Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

240 Система муниципального управления

тему мер, обеспечивающих (для малоимущих) либо содействующих обеспечению

потребностей граждан в жилище на муниципальном уровне. Приведем перечень

вопросов в данной сфере, решение которых обеспечивают органы местного само-

управления.

Порядок учета жилищного фонда, распределения и перераспределения ма-

лоимущим гражданам жилых помещений по договорам социального найма и

иным гражданам по договорам найма, аренды, а также их продажи гражда-

нам в муниципальном жилищном фонде.

Учет на основе социальных норм размера площади жилья, приходящейся на

одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление ком-

пенсаций по оплате жилья и коммунальных услуг.

Организация жилищного строительства за счет всех источников финанси-

рования.

Предоставление и продажа в установленном земельным законодательством

порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства

на территориях, определенных градостроительной документацией.

Возможность получения налоговых и финансово-кредитных льгот пред-

пррштиями, учреждениями, организациями, предпринимателями, осуще-

ствляющими жилищное строительство.

6. Поддержка банков, предоставляющих льготные кредиты для жилищного стро-

ительства..

Правовое регулирование деятельности субъектов жилищной сферы (нани-

мателей, арендаторов и собственников недвижимости в жилищной сфере,

застройщиков, исполнителей работ, агентов по торговле и аренде, страховых

компаний).

8. Бронирование нанятого или арендованного жилища в муниципальном жилищ-

ном фонде, а также сохранение права пользования жилищем, неприкосновен-

ность жилища в порядке и на условиях, установленных законодательством.

9. Контроль за исполнением законодательства в жилищной сфере.

Основные рычаги реализации муниципальной жилищной политики:

• прямые экономические: целевое финансирование программ, проектов и ме-

роприятий; хозяйственные договоры; муниципальные заказы и контракты;

• косвенные экономические: налоги, льготные кредиты, договорные цены и

т.

п.;

• нормативно-правовые.

Местные рынки жилья

В условиях рыночной экономики жилье неизбежно приобретает рыночную сто-

имость и цену, в силу чего на территории муниципального образования форми-

руется местный рынок жилья. Местный рынок жилья представляет собой систе-

му экономических отношений субъектов, обеспечивающих перераспределение

жклых помещений между собственниками. Этот рынок обеспечивает передачу

прав собственности на жилищные объекты от одних юридических или физиче-

ских лиц к другим.

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 241

Длительные

сроки

функционирования

Относительно

высокая

стоимость

Физическая

неподвижность и связь

с землей

Особенности жилья

как товара

Значительная

дифференциация

потребителей жилья

Сохранение своей

натурально-

вещественной формы

в течение всего

жизненного цикла

Значительная качественная неоднородность:

по размеру, местоположению, времени постройки,

внутренней планировке, отделке

и коммунальным удобствам

Рис. 5.3.2. Особенности жилья как товара

Особенности жилья как товара показаны на рис. 5.3.2.

Особое значение для рынка жилья имеет его местоположение. Покупатель жи-

лья приобретает вместе с ним определенный набор характеристик местности:

• доступность к рабочим местам, магазинам, местам развлечений, которая в за-

висимости от положения может быть очень разной;

• обеспеченность общественными услугами: Школы, пожарная команда, орга-

ны правопорядка и т. п.;

• качество окружающей среды: состояние воздуха, воды, уровень шума и т. п.;

• внешний вид (ландшафт), внешние характеристики домов и участков.

Принято разделять первичный и вторичный рынки жилья. Под первичным

рынком понимается рынок нового жилья, вводимого в эксплуатацию. Под вто-

ричным рынком понимается рынок

жилья,

освобождающегося

по

разным причинам:

приобретение жилья на первичном рынке, переезд на другое место жительства,

смерть и т. п. В условиях сокращения объемов нового жилищного строительства,

снижения численности населения в России в целом и во многих муниципальных

образованиях и активных миграционных процессов роль вторичного рынка жи-

лья все более возрастает. Основная часть жилья приобретается гражданами в по-

следние годы именно на вторичном рынке.

Рынки жилья различных муниципальных территорий характеризуются особен-

ностями структуры спроса

емкости. Емкость рынка зависит

от общей

численности

нуждающихся

улучшении жилищных условий и платежеспособности населения.

При расчете емкости местного рынка жилья необходимо также учитывать выбытие

из эксплуатации ветхого и аварийного жилья, а также перевод части жилых поме-

щений в нежилые, особенно на первых этажах многоквартирных домов.

Ситуация на рынке жилья зависит от многих факторов. К основным факторам

относятся:

242 Система муниципального управления

• государственная и муниципальная политика, регулирующие вопросы рас-

пределения бесплатного жилья малообеспеченным группам населения, пре-

доставления ссуд на приобретение жилья;

• наличие и развитость инфраструктуры, обслуживающей рынок

жилья:

агент-

ства недвижимости, регистрационные и нотариальные конторы и т. п.;

• территориальные особенности: климатические условия, социальная ста-

бильность, национальные традиции, криминогенная обстановка и т. п.

Особое влияние на состояние рынка жилья оказывает состояние жилищно-

коммунального комплекса, обеспечивающее пользование жильем. Эти вопросы

рассмотрены в главе 4.

Регулирование рынка жилья может осуществляться с помощью государствен-

ных и местных программ по следующим направлениям:

• политика стимулирования предложения, которая осуществляется двумя ос-

новными

методами:

строительство государственного и муниципального жилья

и субсидирование частного строительства;

• политика стимулирования спроса, т. е. субсидирование потребителей жи-

лья через различные инструменты (пособия, сертификаты и т. д.);

• административное ограничение квартирной платы.

Политика стимулирования предложения предполагает, что местные органы

власти могут строить и обслуживать специальное жилье для бедных. Участие го-

сударства при этом может осуществляться несколькими способами.

Капитальные субсидии, предполагающие, что государственное жилье может

строиться за счет выпуска ценных бумаг, освобожденных от налогообложе-

ния. После оплаты этих бумаг правительством жилье становится муници-

пальной собственностью.

Субсидирование расходов по эксплуатации жилья. Государство может по-

крывать разницу между квартплатой и фактическими затратами его эксплуа-

тации.

Субсидирование частного жилья посредством выплат домовладельцу еже-

годных субсидий, покрывающих разницу между получаемой от жильцов

квартплатой и фактической стоимостью строительства и эксплуатации дома,

или посредством выплат жильцами в качестве квартплаты определенного про-

цента их доходов.

Политика стимулирования спроса направлена на предоставление бедным се-

мьям права свободного выбора жилища. Получаемые ими купоны могут исполь-

зоваться для оплаты как нового, так и вторичного жилья, которое обычно дешевле.

Ограничение квартплаты

—

самый простой инструмент регулирования рын-

ка жилья административными методами. Фактически речь идет о перераспреде-

лении доходов, передаче определенной суммы от домовладельцев каждому жильцу.

Эти направления регулирования рынка жилья реализуются с помощью соот-

ветствующих программ. Выделяют три основных типа таких программ.

Жилищная помощь, включающая различные меры для улучшения жилищ-

ных условий и снижения стоимости жилья для малоимущих граждан.

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 243

Жилищная поддержка, предполагающая поддержку усилий местной админист-

рации

по

улучшению качества жилья

оживлению заброшенных микрорайонов.

Ограничение максимального размера квартирной платы.

Источники и механизмы финансирования жилищного строительства

Местными источниками финансовых ресурсов для жилищного строительства

могут быть бюджетные средства, амортизационные отчисления, плата, взимаемая

населения на капитальный ремонт жилья, налоги на имущество, страховые пла-

тежи. Однако все эти источники крайне ограничены. Лишь немногие предприя-

тия могут позволить себе строительство жилья для своих работников за счет соб-

ственных средств.

Одним из главных источников в настоящее время являются средства населе-

ния, нуждающегося

улучшении жилищных условий. При этом денежные доходы

большей части населения не позволяют приобретать жилье даже на вторичном

рынке. Решением данной проблемы является использование различных кредит-

ных механизмов, важнейшим из которых является ипотека. Ипотекой называет-

ся залог недвижимого имущества для получения кредита на приобретение жи-

лья.

Гражданин может заключить с банком или иным кредитным учреждением

договор на получение кредита для приобретения жилья

под

залог имеющегося

него

жилья. По ипотечному договору

он

может получить жилье

короткие сроки, однако

собственником жилья станет только после погашения ссуды и выплаты процентов

по

ней.

При невыполнении условий договора заемщик может лишиться жилья. Сис-

тема ипотечного кредитования регулируется специальным федеральным законом.

Муниципальные органы реализации жилищной политики

Для регулирования отношений в жилищной сфере в структуре местной админи-

страции обычно создается специальное структурное подразделение (как правило,

отдел или управление по учету и распределению жилья). Его основные обязанно-

сти

—

ведение учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий

и имеющих право на получение жилья за счет муниципальных или государствен-

ных

средств,

установление очереди на получение жилья,

том числе

по

различным

льготным категориям, предоставление жилья из муниципальных и иных жилищ-

ных фондов в порядке установленной очереди.

крупных городах эта структура

может быть построена по районам (округам). Для решения вопросов приватизации

муниципального жилья, регулирования вторичного рынка жилья и содействия

строительству жилья с участием средств населения во многих городах создаются

специальные муниципальные учреждения: агентства, жилищные центры и т. д.

Вопросы для самоконтроля

чем заключается сущность государственной и муниципальной жилищной

политики?

Каковы основные задачи и рычаги управления органов местного самоуправ-

ления в решении жилищной проблемы?

чем состоят особенности жилья как товара?

244 Система муниципального управления

Каковы типы и особенности местных рынков жилья?

Какие существуют направления регулирования рынков жилья?

6. Каковы источники финансирования жилищного строительства?

В чем суть ипотечного кредитования жилищного строительства?

5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения

Основы государственной и муниципальной политики в сфере охраны

здоровья населения

Здравоохранение является одним из важнейших подразделений социальной

инфраструктуры муниципального образования. Соблюдение конституционных

гарантий по оказанию медицинской помощи и созданию благоприятных санитарно-

эпидемиологических условий жизнедеятельности населения предполагает струк-

турные преобразования в системе здравоохранения, предусматривающие:

• новые подходы к принятию политических решений и формированию бюдже-

тов всех уровней с учетом приоритетности задач охраны здоровья населения;

• формирование новой нормативно-правовой базы деятельности учреждений

здравоохранения в условиях рыночной экономики;

• приоритетность в системе здравоохранения профилактических мероприя-

тий по снижению заболеваемости и смертности населения, угроз возникно-

вения эпидемий;

• защиту прав пациента на получение своевременной и качественной медицин-

ской помощи как исходное условие формирования здорового образа жизни.

Правовой основой деятельности органов местного самоуправления в области

охраны здоровья населения является Конституция РФ, федеральные законы

«О медицинском страховании граждан в РФ», «О лекарственных средствах»,

«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также «Концеп-

ция охраны здоровья населения РФ на период до 2005 г.» и иные нормативные

правовые акты всех уровней власти по вопросам охраны здоровья населения.

Конституция РФ определяет здравоохранение как предмет совместного веде-

ния РФ и ее субъектов. В соответствии с этим система управления здравоохране-

нием носит иерархический характер. Основной объем массовых видов медицин-

ской помощи населению оказывается на муниципальном уровне.

Муниципальная система здравоохранения включает в себя находящиеся в му-

ниципальной собственности лечебно-профилактические и иные учреждения си-

стемы здравоохранения, ведомственные учреждения (как переданные, так и не

переданные в муниципальную собственность), фармацевтические учреждения,

располагающиеся на территории муниципального образования, а также органы

муниципального управления охраной здоровья населенрш (рис. 5.4.1).

Цели и задачи муниципального здравоохранения

Главная цель муниципального здравоохранения

—

удовлетворение потребностей

населения в услугах сферы здравоохранения, отнесенных к предметам ведения

местного самоуправления, на уровне не ниже государственных минимальных со-

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 245

циальных стандартов. В конкретных условиях могут формироваться локальные

цели, например удовлетворение потребностей населения

услугах здравоохране-

ния на принципах общедоступности, соблюдение гарантий предоставления объ-

емов

медицинских услуг (лечебно-профилактических, оздоровительных, медико-

диагностических и др.), обеспечение их качества и т. п.

Система здравоохранения

Управление здравоохранением

Центры

государственного

санитарно-

эпидемиологического

надзора (СЭС)

Станции скорой

помощи

Санаторно-

оздоровительные

учреждения

(санатории-

профилактории,

пансионаты и пр.)

Аптеки

Амбулаторно-

профилактические

учреждения

Стационары

Многопрофильные

(поликлиники, больницы)

Специализированные (диспансе-

ры,

родильные дома, женские

консультации, стоматологиче-

ские клиники, реабилитационные

центры,

психоневрологические

дома,

госпитали, диагностиче-

ские центры и др.)

Научно-

исследователь-

ские

учреждения

Медицинские

высшие

и средние

учебные

заведения

Врачебно-

фельдшерские

пункты

Частные

лечебные

организации

(офтальмологи-

ческие центры,

стоматологии,

хосписы и пр.)

Рис.

5.4.1.

Система здравоохранения на территории муниципального образования

Федеральный закон 2003 г. возлагает решение вопросов местного значения

сфере

здравоохранения на муниципальные районы и городские округа.

числу этих во-

просов отнесены вопросы организации скорой медицинской помощи (за исключени-

ем

санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помопди в амбулаторно-

поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам

в период беременности, родов и послеродовой период. Иные, более сложные виды

медицинской помощи могут оказываться через муниципальную систему здравоох-

ранения в виде государственных полномочий, передаваемых органам местного са-

моуправления одновременно

соответствующими финансовыми средствами.

Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан определены го-

сударственные полномочия

области охраны здоровья, передаваемые органам мест-

ного самоуправления. К ним относятся:

246 Система муниципального управления

• контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граж-

дан; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;

• формирование органов управления муниципальной системой здравоохранения;

• координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и органи-

заций государственной и муниципальной систем здравоохранения в преде-

лах своих полномочий, контроль за качеством оказываемой медико-соци-

альной помощи в частной системе здравоохранения;

• осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан;

• лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на подве-

домственной территории по поручению органа государственного управле-

ния здравоохранением субъекта РФ;

• регулярное информирование населения о распространенности социально зна-

чимых заболеваний;

• создание и обеспечение деятельности учреждений для проведения реабилита-

ции инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами; организация

их обучения, профессиональной переподготовки и трудового устройства, созда-

ние специализированных учреждений для неизлечимо больных пациентов;

• санитарно-гигиеническое образование населения.

Субъектами здравоохранительной деятельности на муниципальном уровне яв-

ляются в основном муниципальные учреждения, номенклатура которых утверж-

дается федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения.

Органы местного самоуправления осуществляют оптовую закупку лекарствен-

ных средств для лечебно-профилактических учреждений, контроль за деятельно-

стью всех фармацевтических учреждений на территории муниципального образо-

вания, независимо от формы собственности, так как лекарственное обеспечение

населения является одной из важнейших социальных задач. Федеральным зако-

нодательством для ряда категорий населения установлены широкая система льгот

при оплате лекарственных средств, бесплатный отпуск отдельных лекарств по ре-

цептам врачей, а также лекарственных средств при лечении в медицинских ста-

ционарах, для чего требуются крупные бюджетные расходы. Однако государство

далеко не полностью компенсирует муниципальным органам расходы, связанные

с льготной и бесплатной выдачей лекарств.

Для муниципальных учреждений местная администрация может выдавать му-

ниципальный заказ на лекарственное обслуживание населения и устанавливать

предельный размер надбавок к оптовым ценам на лекарственные средства. В ус-

ловиях бюджетного дефицита органы местного самоуправления вынуждены жест-

ко подходить к установлению льгот на лекарственные средства, ограничивать сум-

му муниципального заказа.

Одной из важных задач органов местного самоуправления является обеспече-

ние санитарного благополучия населения. Во взаимодействии с государственными

органами санитарно-эпидемиологического надзора органы местного самоуправ-

ления разрабатывают и реализуют местные программы обеспечения санитарного

благополучия населения.

Необходимым условием обеспечения санитарного благополучия населения

является гигиеническое воспитание и образование граждан. Гигиеническое вос-

питание и образование граждан осуществляется в образовательных учреждениях

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 247

путем включения в программы обучения и воспитания разделов о гигиенических

знаниях. В процессе профессиональной подготовки и аттестации руководителей,

специалистов предприятий и организаций, характер деятельности которых свя-

зан с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых про-

дуктов и питьевой воды, коммунальным и бытовым обслуживанием населения

и т. д., предусматривается гигиеническая подготовка.

Органы местного самоуправления обязаны регулярно информировать населе-

ние,

в том числе через средства массовой информации, о распространенности со-

циально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для

окружающих. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (ст. 19)

устанавливают, что граждане имеют право на регулярное получение достоверной

и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья

или оказывающих на него вредное влияние. Основное внимание уделяется инфор-

мации о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рацио-

нальных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитар-

ным нормам и правилам. Эта информация должна представляться органами

местного самоуправления через средства массовой информации, а также непосред-

ственно гражданам по их запросам в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Финансирование муниципального здравоохранения

Одной из самых сложных проблем муниципального здравоохранения является

его финансирование, которое носит многоканальный характер (рис. 5.4.2).

Источники финансирования

муниципального здравоохранения

Бюджетные средства

Фонд

обязательного

медицинского

страхования

Добровольное

медицинское

страхование

Платные

медицинские

услуги

Рис. 5.4.2. Источники финансирования муниципального здравоохранения

За счет бюджетных средств финансируются профилактические мероприятия,

обеспечиваются санитарно-эпидемиологическое благополучие на территории, дет-

ское здравоохранение, лечение отдельных заболеваний (туберкулез, психические

заболевания) и т. п.

Система обязательного медицинского страхования состоит в бесплатном пре-

доставлении гражданам за счет средств государственного внебюджетного Фонда

обязательного медицинского страхования (ФОМС) определенного набора ме-

дицинских услуг. Этот набор определяется в перечнях, утверждаемых органами

государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (ре-

гиональные и муниципальные программы обязательного медицинского страхо-

вания). Источником средств ФОМС являются страховые взносы, уплачиваемые

работодателями за своих работников в составе единого социального налога. Нор-

мативы взносов устанавливаются федеральным законом. За неработающее пасе-

248 Система муниципального управления

ление страховые взносы до недавнего времени выплачивались из местных бюд-

жетов, причем муниципальные образования были крупными должниками ФОМС.

Затем эти функции были переданы органам государственной власти субъектов РФ.

Страховые организации, в распоряжение которых поступают средства ФОМС,

заключают договоры с лечебно-профилактическими учреждениями и оплачи-

вают оказанные ими медицинские услуги по фактически пролеченному количе-

ству пациентов и характеру оказанных услуг. Таким образом, пациент, имеющий

полис обязательного медицинского страхования, в принципе имеет возможность

выбора между лечебно-профилактическими учреждениями, что позволяет создать

конкурентную среду в медицинском обслуживании и повысить его качество.

Фактически система обязательного медицинского страхования работает неустой-

чиво и нуждается в серьезном реформировании.

Договор добровольного медицинского страхования может быть заключен со

страховой организацией гражданином, желающим бесплатно получать отдельные

дополнительные медицинские услуги, не включенные в региональные и муници-

пальные программы обязательного медицинского страхования.

Остальные медицинские услуги оказываются на платной основе, причем органы

местного самоуправления утверждают цены и тарифы на услуги, оказываемые

муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями. Они устанавли-

ваются с учетом специфики муниципальных организаций здравоохранения, вида

оказываемых ими услуг, структуры потребностей в них населения, местных осо-

бенностей и других факторов.

В качестве дополнительных источников финансирования муниципального здра-

воохранения могут рассматриваться доходы от ценных бумаг, банковские и дру-

гие кредиты, безвозмездные и благотворительные взносы и пожертвования, иные

источники, не запрещенные законодательством РФ.

Проблемы муниципального здравоохранения

Возможность решения поставленных перед муниципальным здравоохранением

задач, реализация принятых программ зависят от системы управления муници-

пальным здравоохранением, эффективности ее влияния на процессы, происходя-

щие в сфере здравоохранения. В условиях острого дефицита бюджетных средств

обеспечение гарантированных прав населения в области здравоохранения требу-

ет оптимального использования предназначенных для этого ресурсов, что, в свою

очередь, предполагает выбор приоритетов развития здравоохранения, определения

и финансирования наиболее эффективных форм медицинской помощи. В част-

ности, следует больше акцентировать внимание на профилактическом направле-

нии охраны здоровья граждан с соответствующим перераспределением финансо-

вых средств из стационарного в амбулаторно-поликлинический сектор.

Серьезной проблемой является низкая заработная плата работников этой от-

расли, что негативно отражается не только на текущем состоянии здравоохране-

ния, но и на его развитии, так как современные медицинские технологии весьма

трудоемки. Часто применение нового диагностического и лечебного оборудова-

ния требует дополнительного числа специалистов различного профиля.

В связи с недостаточным финансированием, не позволяющим обеспечить нормаль-

ное функционирование материально-технической базы учреждений и организаций

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 249

здравоохранения, особую актуальность приобретает эффективное управление инф-

раструюурой организаций и учреждений здравоохранения. Одним из направлений раз-

вития здравоохранения в условиях рыночных отношений является его коммерциа-

лизация, объективными предпосылками которой служат следующие обстоятельства:

• недостаточность бюджетного финансирования для должного развития ма-

териально-технической базы, наращивания научно-практического потенци-

ала, материального стимулирования работников;

• повышение спроса населения на высококвалифицированную медицрш-

скую помощь, комфортные условия пребывания в стационаре;

• наличие законодательной базы для оказания платных медицинских услуг.

Муниципальные органы управления здравоохранением

Для осуществления собственной и переданной компетенции в области охраны

здоровья населения органы местного самоуправления создают управленческие

структуры в форме отделов (комитетов, управлений) здравоохранения. В небольших

муниципалитетах либо выделяется ставка специалиста по вопросам здравоохра-

нения в комплексном отделе социальной политики, либо полномочия по управ-

лению здравоохранением возлагаются на главного врача территориального меди-

цинского объединения (ТМО).

При муниципальных органах здравоохранения могут создаваться комиссии

для коллегиального обсуждения вопросов охраны здоровья местного населения,

рассмотрения муниципальных программ здравоохранения, в частности опреде-

ления видов, объемов и объектов медицинской помощи, источников ее финанси-

рования, порядка предоставления бесплатной медицинской помощи, контроля за

выполнением установленных норм и правил.

Муниципальные органы управления здравоохранением осуществляют свою

деятельность в соответствии с планами, сформированными с учетом региональных

планов развития здравоохранения, анализа состояния здоровья населения муни-

ципального образования, имеющихся местных ресурсов отраслевой системы.

Вопросы для самоконтроля

Что такое муниципальная система здравоохранения, каковы цели и задачи

ее функционирования?

Каковы полномочия органов местного самоуправления по охране здоро-

вья населения?

Каковы источники финансирования муниципального здравоохранения?

5.5. Муниципальное управление социальной поддержкой

отдельных групп населения

Проблемы социальной защиты и социальной поддержки

отдельных групп населения

Социальная защита представляет собой систему законодательных, экономиче-

ских, социальных и иных гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным граж-