществляться по инициативе населения, органов

местного самоуправления или городских органов и оформляться соответствующи-

ми договорами, предусматривающими решение вопросов финансирования.

Финансовое обеспечение внутригородских муниципальных образований.

Расширение полномочий внутригородских муниципальных образований обус-

ловливает необходимость их соответствующего финансового обеспечения. До-

полнительные финансовые средства целесообразно предоставлять из бюджетов

городов с учетом реального объема расходных полномочий каждого внутригород-

ского муниципального образования. Такая схема принята и в зарубежных мега-

полисах (см. раздел 9.1). Однако не исключено закрепление за местными бюджетами

внутригородских муниципальных образований отдельных собственных источни-

ков доходов, администрирование которых может эффективнее осуществляться

на муниципальном уровне. Это могут быть, например, земельный налог и аренд-

ная плата за землю, налог на имущество физических лиц, часть налогов на малый

бизнес, доходы от наружной рекламы и некоторые другие платежи. Каждое такое

решение требует отдельного рассмотрения.

464 Система муниципального управления

Для определения объемов бюджетных средств, необходимых внутригородским

муниципальным образованиям для исполнения их полномочий, потребуется

разработка нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя. Механизм

выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных внутригородских муници-

пальных образований может быть аналогичным принятому в Федеральном зако-

не 2003 г.

Развитие территориального общественного самоуправления в микрорайонах.

Для городов федерального значения создание эффективно действующей си-

стемы ТОС имеет более важное, чем для других территорий, значение. Это связа-

но с трудностями формирования местных сообществ на территориях внутриго-

родских муниципальных образований, о чем говорилось в разделе

9.1.

Исходя из

принципа субсидиарности, решение ряда проблем жизнеобеспечения населения

более эффективно на таком уровне, когда люди знают друг друга

связаны общи-

ми интересами совместного проживания. Поэтому муниципальные власти внут-

ригородских муниципальных образований должны уделять развитию ТОС на сво-

их территориях особое внимание.

Налаживание эффективного взаимодействия муниципалитетов

органами ТОС,

передача

их компетенцию отдельных видов муниципальной деятельности вмес-

те с финансовыми ресурсами будут способствовать развитию демократических

процессов в городах федерального значения.

Формирование полноценных муниципальных образований на пригородных

территориях.

Как отмечалось, в состав городов федерального значения как субъектов РФ

входят не только сами города Москва и Санкт-Петербург, но и пригородные

территории с расположенными на них городами и поселками. Система мест-

ного самоуправления здесь не может быть такой же, как на внутригородских

территориях.

Города-пригороды целесообразно преобразовать в городские округа с полным

объемом полномочий, составом муниципального имущества и источниками до-

ходов. Они

не

должны чем-либо отличаться от городских округов

других субъек-

тах РФ, а схема их взаимодействия с органами государственной власти Москвы

и Санкт-Петербурга должна соответствовать схеме, принятой

других субъектах

РФ.

В процессе реформирования поселковых муниципальных образований не-

обходимо в каждом конкретном случае искать компромисс между принципом до-

ступности (в пользу маленьких муниципальных образований) и принципом эф-

фективности управления (в пользу крупных муниципальных образований).

Вопросы для самоконтроля

По каким основным направлениям может совершенствоваться система му-

ниципального управления в городах федерального значения?

Какие полномочия по жизнеобеспечению населения и почему целесообраз-

но закрепить за органами местного самоуправления в городах федерального

значения?

Какое имущество целесообразно передавать в собственность внутригород-

ских муниципальных образований?

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения 465

Какой может быть модель финансового обеспечения внутригородских му-

ниципальных образований городов федерального значения?

Какое значение имеет для городов федерального значения развитие терри-

ториального общественного самоуправления?

Литература к главе 9

Ильин д. Ю. О статусе главы местной власти // Вестник уставного суда Санкт-

Петербурга, 2002. - № 2.

Москва. Управление развитием столичного мегаполиса.

—

М.: Голден-Би,

2003.

Об особенностях правового регулирования местного самоуправления в го-

родах федерального значения. // Материалы круглого стола. Москва, 4-5 ап-

реля 2002 г.

Организация управления административным округом столицы (информаци-

онно-справочное издание) / Под ред. В. Б. Зотова.

—

М.: Прима-Пресс-М, 2000.

Таболин В. В. Организационно-правовые основы деятельности местного са-

моуправления в крупных городах.

—

М., 1998.

6. Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе

Москве» от 6 ноября 2002 г. № 56. - М.: Норма,

2003.

Закон города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в го-

роде Москве» от 9 октября 2002 г. № 51.

—

М.: Норма,

2003.

8. Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге»

от 23 июня 1997 г. № 111-35 (в редакции от 15 декабря 2003 г.).

9. Закон Санкт-Петербурга «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге»

от 15 февраля 2000 г. № 53-8.

10.

Закон Санкт-Петербурга «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петер-

бурге» от 5 января 1996 г. № 155-26 (в редакции от 10 июля 2001 г.).

И. Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербур-

га» от 25 декабря 1996 г.

12.

Устав города Москвы.

—

М.: Норма,

2003.

13.

Устав Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г.

Глава

ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ

Цель данной главы

—

выявить особенности организации муниципального управ-

ления в сельской местности. Рассматриваются особенности социально-демо-

графической ситуации на селе, историческое прошлое и современное состояние

местного самоуправления в сельской местности, особенности муниципального

регулирования экономики, управления вопросами планировки, застройки и жиз-

необеспечения сельских поселений, реализации социальной политики на селе.

В результате изучения главы читатель должен овладеть методами и технологи-

ями муниципального управления применительно к сельской местности.

10.1.

Сельская местность

как

объект муниципального управления

Цели и задачи муниципального управления в сельской местности

Общие принципы, цели и задачи муниципального управления в сельской местно-

сти в условиях перехода к рыночным отношениям аналогичны городским и направ-

лены на повышение качества жизни сельского населения. В то же время, как от-

мечалось в главе 2, сельские поселения существенно отличаются от городских

(рис.

10.1.1).

Эти различия существенно влияют на систему муниципального управления

в сельской местности.

Сельское самоуправление занимает особое место в общей системе местного

самоуправления. Сельское поселение, как и городское, представляет собой слож-

ную социально-экономическую систему, которая функционирует и развивается

в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического

развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законода-

тельства. Основные задачи муниципального управления в сельской местности

показаны на рис. 10.1.2.

Социально-демографическая ситуация

сельской местности

Социально-демографическая ситуация в сельской местности всегда отличалась

своими особенностями. В свое время в Программе КПСС была поставлена задача

ликвидации существенных различий между городом и селом, но решить ее по

понятным причинам не удалось. В настоящее время изменение социально-демо-

графической ситуации в сельской местности характеризуется рядом негативных

тенденций.

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности

467

Характер расселения:

рассредоточенность,

преобладание частного,

односемейного

жилищного фонда

Социально-демографическая структура

населения, более низкий уровень жизни,

уровень образования и квалификации

Худшая транспортная

доступность и

обеспеченность

современными

средствами связи

Специфические

особенности

Более значительная роль

исторических, культурных,

сословных (казачество),

национальных традиций

Специфика форм

человеческого общения

(зачастую все жители знают

друг друга)

Характер местной экономики: земля как

основной природный ресурс,

значительная роль личных хозяйств в

производстве продукции, сезонный

характер занятости, высокая

зависимость от природно-климатических

условий

Более низкий уровень

развития инженерной и

социальной

инфраструктуры поселений

Рис.

10.1.1.

Специфические особенности сельских поселений

В России около 142 тыс. сельских поселений с численностью жителей каждого

от менее 10 чел. (таких около 34 тыс.) до нескольких тысяч, а иногда и до десятков

тысяч. Всего в сельских поселениях, по данным Всероссийской переписи 2002 г.,

проживает 38,7 млн чел. Кроме того, имеется более 3 тыс. населенных пунктов

без населения. Расположены они крайне неравномерно, что определяется общей

неравномерностью заселения отдельных макрорегионов, субъектов РФ и террито-

рий внутри одного субъекта РФ. Наиболее крупные различия по макрорегионам

представлены в табл.

10.1.1.

Таблица 10.1.1

Распределение основных показателей по районам, % к соответствующему

показателю для РФ

Показатель

Территория

Население

Продукция сельского хозяйства

Европейская часть

и Урал

33.6

80,8

80,2

Сибирь

30,1

14,3

16,7

Дальний

Восток

36,3

4,9

3,1

Сельские поселения образуются, как правило, в непосредственной близости от

сферы трудовой деятельности работников сельского хозяйства

—

продуктивных

земельных угодий и источников питьевой воды, необходимой для жизнеобеспе-

468

Система муниципального управления

чения и ведения хозяйственной деятельности. Существенное влияние на образо-

вание и развитие сельских населенных пунктов оказывает комплекс природно-

климатических условий, наиболее благоприятных в южной части европейской

территории страны.

