Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

210 . Система муниципального управления

ной документации, завершение перехода к обязательной конкурсной системе от-

бора поставщиков строительных материалов и строительных организаций для

жилищного строительства, финансируемого

привлечением бюджетных средств.

Осуществление названных мероприятий обеспечит развитие процессов проек-

тирования и строительства на территории муниципальных образований на новой

правовой, экономической и финансовой основе, что, в конечном счете, повысит

эффективность программ социально-экономического развития муниципальных

образований.

Для регулирования процессов строительства на всех его этапах при местной

администрации обычно создается муниципальный орган управления капиталь-

ным строительством (ОКС, УКС). Он может иметь форму структурного под-

разделения администрации или муниципального учреждения. В администраци-

ях крупных муниципальных образований существует должность заместителя

главы администрации по строительству. Основные функции муниципального

органа управления капитальным строительством показаны на рис. 4.7.5.

Если строительство ведется без привлечения бюджетных средств, то на муници-

пальный орган возлагаются

основном координирующие, согласовывающие

конт-

рольные

функции.

Если же строительство осуществляется

полным или частичным

бюджетным финансированием, муниципальный орган управления строительством

выполняет роль заказчика строительств, и объем его функций существенно расши-

ряется. На нем лежит ответственность за бесперебойное финансирование всех ста-

дий строительного процесса, обеспечение его проектно-сметной документацией,

оборудованием, осуществление авторского надзора за строительством и передачу

объекта, законченного строительством и принятого государственной комиссией в эк-

сплуатацию, той организации, которая будет эксплуатировать объект.

Вопросы для самоконтроля

Какие задачи решает строительный комплекс муниципального образования

и что входит в его состав?

Каковы основные технологические этапы и основные субъекты инвестици-

онной деятельности.

Каков должен быть состав проектной документации на строительство?

Какие функции выполняет муниципальный орган управления строитель-

ством?

4.8.

Муниципальное управление состоянием окружающей среды

Экологическая ситуация и экологические проблемы городов

Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, опреде-

ляющих качество жизни населения на территории муниципального образования.

Экологическая безопасность территории

—

существенный компонент обществен-

ной безопасности, поэтому муниципальная власть, особенно в городах с небла-

гополучной экологической

ситуацией,

должна вырабатывать

реализовывать л/^ст-

ную экологическую

политику,

увязанную с экологической политикой государства

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

211

направленную на охрану окружающей среды от неблагоприятных техно-

генных воздействий. Проведение эффективной муниципальной экологической

политики позитивно влияет на экологическую ситуацию не только в конкрет-

ном муниципальном образовании, но и в регионе и в государстве в целом. И на-

оборот, муниципальное образование с неблагоприятной экологической ситу-

ацией, как подсистема государства и региона, вправе рассчитывать на участие

государства и на привлечение его ресурсных возможностей для исправления той

Р1ЛИ

иной ситуации.

Функции муниципального органа

управления строительством

Для всех объектов

на территории муниципального

образования

Участие в разработке годовых

и перспективных планов

капитального строительства

на территории

Участие в выборе площадок для

строительства, передача

генподрядным строительным

организациям документов

об отводе земельных участков

Контроль и технический

надзор за строительством

(совместно с органами

госархстройконтроля)

Участие в работе

государственных приемочных

комиссий

Кроме того, для объектов,

строящихся с привлечением

бюджетных средств

Обеспечение строительства

проектно-сметной

документацией

Создание геодезической основы

для строительства

Оформление договоров

с генподрядчиком, поставщиками

оборудования,

пусконаладочными

организациями

Обеспечение финансирования

строительства

Обеспечение строительства

оборудованием, поставка

которого возложена на заказчика

Осуществление авторского

надзора за строительством

Передача эксплуатирующим

организациям принятых

в эксплуатацию объектов

Рис. 4.7.5. Функции муниципального органа управления строительством

212

Система муниципального управления

Острота экологических проблем, необходимость обеспечения экологической бе-

зопасности и рационального использования природных ресурсов осознаны сегодня

во всем мире. Целью государственной политики РФ в области охраны окружающей

среды и природопользования является сбалансированное решение социально-эко-

номических и экологических задач в интересах нынешнего и будущих поколений.

Основные загрязнители окружающей среды на муниципальных территориях

показаны на рис. 4.8.1

Основные загрязнители

окружающей среды

Предприятия,

осуществляющие

добычу

и переработку

полезных

ископаемых

Предприятия

энергетической

отрасли,

использующие

топливо

Промышленные

предприятия

с отсталой

технологией

Городской

транспорт

Рис.

4.8.1.

Основные загрязнители окружающей среды на территории

муниципального образования

Предприятия, добывающие и перерабатывающие полезные ископаемые, раз-

рушают почвенный слой, загрязняют его отходами, нарушают режим подземных

вод, иногда полностью уничтожают малые реки. Предприятия энергетической

отрасли, использующие различные виды топлива, являются крупнейшими ис-

точниками загрязнения воздушного бассейна. Промышленные предприятия,

использующие отсталые технологии, не обеспечивающие комплексного и безот-

ходного (или малоотходного) использования всех видов ресурсов, загрязняют

воздушный бассейн, водоемы и почвенный слой различными видами производ-

ственных отходов. Особенно это относится к предприятиям химической, метал-

лургической и некоторых других отраслей промышленности. При этом нельзя

не отметить стремления отдельных хозяйствующих субъектов получать макси-

мум от использования природных ресурсов соответствующих территорий при ми-

нимуме ответственности за состояние природной среды.

Городской транспорт — особо опасный загрязнитель воздушного бассейна,

поскольку он функционирует в непосредственной близости от жилой застрой-

ки и мест массового скопления людей.

Экологическая ситуация характеризуется следующими составляющими.

Экологическая емкость территории муниципального образования, под которой

понимается способность природы преодолевать неблагоприятные воздействия

и обеспечивать воспроизводство существующих на данной территории природных

систем. Единого критерия экологической емкости не выработано, но может ис-

пользоваться система критериев, позволяющая определить, хотя и ориентировоч-

ные,

но имеющие реальные основы пределы допустимой совокупной антропогенной

нагрузки на конкретные территории. Оценка экологической емкости террито-

рии является задачей специальных исследований и служб, а применение резуль-

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 213

татов, получаемых этими службами, выступает как один из важнейших элемен-

тов муниципальной экологической политики.

Влияние экологической обстановки на здоровье населения. Оно сильно зависит

от

экологической обстановки в целом и само является показателем качества мест-

ной среды обитания. Неопровержимо доказана связь многих заболеваний с каче-

ством среды обитания.

Набор факторов, обусловливающих конкретную экологическую ситуацию в му-

ниципальном образовании. Это специфический для каждого населенного пункта

перечень, хотя он и состоит из сочетания общих факторов. Выявление и учет конк-

ретных факторов, обусловивших ту или иную экологическую ситуацию в муници-

пальном образовании, является необходимым условием выработки муниципаль-

ной экологической политики. С этой целью анализируется структура экономики

муниципального образования, определяются тенденции изменения ресурсоемко-

сти предприятий, объемы поступающих в окружающую среду отходов, размеры

территорий, требующих рекультивации, оценивается уровень концентрации ант-

ропогенных воздействий, выявляются локальные резервы (или их отсутствие)

при характеристике экологической емкости территорий, исследования и ранжи-

рования основных причин экологического неблагополучия.

Выделяется пять степеней неблагополучия и остроты экологической ситуации

в муниципальном образовании: 1) относительно удовлетворительная; 2) напряжен-

ная;

3) критическая (предкризисная); 4) кризисная

—

зона чрезвычайной экологи-

ческой ситуации; 5) катастрофическая

—

зона экологического бедствия (рис. 4.8.2).

Цели и задачи муниципальной зкологической политики

Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции городских округов и муници-

пальных районов организацию мероприятий по охране окружающей среды, а так-

же организацию и осуществление экологического контроля объектов производ-

ственного и социального назначения на территориях, за исключением объектов,

экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государствен-

ной власти. Формирование местной экологической политики должно базироваться

на анализе существующей экологической ситуации и тенденций ее развития.

На основании оценки экологической ситуации анализируются выявленные

проблемы, выбираются конкретные направления муниципальной экологической

политики и ее приоритеты. В большинстве случаев и экологические проблемы тер-

ритории, и приоритеты муниципальной экологической политики носят эколого-

хозяйственный характер, поскольку связаны с функционированием конкретных

хозяйствующих субъектов, загрязняющих окружающую среду. Эколого-хозяй-

ственные проблемы могут проявляться очень по-разному и должны рассматри-

ваться с учетом пространственно-временной и причинно-следственной обус-

ловленности. Только на этой основе можно выбрать эколого-хозяйственные

приоритеты. Порядок выбора таких приоритетов представлен на рис.

4.8.3.

На основе анализа вырабатываются экономико-технологические и организа-

ционно-правовые мероприятия по устранению или нейтрализации неблагопри-

ятных факторов, включающие:

• внедрение прогрессивных технологий и модернизацию материально-техни-

ческой базы конкретных производств;

Типы экологических ситуаций

Удовлетвори-

тельная

Экологическое

положение со-

ответствует

установленным

нормативам.

Отсутствуют не-

гативные по-

следствия для

человека. Со-

храняется

в оптимальном

состоянии сре-

да обитания

Напряженная

Наличие угрозы

здоровью лю-

дей по отдель-

ным функциям и

компонентам.

Ухудшение сре-

ды обитания че-

ловека. Некото-

рое снижение

продуктивности

природных ре-

сурсов и изме-

нение режима

самовосстанов-

ления природ-

ных систем

Предкризисная

(критическая)

Регулярность нару-

шения здоровья

людей.

Значитель-

но ухудшается со-

стояние среды

оби-

тания человека.

Быстро нарастает

угроза истощения

или утраты

при-

родных ресурсов.

Ослабляется функ-

ция самовосста-

новления природ-

ных систем. Изме-

нения выходят за

пределы ареалов

их возникновения

Кризисная

Резкое ухудшение здо-

ровья населения, прояв-

ляюш1ееся в нарушениях

основных функций орга-

низма человека. Резкое

возрастание обш1ей

и детской заболевае-

мости,

значительное уве

личение количества за-

болевших по основным

классам болезней. Среда

обитания человека ста-

новится малопригодной

для жизнедеятельности.

Существенное истоще-

ние природных ресурсов.

Нарушение функций при

родных комплексов

при-

обретает труднообрати-

мый характер

Катастрофическая

Характеризуется как

зона экологического

бедствия.

Представ-

ляет серьезную опас-

ность для жизни людей

и воспроизводства бу-

дущих поколений.

Острота и глубина

изменений в биосфе-

ре становятся в ряде

случаев на уровень

межрегиональных.

Самовосстановление

природных систем

возможно лишь при

выводе их из хозяй-

ственного использо-

вания на длительное

время.

Ликвидация

последствий требует

колоссальных финан-

совых и организаци-

онно-технических за-

трат

Рис. 4.8.2. Типы и признаки экологических ситуаций в поселении

Порядок выбора эколого-хозяйственных приоритетов

Выявление и инвентаризация

проблемных ситуаций

Постоянно действующие:

загазованность и запылен-

ность атмосферы, особенно

вблизи транспортных

магистралей или в зоне

влияния стационарных

источников.

Периодически повторяющи-

еся:

разливы рек; атмо-

сферные инверсии

с запредельными концен-

трациями высокотоксичных

ингредиентов.

Ациклические, не поддаю-

щиеся строгим временным

прогнозам, но предсказуе-

мые при условии всесто-

роннего учета причинно-

следственных факторов

Соотношение проблемных

эколого-хозяйственных

ситуаций с компетенцией

органов местного

самоуправления

Оперативный отбор

информации о возникаю-

щих ситуациях, включение

их в планирование

управленческой деятель-

ности,

обеспечение

ресурсами, а также

механизмами реализации

муниципальной экологи-

ческой политики

Выявление ресурсных

возможностей для решения

конкретных эколого-

хозяйственных проблем

Реализация системы

принципов сохранения

здоровья населения и

благополучного состояния

среды жизнедеятельности

человека. Соблюдение

количественных и каче-

ственных пропорций

природопользования,

обеспечивающих устойчи-

вое равновесие природных

и социально-

экономических систем на

территории

Выработка принципов

выбора и ранжирования

эколого-хозяйственных

приоритетов

Изучение ресурсного

потенциала территории,

который может быть

задействован в местном

воспроизводственном

процессе. Определение

на этой основе степени

самостоятельности

муниципального образо-

вания при решении

первоочередных и

стратегических задач

эколого-хозяйственного

развития

Рис. 4.8.3. Схема выбора эколого-хозяйственных приоритетов при формировании муниципальной экологической политики

216

Система муниципального управления

перепрофилирование, перебазирование или ликвидация экологически опас-

ных производств;

многооборотное ресурсопользование (утилизация отходов производства,

оборотное водоснабжение и т. п.);

создание санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств;

использование экономических инструментов регулирования природопользования.

Механизмы реализации муниципальной экологической политики

Субъектами муниципального управления окружающей средой являются органы

местного самоуправления, взаимодействующие со специально уполномоченны-

ми государственными органами и с общественностью. Объектами муниципаль-

ного управления выступают все природопользователи: юридические и физические

лица, независимо от характера осуществляемой деятельности и организационно-

правовых форм хозяйствования.

Основные задачи муниципального управления в сфере экологии:

• формирование эффективной системы экологического мониторинга, выявле-

ние и инвентаризация хозяйствующих субъектов и производственных про-

цессов на территории, оказывающих негативное воздействие на состояние

окружающей среды;

• создание программы и механртзмов управления состоянием окружающей сре-

ды и рациональным использованием природных ресурсов, выработка и реа-

лизация системы административных мер и экономических рычагов, обеспе-

чивающих качество окружающей среды.

Экологически ориентированное муниципальное управление - специальная об-

ласть управления, предполагающая регулирование воздействия хозяйствующих

субъектов на окружающую среду для защиты интересов населения при одновре-

менном обеспечении устойчивого, сбалансированного развития территории.

Реализация муницттальной экологической политики базируется на экономичес-

ком механизме природопользования, включающем принципы, показанные на

рис.

4.8.4.

Платность ,

Научная обоснованность

Комплексность

Экономическая ответственность

Принципы

Хозяйственный расчет

Соблюдение баланса между экономическим

стимулированием и экономическими санкциями

Рис. 4.8.4. Принципы экономического регулирования природопользования

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 212

Важнейший принцип, на котором должна строиться экологическая политика

органов местного самоуправления, состоит в том, что загрязнитель природной

среды платит. Это подразумевает наличие в муниципальном образовании систе-

мы мониторинга (слежения) стационарных и мобильных источников загрязне-

ния, состояния окружающей среды.

К экологическим платежам, взимаемым с природопользователей, относятся:

налогообложение, сборы за нормативное и сверхнормативное использование при-

родных ресурсов, сборы за лимитное использование и сверхлимитное загрязне-

ние природной среды, штрафы, плата за страхование, импортные и экспортные

тарифы по возмещению нанесенного ущерба.

Исходя из сущности и содержания муниципальной экологической политики,

целесообразно выделить следующие основные задачи муниципальных властей:

• обоснование стратегической концепции управления окружающей средой

в муниципальном образовании, включая рациональное использование при-

родных ресурсов;

• использование системы административных мер и экономических механиз-

мов регулирования, обеспечивающих достижение стратегических и такти-

ческих целей экологического развития муниципального образования;

• организация действенной системы экологического мониторинга;

• формирование системы экономического стимулирования и поощрения обще-

ственных и частных инициатив, направленных на улучшение экологиче-

ской ситуации;

• содействие организации экологического просвещения и образования во всех

формах обучения

—

от дошкольных учреждений до высшей школы, соз-

дание системы повышения экологической квалификации муниципальных

служащих.

Широкое распространение в ряде стран получил метод торговли лицензиями

на загрязнение, когда в пределах муниципалитета органы местного самоуправле-

ния формируют «рынок прав на загрязнение»; предприятия-загрязнители пред-

ставляют спрос, а органы муниципального управления

—

предложения.

Разработка и реализация экологической политики требует организации право-

вого,

информационного, технического, социально-психологического, финансово-

го обеспечения. Центральное место занимает кадровое обеспечение. Обучение

специалистов предприятий и органов местного самоуправления является необ-

ходимой предпосылкой для выработки и реализации эффективных мер по уменьше-

нию загрязнения окружающей среды, улучшению природоохранной деятельности.

