Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

200

Система муниципального управления

• защита интересов низкодоходных групп населения;

• обеспечение добросовестной конкуренции, недопущение монополизации

рынка;

• защита прав потребителей.

Парикмахерские

Ремонт квартир

Услуги бань, саун

Ритуальные услуги

Ремонт

металлоизделий

Бытовые услуги

Ремонт и пошив

одежды и обуви

Химчистка

Стирка и глажение

белья

Оздоровительные

услуги

гемонт

Ремонт часов

Фотография

Ремонт

бытовой техники

Ремонт

телерадиоаппаратуры

Услуги автосервиса

Рис. 4.6.3. Основные виды бытовых услуг

Поскольку потребительский рынок в настоящее время почти полностью на-

ходится

руках частного сектора, муниципальная власть

не

может устанавливать ни

объемы поставок, ни привязку потребителей к поставщикам, ни цены на важней-

шие продовольственные и непродовольственные товары. Но она может исполь-

зовать формы и методы косвенного финансово-экономического регулирова-

ния, а также меры административного воздействия на основе муниципальных

правовых актов.

Возможные механизмы муниципального регулирования потребительского рын-

ка показаны на рис. 4.6.4.

Наряду

этим муниципальные органы управления могут воздействовать на час-

тные и акционерные предприятия путем предоставления им информации, ана-

литических и маркетинговых данных о развитии потребительского рынка, раз-

работки рекомендаций, прогнозов развития и балансов рынка.

Важным и эффективным рычагом муниципального воздействия на потреби-

тельский рынок являются механизмы приватизации и регулирования процессов,

связанных со сменой форм собственности предприятий.

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

201

Налоговые льготы

по местным налогам

и льготные кредиты

Выделение земельных

участков для размещения

объектов, сдача

помещений в аренду

Выдача

муниципального

заказа

Гарантии

по займам

Страхование

коммерческих

рисков

Механизмы

Снижение для жизненно

важных предприятий

тарифов на

коммунальные услуги

Ставки арендной

платы

Установление

обязательного

(минимального)

ассортимента социально

значимых товаров

Административный

контроль за соблюдением

прав потребителей, правил

торговли,санитарии,

охраны окружающей среды

Рис. 4.6.4. Механизмы муниципального регулирования потребительского рынка

Муниципальные органы имеют возможность:

• не допускать, используя юридические и экономические методы, изменения

профиля социально значимых приватизированных предприятий потреби-

тельского рынка;

• оперативно корректировать льготы и преимущества, предоставляемые тру-

довым коллективам в ходе приватизации, чтобы обеспечивать эффектив-

ное развитие предприятия;

• постоянно контролировать деятельность приватизированных предприятий,

соблюдение ими условий договоров купли-продажи муниципальной соб-

ственности.

Для социально значимых предприятий возможны отказ от приватизации и со-

хранение в муниципальной собственности используемых ими нежилых помеще-

ний. Такая мера представляет собой один из основных рычагов муниципального

регулирования потребительского рынка.

Определенную часть предприятий потребительского рынка составляют пред-

приятия с муниципальным участием. Основной задачей регулирования их дея-

тельности является максимально прибыльное использование принадлежащих му-

ниципалитету паев и акций.

Важную роль в контроле над муниципальным потребительским рынком долж-

ны играть объединения граждан: союзы потребителей, товаропроизводителей

и предпринимателей, общества защиты прав потребителей. Органы местного са-

моуправления должны наладить взаимодействие с этими объединениями, оказы-

вать содействие в их работе, использовать формы общественного контроля над по-

требительским рынгюм.

202

Система муниципального управления

В табл.

4.6.1.

приведены в обобщенном виде формы и методы воздействия на

потребительский рынок различных муниципальных и общественных структур.