Поддержка

сельско-

хозяйственного

производства

и агропереработки

Развитие

экономической

и финансовой

базы сельских

поселений

Задачи

Регулирование

землепользова-

ния,

планировки

и застройки

поселений

Улучшение

условий

расселения,

жилищных

условий,

комфортности

поселений

Содержание

и развитие

инженерной

инфраструктуры

поселений

и сферы

обслуживания

Улучшение

обеспечения

населения

соответствую-

щими услугами

Организация самоуправления, вовлечение

активной части сельских жителей в процесс

муниципального управления

Содержание

и развитие

социальной

сферы поселений

Улучшение

возможностей

получения

образования,

медицинской

помощи,

пользования

учреждениями

культуры,

занятиями

физкультурой

и спортом,

социальной

поддержки

отдельных

граждан

Рис. 10.1.2. Основные задачи муниципального управления в сельской местности

Определяющим обстоятельством в развитии сельских населенных пунктов яв-

ляется конъюнктура рынка сельскохозяйственной продукции. От успеха эконо-

мической деятельности основных отраслей сельского хозяйства зависят все дру-

гие стороны сельской жизни, В крупных сельских поселениях развиваются отрасли

агропромышленного комплекса. Их предприятия по своей роли могут быть отне-

сены к разряду градообразующих, т. е. решающим образом определяющих жиз-

ненную способность крупных сельских населенных пунктов.

В результате резкого спада сельскохозяйственного производства и ухудшения

финансового положения отрасли в 1990-е гг. инженерная инфраструктура и со-

циальная сфера на селе находятся в кризисном состоянии, увеличилось отстава-

ние села от города по уровню и условиям жизни. Стремительно ухудшается де-

мографическая ситуация на селе. Естественная убыль сельского населения за

последние 8 лет увеличилась в 9,3 раза (с 30 до 278 тыс. чел.). Коэффициент смерт-

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности 469

ности на селе в расчете на

тыс. чел. составляет 17 промилле, что на 16 % выше по

сравнению с городом. Продолжительность жизни снизилась до 64,2 года против

65,7 года в городе. Смертность значительно увеличилась во всех возрастных группах

сельского трудоспособного населения, особенно у мужчин в возрасте 30-34 лет.

Особую тревогу вызывает рост младенческой смертности.

Продолжается тенденция снижения кадрового потенциала сельского хозяйства.

Численность работников сельскохозяйственных предприятий в 2000 г. уменьши-

лась на 285 тыс. чел. (5,9 %) и на начало 2001 г. составила 4,6 млн чел. Существен-

но ухудшается качественный состав кадров сельского хозяйства. По сравнению

с 1998 г. удельный вес механизаторов 1-го и 2-го класса сократился с 61 до 56 %.

В структуре сельского населения быстро увеличивается доля пожилых людей.

Распространение алкоголизма как социального стандарта образа сельской жизни

пагубно отражается на качественных характеристиках человеческого потенциала.

Многие сельские жители деквалифицируются как работники и сокращают свое

участие в производстве сельскохозяйственной продукции. По этой причине

на 4-5 % в год снижается численность количества коров в личных подсобных хо-

зяйствах.

Для преодоления кризисной ситуации необходим комплекс мероприятий си-

стемного характера. Важно формирование нового образа жизни российского села

в рамках принципиально новых представлений, понятий, системы оценок, пер-

спективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого социально-

экономического развития и эффективного функционирования агропромышлен-

ного производства, активизация человеческого потенциала. Значительная роль

в решении этих задач принадлежит организации муниципального управления

в сельской местности.

Вопросы для самоконтроля

В чем особенности сельских поселений в сравнении с городскими?

Каковы основные задачи муниципального управления в сельской местности?

Какими признаками характеризуется социально-демографическая ситуация

в сельской местности?

10.2.

Система самоуправления в сельской местности

Исторические традиции сельского самоуправления

Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных тради-

ций российского общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского)

самоуправления были демократические собрания, «сходы» (волостные, сельские

и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского ста-

росты. Значительным влиянием пользовались «советы старейшин»

—

лиц с боль-

шим жизненным опытом и репутацией. В зависимости от практических задач са-

моуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).

Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельско-

го самоуправления создавались артели

—

добровольные товарищества работни-

ков,

построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки.