Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

230 Система муниципального управления

• дома инвалидов и престарелых;

• детские дома;

• учреждения временного проживания для лиц без определенного места жи-

тельства или попавших в критические жизненные ситуации (бел<енцы, по-

горельцы и т. п.);

• центры психолого-педагогической помощи населению;

• центры экстренной психологической помощи по телефону и т. д.

Органы местного самоуправления осуществляют также мероприятия и содер-

жат организационные структуры по борьбе с наркоманией, с детской беспризор-

ностью, содействуют организации занятости населения, участвуют в подготовке

и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работо-

дателями на территории муниципальных образований, в разрешении трудовых

споров. В свете Федерального закона 2003 г. социальные услуги всех перечислен-

ных учреждений и виды деятельности органов местного самоуправления, а также

выплата заработной платы педагогических работников и другие расходы по фи-

нансовому обеспечению образовательного процесса должны рассматриваться как

государственные полномочия. Они могут возлагаться на органы местного само-

управления городских округов и муниципальных районов федеральными зако-

нами и законами субъектов РФ с выделением необходимых для их выполнения

материальных и финансовых средств. Такое наделение соответствует принципу

субсидиарности и является целесообразным, поскольку органы местного самоуп-

равления лучше знают все условия и факторы предоставления конкретных соци-

альных услуг конкретным людям.

Основные направления муниципальной социальной политики

К основным направлениям муниципальной социальной политики, фактически

реализуемым органами местного самоуправления и рассматриваемым в настоя-

щей главе, относятся:

• содействие занятости населения и обеспечению благоприятных условий тру-

да на предприятиях, расположенных на территории муниципального обра-

зования;

• содействие обеспечению граждан жильем через создание условий для жи-

лищного строительства и прямое обеспечение жилыми помещениями мало-

имущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

• участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения;

• организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение сани-

тарного благополучия населения;

• организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие

муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессио-

нального образования;

• создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муни-

ципальном образовании, содержание муниципальных учреждений культу-

ры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры,

находящихся в муниципальной собственности;

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 231

• создание условий для развития физической культуры и спорта в муници-

пальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортив-

ных сооружений;

• реализация муниципальной молодежной политики.

Разработка конкретной системы мероприятий в рамках муниципальной соци-

альной политики должна учитывать тип данного муниципального образования

специфику местного сообщества. Такая разработка осуществляется и реализу-

ется органами местного самоуправления с привлечением широких слоев обще-

ственности. В представительном органе муниципального образования, как пра-

вило,

создаются комитеты и комиссии по социальной политике. В структуре

местной администрации обычно есть заместитель главы по социальным вопро-

сам и структурные подразделения, курирующие то или иное направление соци-

альной политики (образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту

и т.

д.).

Данные структурные подразделения координируют свою деятельность с со-

ответствующими государственными органами субъекта РФ.

Вопросы для самоконтроля

Что такое муниципальная социальная политика?

чем различия социальной политики в социальных

либеральных государ-

ствах?

Что такое государственные минимальные социальные стандарты, и для чего

они нужны?

Как определена и разграничена компетенция муниципальных образований

в социальной сфере в Федеральном законе 2003 г.?

Почему целесообразна передача органам местного самоуправления отдель-

ных государственных полномочий в социальной сфере?

6. Каковы основные направления муниципальной социальной политики?

5.2. Муниципальное регулирование занятости

и трудовых отношений

Проблема муниципального регулирования занятости населения

Занятость —

это

совокупность

экономических

социальных

отношений,

связанных

с обеспечением трудоспособных граждан рабочими местами и их участием в хо-

зяйственной деятельности.

Проблема занятости населения является одной из важнейших для муници-

пального образования. В поселениях, находящихся в стадии стагнации и упадка,

безработица

—

главная социальная проблема. Кроме собственно занятости как

наличия рабочего места, у этой проблемы есть еще два аспекта. Это, во-первых,

уровень и регулярность выплаты заработной платы, определяющие уровень ма-

териального благосостояния населения и объемы налоговых поступлений в мест-

ные бюджеты, и, во-вторых, условия труда, которые могут оказывать неблагопри-

ятное воздействие на состояние здоровья и продолжительность жизни человека.

232 Система муниципального управления

Сложность муниципального регулирования вопросов занятости состоит в том,

что основное правовое регулирование этих вопросов относится к сфере феде-

рального и регионального законодательства и реализуется через территориаль-

ные структуры федеральной службы занятости. Большая часть трудоспособного

населения, проживающего на территории муниципального образования, работа-

ет на предприятиях и организациях немуниципальных форм собственности.

Возможности влияния органов местного самоуправления на рынок труда, на от-

ношения между работниками и работодателями весьма ограничены. Типичный

пример

—

так называемая маятниковая трудовая миграция, когда гражданин по-

стоянно проживает на территории одного поселения, а работает (и платит на-

логи) на территории другого. Функции трудоустройства незанятого населения

и выплаты пособий безработным являются прерогативой государства. Тем не

менее органы местного самоуправления имеют определенные возможности и ры-

чаги влияния на процессы занятости и трудовых отношений на своих территори-

ях, и на их основе может быть сформирована муниципальная политика в данной

сфере.

Государственная политика и разграничение полномочий в сфере занятости

Проблема занятости в условиях рыночной экономики решается на рынках труда

регионального и местного уровней, предполагающих определенные отношения меж-

ду нанимателями (работодателями) и наемными работниками по поводу купли-

продажи рабочей силы, а также отношения работодателей друг

другом и работни-

ков между собой. Рынок труда обеспечивает под влиянием спроса и предложения

перелив рабочей силы из одних секторов экономики в другие, сокращение издер-

жек производства и обращения и в конечном счете

—

повышение эффективности

экономики и уровня жизни населения.

Основы государственной и муниципальной политики в сфере занятости фор-

мируются на федеральном уровне. Приняты Закон РФ «О занятости населения

в Российской Федерации», Трудовой кодекс РФ, другие законодательные акты.

К ведению федеральных органов относятся выработка и реализация основных

направлений государственной политики в области занятости населения на тер-

ритории страны, координация деятельности органов власти и управления всех

уровней по вопросам занятости населения, определение минимальных и обяза-

тельных для всех нормативов социальной защиты граждан от безработицы.

Субъекты РФ на основе государственной политики разрабатывают и реализуют

региональную политику в сфере занятости, учитывающую местную специфику

и местные условия. Основные функции федеральных и региональных органов го-

сударственной власти в сфере занятости представлены в табл.

5.2.1.

Федеральный закон 2003 г. не возлагает на органы местного самоуправления

каких-либо функций и полномочий в сфере занятости. Однако муниципальные

органы не могут оставаться безразличными к этим вопросам. Многие из них раз-

рабатывают и реализуют во взаимодействии с государственными органами муни-

ципальные программы занятости населения, программы поддержки малого биз-

неса, молодежного предпринимательства и т. п., взаимодействуют с биржами труда

и частными посредническими фирмами.

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 233

Таблица 5.2.1

Функции федеральных и региональных органов

государственной власти в сфере занятости

Федеральный уровень

Разработка и реализация государственной

политики в сфере занятости, ее нормативно-

правовое обеспечение

Разработка и финансирование федеральных

программ содействия занятости.

Разработка и обеспечение действия

экономических механизмов регулирования

рынка труда

Формирование и обеспечение

функционирования Федеральной службы

занятости с ее региональными и местными

органами

Координация и контроль деятельности

федеральных министерств и ведомств

и органов государственной власти субъектов

РФ в сфере занятости

Организация подготовки и переподготовки

кадров для органов занятости

Научно-информационное и методическое

обеспечение деятельности органов занятости

Организация обмена опытом работы в сфере

занятости, в том числе с зарубежными

странами

Уровень субъектов РФ

Разработка региональной политики занятости

на основе государственной политики

и с учетом местных условий, ее нормативно-

правовое обеспечение

Разработка и финансирование региональных

целевых программ занятости населения, в том

числе программ поддержки малого бизнеса

Организация взаимодействия с

территориальными и местными органами

Федеральной службы занятости

Координация и контроль деятельности

управляющих структур региона,

муниципальных образований, общественных

и других организаций в сфере занятости

Организация подготовки и переподготовки

кадров для органов занятости региона

Информационное обеспечение деятельности 1

органов занятости региона

Обмен опытом работы в сфере занятости

между муниципальными образованиями

региона, с другими регионами и зарубежными

странами

Основные элементы регулирования рынка труда на территории муниципаль-

ного образования представлены на рис.

5.2.1.

Роль и задачи органов местного самоуправления в сфере занятости

и трудовых отношений

Роль органов местного самоуправления в решении вопросов занятости и трудо-

вых отношений может заключаться в следующем:

• разработка и реализация системы экономических и других механизмов,

регулирующих вопросы занятости, местного рынка труда и трудовых от-

ношений;

• координация и контроль за деятельностью в этой области управляющих

структур муниципалитета, предприятий, общественных и других организа-

ций, создание (при необходимости) муниципальной службы занятости;

• оказание информационной поддержки людям, ищущим работу (издание

бюллетеней, содержащих предложения работодателей, публикация вакан-

сий, информация о ярмарках рабочих мест, создание телефонной информа-

ционно-консультационной службы, клубов безработных и т. п.);

234

Система муниципального управления

Основные элементы системы регулирования рынка труда

на территории муниципального образования

Биржи труда

•

Специализированные учреждения,

осуществляющие посреднические

функции на рынке рабочей силы

•

• Регистрация безработных

• Регистрация вакантных мест

• Трудоустройство безработных

и других лиц, желающих получить

работу

• Изучение конъюнктуры рынка труда

и представление информации о ней

• Тестирование лиц, желающих

получить работу

• Профессиональная ориентация

и профессиональная

переподготовка безработных

Частные посреднические фирмы

•

Специализированные частные фирмы,

осуществляющие посреднические

функции на рынке рабочей силы

•

• Анализ рабочих мест

• Содействие найму

• Планирование карьеры

• Подготовка и переподготовка

трудовых ресурсов

• Тестирование лиц, желающих

получить работу

• Регулирование трудовых

отношений

Рис.

5.2.1.

Основные элементы системы регулирования рынка труда на территории

муниципального образования

• формирование муниципального банка вакансий, сезонных и временных ра-

бочих мест;

• формирование заказа на общественные работы на территории муниципаль-

ного образования;

• создание центра социально-психологической адаптации (психологическая

поддержка незанятого населения и безработных; психологический тренинг

начинающих предпринимателей и т. п.);

• организация муниципального бизнес-инкубатора для начинающих пред-

принимателей;

• образование муниципального учебно-методического центра профессиональ-

ной переподготовки взрослого населения

по

профессиям, пользующимся спро-

сом на рынке труда;

• создание муниципальной службы профориентации выпускников школ

учеб-

ных заведений начального и среднего профессионального образования;

• создание муниципального попечительского совета для содействия в трудо-

устройстве выпускников школ и профессиональных учебных заведений,

включающего представителей последних, работодателей, профсоюзов, ад-

министрации муниципального образования;

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 235

• организация и проведение мониторинговых исследований рынка труда

целью

прогнозирования отраслевой и профессионально-квалификационной структу-

ры спроса на рабочую силу.

В зависимости от финансовых возможностей муниципальных образований

спектр оказываемых услуг по содействию занятости населению может быть рас-

ширен или сужен. В любом случае приоритетами политики занятости населения

на уровне муниципального образования должны стать:

• содействие занятости выпускников школ и профессиональных учебных за-

ведений;

• оказание адресной материальной и психологической поддержки лицам, осо-

бо нуждающимся в социальной защите;

• развитие новых форм взаимодействия с работодателями;

• повышение конкурентоспособности рабочей силы (организация профессио-

нальной переподготовки и повышения квалификации занятого населения

муниципального образования).

Хорошо зарекомендовавшей себя формой содействия занятости населению

служат ярмарки вакансий. На ярмарках посетители имеют возможность решить,

как правило, три основные задачи: ознакомиться с банком вакансий, проконсуль-

тироваться по вопросам трудового законодательства, выбрать при необходимо-

сти учебное учреждение для профессиональной переподготовки. Поэтому состав

участников ярмарок вакансий включает: ведущие предприятия и организации,

действующие на территории муниципального образования или находящиеся по-

близости; учебные центры по профессиональной переподготовке взрослого насе-

ления; юридические службы и консультации; представителей территориальных

органов службы занятости.

Одним из действенных механизмов реального содействия занятости населе-

ния на уровне муниципального образования является организация обществен-

ных

работ.

Под оплачиваемыми общественными работами понимаются общедоступ-

ные виды трудовой деятельности, как правило не требующие предварительной

профессиональной подготовки работников, имеющие социально полезную на-

правленность и организуемые для обеспечения временной занятости граждан,

ищущих работу.

Новой активной формой содействия занятости населения муниципальных об-

разований являются клубы ищущих работу. Основные задачи клуба

—

оказание

помощи гражданам, ищущим работу, в сокращении сроков поиска подходящей ва-

кансии, приобретении навыков в этом деле, снижении психологической нагрузки,

ликвидации стрессовых состояний, приобретении минимума правовых знаний.

Для содействия предпринимательской инициативе безработных на средства

муниципального образования совместно с Фондом занятости может быть орга-

низован муниципальный бизнес-инкубатор

—

коллективный офис для начинающих

предпринимателей. В рамках его деятельности могут реализовываться програм-

мы психологического тренинга по развитию качеств, способствующих предпри-

нимательской активности населения муниципального образования.

На уровне муниципальных образований важна помощь в трудоустройстве лицам,

особо нуждающимся в социальной защите. К ним относятся молодежь, инвалиды.

236 Система муниципального управления

женщины, лица, уволенные из рядов российской армии, и т. д. Механизмом содей-

ствия занятости этим q^ynnaM населения являются законы о квотировании рабочих

мест. Принятие таких законов отнесено к ведению субъектов РФ, однако контроль за

их исполнением может осуществляться совместно региональными отделениями

службы занятости и органами исполнительной власти муниципальных образований.

Муниципальные органы регулирования вопросов занятости

и трудовых отношений

Для реализации указанных функций в местной администрации может быть соз-

дано структурное подразделение по вопросам занятости и трудовых отношений.

Его функции могут быть следующими.

Разработка предложений по регулированию местного рынка труда, совер-

шенствованию федеральных, региональных и муниципальных нормативных

актов по вопросам труда и занятости.

Разработка предложений по основным направлениям деятельности админи-

страции по вопросам социально-трудовой сферы.

Анализ и оценка доходов и уровня жизни населения, рынка труда и других

социально-трудовых показателей развития территории.

Прием граждан, рассмотрение их заявлений, жалоб, предложений по вопро-

сам, отнесенным к компетенции органов по труду.

Контроль за обеспечением государственных гарантий по оплате труда.

6. Разработка предложений о размерах тарифных ставок и должностных окладов

работников бюджетной сферы, муниципальных предприятий и учреждений.

Участие в коллективных переговорах между работодателями и работниками,

уведомительная регистрация коллективных договоров и соглашений, конт-

роль за их выполнением.

8. Участие в предотвращении и разрешении трудовых споров.

9. Участие в решении социально-трудовых проблем в процессе разгосударств-

ления и приватизации предприятий.

10.

Участие в проведении обязательной сертификации постоянных рабочих мест

на соответствие требованиям охраны труда.

И. Участие в расследовании несчастных случаев со смертельным исходом.

12.

Контроль за предоставлением высвобождаемым работникам гарантий и ком-

пенсаций, предусмотренных законодательством о труде.

13.

Подготовка мероприятий по приостановке массового увольнения работни-

ков на предприятиях, расположенных на территории муниципального обра-

зования, развитию системы рабочих мест, организации общественных работ

за счет средств местного бюджета.

14.

Участие в разработке и реализации системы профессионального обучения

и развития персонала на предприятиях, расположенных на территории му-

ниципального образования.

Все эти функции весьма важны. Не выполняя их, органы местного самоуправ-

ления теряют многие рычаги регулирования социально-экономических процес-

сов на территории муниципального образования.

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 237

Вопросы для самоконтроля

В чем заключается сущность муниципального регулирования занятости и тру-

довых отношений?

Что такое «занятость» и «рынок труда»?

Каковы основные элементы системы регулирования рынка труда муници-

пального образования?

Каковы основные задачи администрации муниципального образования по

регулированию вопросов занятости и трудовых отношений?

Каковы основные формы содействия занятости населению муниципального

образования?

5.3. Муниципальная жилищная политика

Проблема обеспечения потребности человека

жилье

Потребность в жилье входит в число первичных потребностей человека, а жи-

лиш.ная проблема относится к одной из основных социальных проблем. Отсут-

ствие жилья и плохие жилищные условия

—

одна из главных причин снижения

рождаемости, семейных конфликтов, детской беспризорности.

Потребность человека в жилье зависит от многих факторов и в принципе без-

гранична. Поэтому суть жилищной проблемы заключается в дефиците жилья, рас-

считанном исходя из определенных нормативов, стандартов жилищной обеспе-

ченности. Всего выделяют четыре ступени дефицита жилья.

Первая ступень

—

абсолютный дефицит, когда количество жилых ячеек мень-

ше числа домохозяйств.

Вторая ступень

—

структурный дефицит, означающий несоответствие струк-

туры жилищного фонда структуре семей (например, недостаток одно- и много-

комнатных квартир при избытке двухкомнатных).

Третья ступень

—

неудовлетворенность качественными характеристиками жи-

лья (площадь кухни и коридора, наличие центрального отопления, горячего во-

доснабжения, раздельный санузел, балкон и т. д.).

Четвертая ступень

—

потребность в престижном жилье повышенного

качества.

Жилищный фонд муниципального образования представляет собой совокуп-

ность всех жилых помещений, независимо от форм собственности (рис. 5.3.1).

Модели государственной и муниципальной жилищной политики

Под жилищной политикой понимается целенаправленная деятельность орга-

нов государственной власти и местного самоуправления по удовлетворению

потребности граждан в жилище. В разных странах существуют различные ва-

рианты (модели) жилищной политики: либерально-реформистский, неоконсер-

вативный и патерналистский.

Либерально-реформистский подход заштючается в выделении государственных ас-

сигнований на строительство жилья и сдаче его в наем за умеренную плату. Проведе-

ние такой политики позволяет решить проблему нехватки жилья, однако не решает

238

Система муниципального управления

проблемы его качества, так как решить

ее в

полном объеме за счет государственных

средств практически невозможно. Более того, проведение либерально-реформист-

ской политики в течение длительного времени порождает социальное иждивенче-

ство в жилищной сфере и неэффективное использование финансовых ресурсов.

Жилищный фонд муниципального образования

Частный

Государственный

Муниципальный

Общественный

Фонд, находящийся в собственности

граждан (индивидуальные жилые дома,

построенные и приобретенные квартиры

и дома) или юридических лиц (товарище-

ства собственников жилья, жилищные

кооперативы и др.)