Таблица

4.6.1

Формы и методы воздействия на потребительский рынок

различных регулирующих структур

Регулирующие органы

Органы местного самоуправления

Корпоративные объединения

и организации производителей

и предпринимателей

Союзы и объединения

потребителей

Объекты регулирования

Объемы производства

товаров и услуг

Уровень цен и тарифов

Степень монополизации,

развитие конкуренции

Качество товаров и услуг

Уровень доходов населения,

доступность товаров и услуг

Технический уровень

и обеспечение конкуренто-

способности товаров

Качество товаров и услуг

Степень монополизации

и свободы конкуренции

Качество товаров и услуг

Защита прав потребителей

Формы и методы

регулирования

Регулирование цен

и налоговых ставок

в местный бюджет

Муниципальный заказ на

закупки

Приватизация помещений

Финансово-кредитная

поддержка

Административные санкции

Ставки арендной платы

Деловое консультирование

Содействие в подготовке

кадров, повышении качества

обслуживания

Проведение экспертиз

Моральное воздействие

Финансово-кредитная

поддержка

Независимая экспертиза

Проведение кампаний по

бойкоту и антирекламе

в СМИ

Обращения в судебные

органы

Таким образом, муниципалитеты, опираясь на поддержку общественности,

имеют определенные рычаги влияния па потребительский рынок и должны ак-

тивно пользоваться ими в интересах населения. Кроме того, муниципальные

предприятия и учреждения закупают (в том числе за счет бюджетных средств) на

потребительском рынке продукты питания для детских учреждений, больниц, уч-

реждений социального назначения и т. п., медикаменты, топливо, транспортные

средства, материально-технические ресурсы для содержания и ремонта муници-

пального жилищного и нежилого фонда и др.

Для сокращения затрат на эти цели органы местного самоуправления создают

специальные структуры, изучающие потребительский рынок и заключающие до-

говоры на товарные поставки продовольствия и другой продукции для муници-

пальных нужд. Действенным регулятором цен на потребительском рынке служат

налоговые льготы. С их помощью можно привлечь на рынки города солидных

продавцов из других регионов и сопредельных государств или, наоборот, сдержи-

вать завоз некоторых товаров. Из других экономических регуляторов цен следует

отметить ставки арендной платы за торговые и складские помещения.

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 203

Муниципальная власть воздействует на потребительский рынок также с помо-

щью административных и контрольных механизмов. К ним могут быть отнесены:

установление правил торговли на территории муниципального образования; пре-

дусмотренное законодательством лицензирование торговли отдельными видами

продукции; взаимодействие с государственными органами санитарно-эпидеми-

ологического надзора, торговой и ветеринарной инспекцией; создание муниципаль-

ных структур по защите (в том числе судебной) прав потребителей и содействие

деятельности соответствующих общественных организаций.

В составе администрации муниципального образования обычно создается

структурное подразделение по регулированию потребительского рынка, в состав

которого могут входить специалисты по защите прав потребителей. В некоторых

городах введена должность заместителя главы администрации по потребитель-

скому рынку.

Вопросы для самоконтроля

Какое значение имеет потребительский рынок для жизнедеятельности насе-

ления в муниципальном образовании?

Каковы особенности функционирования местного потребительского рынка

в условиях рыночной экономики?

Каковы основные сферы потребительского рынка и их состав?

Какие методы могут использовать органы местного самоуправления для

регулирования потребительского рынка?

4.7.

Муниципальное управление строительством

Муниципальный строительный комплекс

Муниципальное управление строительством призвано обеспечить воспроизвод-

ство и приращение основных фондов в жилищном фонде, городском хозяйстве

и социальной сфере, реализовывать планы и программы социально-экономиче-

ского развития муниципального образования. В понятие «строительство» в дан-

ном случае входит новое капитальное строительство, а также реконструкция и ин-

женерно-техническое переоснащение (переоборудование) существующих жилых

и нежилых зданий, сооружений, коммуникаций, зачастую совмещаемые с капи-

тальным ремонтом.

Строительство

—

одна из важнейших отраслей городского хозяйства. Его

структура и мощности зависят от типа и размера муниципального образования.