Для осуществления эффективной муниципальной экологической политики

целесообразно формирование специальных экологических фондов за счет плате-

жей и налогов за ресурсы, штрафов, муниципальных взносов.

Эффективное решение экологических проблем может быть достигнуто на ос-

нове согласованной деятельности органов местного самоуправления с органами

государственного управления и субъектами хозяйствования при четком опреде-

лении их прав и ответственности за природопользование и улучшение экологи-

ческой ситуации на территории.

218

Система муниципального управления

Основные права некоммерческих экологических

организаций на местном уровне

Разрабатывать, пропагандировать и реализовывать программы

в области охраны окружающей среды (ООС)

Защищать права и законные интересы граждан в области ООС

Оказывать содействие органам МСУ в решении вопросов ООС

Организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия

и пикетирование, сбор подписей под петициями, вносить предложения

о проведении референдумов и обсуждений проектов, касающихся ООС

Обращаться в органы МСУ, иные организации и к должностным лицам

за получением своевременной, полной и достоверной информации

о состоянии ООС, мерах по ее охране, об обстоятельствах и о

фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу

окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан

Участвовать в принятии хозяйственных решений по вопросам,

связанным с ООС

Обращаться с жалобами, заявлениями, исками и предложениями

по вопросам, касающимся ООС

Организовывать и проводить слушания по вопросам проектирования

и размещения объектов, способных нанести вред окружающей среде

Организовывать и проводить общественную экологическую экспертизу,

рекомендовать своих представителей для участия в проведении

государственной экологической экспертизы

Подавать в государственные, муниципальные и судебные органы

обращения об отмене решений о строительстве и эксплуатации объектов

и прекращении хозяйственной деятельности, оказывающих негативное

воздействие на окружающую среду

Предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного

окружающей среде

Рис. 4.8.5. Основные права некоммерческих экологических организаций на местном уровне

Участие населения в решении экологических проблем городов

Состояние окружающей среды на территории города непосредственно затрагива-

ет жизненные интересы каждого жителя. Общественность остро реагирует на на-

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 219

рушения экологических норм хозяйствующими субъектами и объективно явля-

ется союзником органов местного самоуправления в работе по улучшению состоя-

ния окружающей среды. В то же время нередки ситуации, когда органы местного

самоуправления в расчете на пополнение доходов бюджета согласовывают строи-

тельство новых и расширение действующих промышленных предприятий, ока-

зывающих негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, мно-

гие работники промышленных предприятий, загрязняющих окружающую среду,

негативно воспринимают экономические санкции к своим предприятиям, посколь-

ку это приводит к сокращению объемов производства и соответствующему сниже-

нию

заработков.

Отсюда следует исключительно важная роль общественности в ре-

шении экологических проблем территорий.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», граждане

имеют право создавать общественные экологические объединения, фонды и иные

некоммерческие организации, а также получать в индивидуальном порядке ин-

формацию по данным вопросам, направлять жалобы, обращения, предложения,

получать на них своевременные и обоснованные ответы, принимать участие в мир-

ных массовых акциях.

Некоммерческие экологические организации граждан наделены указанным

Федеральным законом обширными правами на местном уровне (рис. 4.8.5).

Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, обя-

заны оказывать содействие гражданам и созданным ими организациям в реализа-

ции их прав в области охраны окружающей среды. При размещении объектов,

хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей

среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или

результатов референдума.

Вопросы для самоконтроля

Что такое «муниципальная экологическая политика»?

Какова характеристика степени неблагополучия и остроты экономической

ситуации?

Какова цель анализа экологической ситуации в муниципальном образовании?

Каковы цели и задачи муниципального управления в экологической сфере?

Каков порядок выбора эколого-хозяйственных приоритетов при формиро-

вании муниципальной политики?

6. Каковы механизмы экономического регулирования природопользования?

Какими правами в области охраны окружающей среды обладают граждане

и созданные ими экологические организации?

Литература к главе 4

Бузырев В. В., Чекалин В. С. Экономика жилищной сферы.

—

М.: ИНФ-

РА-М,2001.

Воронин А. Г., Лапин В. Л., Широков А. Н. Основы управления муниципаль-

ным хозяйством.

—

М.: Дело, 1988.