Ведомственный фонд, состоящий

в государственной собственности и

находящийся в управлении государствен-

ных предприятий или государственных

учреждений, относящихся к федеральной

собственности или собственности субъек-

тов РФ

Фонд, находящийся в собственности муни-

ципального образования, в том числе пере-

данный в управление муниципальных пред-

приятий или муниципальных учреждений

Фонд, состоящий в собственности общес-

твенных объединений

Рис.

5.3.1.

Структура жилищного фонда муниципального образования

Неоконсервативный

подход характеризуется тем, что основным способом ре-

шения жилищной проблемы является расширение индивидуального домовладения,

приватизация государственного и муниципального жилья и передача управления

жильем частным компаниям. Такая политика позволяет значительной части насе-

ления (среднему классу) стать собственниками жилья, однако малоимущее насе-

ление имеет весьма ограниченный доступ к жилью. При реализации неоконсерва-

тивной политики ограничиваются бюджетные расходы на жилищные программы,

что приводит к обострению дефицита дешевого жилья при значительных масш-

табах пустующего дорогого жилья.

Патерналистский подход к жилищной политике конституирует жилье как

важнейшее социальное благо, которое должно предоставить государство или

предприятие-работодатель бесплатно и распределить в порядке жилищной оче-

реди. Жилье в данном случае является не товаром, а продуктом наделения, тогда

как государственное регулирование всецело вытесняет рынок. В структуре соб-

ственности на жилье доминирует государственный сектор. Такая политика была

характерна для СССР.

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 239

Каждый из указанных подходов может быть эффективным лишь в определенный

период времени

для определенных социально-экономических условий. Однако

долгое применение какого-то одного варианта жилищной политики неизбежно

приводит к кризису. Поэтому во многих странах для решения жилищной проблемы

применяется смешанный тип жилищной политики, сочетание рынка жилья и ин-

ститута государственного обеспечения.

Государственная жилищная политика в России

Основы жилищной политики в современной России определены Законом РФ

«Об основах федеральной жилищной политики»

федеральной программой «Жи-

лище» на 2002-2010 гг., в которой указаны основные задачи в области обеспече-

ния доступности жилья и жилищного строительства, разграничены функции фе-

дерального центра, регионов и муниципалитетов

жилищной сфере. Разработана

международная программа развития жилищного строительства в России «Дом

для вашей семьи». В рамках программы «Жилище» разработаны подпрограммы

«Свой дом» и «Сельский дом». Утвержден федеральный стандарт жилищной

обеспеченности: 18 кв. м общей площади на человека при составе семьи из трех

и более человек, 42 кв. м на семью из двух человек, 33 кв. м или однокомнатная

квартира на семью из одного человека.

С начала перехода к рыночным отношениям основная часть государственного

жилья в нашей стране была передана в муниципальную собственность, включая

ведомственный жилищный фонд, передававшийся в процессе приватизации го-

сударственных предприятий. Более половины жилья, переданного в мунгщипаль-

ную собственность, приватизировано,

т.

е. передано в частную собственность, при-

чем приватизация проводилась бесплатно.

Цели и задачи муниципальной жилищной политики

Муниципальная жилищная политика представляет собой совокупность система-

тически принимаемых решений и мероприятий с целью удовлетворения потреб-

ностей населения в жилье. Реализация жилищной политики является одной из

главных задач муниципальных органов власти. В каждом муниципальном обра-

зовании должны быть установлены муниципальные нормативы жилищной обес-

печенности, учитывающие местные условия.

Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции городских и сельских посе-

лений и городских округов в сфере жилищной политики:

• обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении или город-

ском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми по-

мещениями в соответствии с жилищным законодательством;

• организация строительства муниципального жилищного фонда (вопросы

его содержания относятся к жилищно-коммунальному комплексу и рассмот-

рены в главе 4);

• создание условий для жилищного строительства.

В рамках реализации этих задач органы местного самоуправления поселений

и городских округов формируют муниципальную жилищную политику как сие-