Минимально необходимый местный строительный комплекс может включать

в себя предприятия по добыче местных строительных материалов (песок, гравий,

щебень), производство строительного бетона, кирпича, асфальта и т. п., а также

предприятия механизации и транспорта и организации, осуществляющие строи-

тельные, монтажные и иные работы. Многоотраслевой строительный комплекс

существует лишь в крупных городских муниципальных образованиях.

Строительство как технологический процесс сопровождается инвестицион-

ным процессом поэтапного вложения денежных средств. Поэтому строительство

204

Система муниципального управления

можно рассматривать как инвестиционно-строительный процесс. В этом процессе

на территории муниципального образования задействован большой круг субъек-

тов,

показанных на рис.

4.7.1.

Инвесторы

Проектно-

изыскательские

организации

Инжиниринговые,

консалтинговые

риэлтерские

фирмы

Заказчики

Субъекты

строительной

деятельности

Органы

архитектуры

и градостроительства

Общественные

объединения (союзы,

ассоциации,

КС

>нсор циу^

1Ы)

Подрядчики

Пользователи

объектов

строительной

деятельности

Банки,

инвестиционные

фонды

Страховые

компании

Рис.

4.7.1.

Субъекты строительного процесса на территории муниципального образования

Часть из них непосредственно участвует в строительном процессе, другая

—

формирует обслуживающую инфраструктуру, напрямую или косвенно участву-

ющую в создании строительной продукции. Муниципальное образование является

пользователем объектов строительной деятельности, а при осуществлении строи-

тельства за счет бюджетных средств выступает также в роли инвестора и заказчика.

В роли подрядчиков (исполнителей) отдельных этапов строительной деятельно-

сти выступают научно-исследовательские, проектно-изыскательские, строитель-

ные,

монтажные и иные организации, поставщики оборудования, строительных

материалов и конструкций, пусконаладочные и другие организации, участвующие

в строительном процессе. Из числа подрядных организаций заказчиком назна-

чается генеральный подрядчик (генподрядчик), ответственный за организацию

строительного процесса и сдачу в эксплуатацию законченного строительством

объекта. Генподрядчик привлекает для выполнения отдельных видов строительных,

монтажных и иных работ субподрядные организации. Подрядчики могут распо-

лагаться как на территории муниципального образования, так и за его пределами,

особенно субподрядные организации, специализированные на отдельных видах

работ. Технологическое и иное сложное оборудование для строящегося объекта

обычно заказывается и поставляется на строительную площадку непосредственно

заказчиком строительства, однако он может поручить эту работу генподрядчику.

Учитывая особо важную роль проектной стадии в строительном процессе, про-

ектно-изыскательские организации выделены на рис. 4.7.1 в качестве отдельного

участника этого процесса. Из числа проектных организаций заказчиком назна-

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

205

чается генеральный проектировщик, ответственный за разработку проекта в це-

лом. Он привлекает для выполнения отдельных видов работ субподрядные спе-

циализированные проектные и изыскательские организации.

Для руководства и координации инвестиционного процесса местная администра-

ция или иной (немуниципальный) инвестор могут создать управляющую компанию.

Схема взаимодействия между основными участниками инвестиционно-строительно-

го процесса на территории муниципального образования представлена на

рис.

4.7.2.

Заказчик

Банки,

инвестиционные

фонды

Управляющая компания

Конкурсные торги

Страховые

компании

Контракт

Проектно-

изыскательские

организации

Инжиниринговая

компания

Товарный рынок

Генподрядная организация

Субподрядные

организации

Поставщики

материальных

ресурсов

и технического

оборудования

Строительство объектов и комплексов

Рис. 4.7.2. Схема взаимодействия основных участников инвестиционно-строительного

процесса на территории муниципального образования

Подотрасли, этапы и нормативная база строительной деятельности

Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции поселений и городских окру-

гов организацию строительства муниципального жилищного фонда и создание

условий для жилищного строительства. К компетенции муниципальных образо-

ваний всех типов отнесено строительство автомобильных дорог и сооружений на

них на соответствующих территориях. Фактически под контролем органов мест-

ного самоуправления находятся не только жилищное и дорожное строительство,

но и

строительство промышленных объектов коммунального хозяйства, потреби-

тельского рынка, социальной сферы, инженерных коммуникаций.

206 Система муниципального управления

Подотрасль жилищного строительства в настоящее время представлена, с од-

ной стороны, сохранившими свой производственный потенциал крупными ком-

плексными подрядными строительными организациями, ведущими многоэтаж-

ное строительство, с другой стороны, средними и малыми строительными фирмами,

специализирующимися на малоэтажном индивидуальном строительстве.

Крупные строительные организации, как правило, существуют в форме открытых

(ОАО) и закрытых (ЗАО) акционерных обществ и были созданы в результате при-

ватизации бывших государственных строительных организаций. Они выполняют на

условиях подряда весь комплекс строительно-монтажных и отделочных работ, имея

в своем составе специализированные строительные и транспортные подразделе-

ния, подразделения строительной техники и предприятия стройиндустрии.

Средние и малые строительные фирмы, как правило, образовались в период

экономических реформ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ог-

раниченной ответственностью (000). Для обеспечения своей деятельности они

в значительной степени используют подрядные отношения с крупными строи-

тельными организациями.

Важной особенностью современного жилищного строительства является ис-

пользование новых современных технологий и отделочных материалов. Для

предприятий стройиндустрии характерно использование зарубежных технологий

и материалов, обеспечивающих требования современного рынка жилья к каче-

ству и ассортименту строительных изделий и полуфабрикатов.

Основные технологические этапы строительной деятельности:

• проектный этап: проведение инженерных изысканий, разработка, согласо-

вание, экспертиза и утверждение проектно-сметной документации;

• собственно капитальное строительство;

• приемка законченных объектов в эксплуатацию.

В условиях перехода к рыночной экономике началось реформирование систе-

мы проектирования и строительства муниципальных объектов и ее нормативной

базы. Основные нормативные документы на строительство, утвержденные феде-

ральными органами государственной власти:

• порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований ин-

вестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений;

• инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе

проектной документации на строительство предприятий, зданий и соору-

жений;

• положение о порядке проведения государственной экспертизы и утвержде-

нии градостроительной, проектной и предпроектной документации в РФ.

Проектная документация на строительство

Всякая строительная деятельность характеризуется наличием проекта

—

специ-

альным образом разработанной и описанной ее модели. Проект характеризуется

определенным жизненным циклом, под которым понимается период времени от

замысла проекта до его закрытия (рис. 4.7.3).

Каждый проект представляет собой совокупность трех взаимосвязанных про-

ектов: бизнес-проекта, строительного проекта и инвестиционного проекта.

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

207

Строительство

Прединвестиционный этап (обоснование

целесообразности проекта и оценка

эффективности инвестиций

•

Проектный этап (разработка, согласование

и утверждение проектной и изыскательской

документации на строительство)

•

Строительный этап (выполнение мероприятий

проекта в натуре и сдача объектов

в эксплуатацию)

Эксплуатация

Практическое использование результатов

реализации проекта

Обеспечение окупаемости инвестиций

и получение дополнительной прибыли,

социального, экологического или иного эффекта

•

Заключительная фаза

Использование эффекта, полученного на стадии

эксплуатации, для новых инноваций

Закрытие проекта

Рис. 4.7.3. Жизненный цикл проекта

Бизнес-проект

—

комплект документации, описывающий процесс строитель-

ства и эксплуатации объекта. Он определяет окупаемость инвестиций и получе-

ние дополнительной прибыли или иного (социального, бюджетного, экологи-

ческого) эффекта. Бизнес-проект охватывает все три стадии жизненного цикла

проекта и служит его основой.

Строительный проект —

комплект документации, описывающей процесс строи-

тельства

объекта.

Строительный проект разрабатывается

реализуется

течение двух

первых

стадий

жизненного цикла проекта

—

предынвестиционнои

инвестиционной.

Инвестиционный проект

—

комплект документации, описывающий процесс

инвестирования (инвестиционный процесс) в строительство объекта. Инвести-

ционный проект, как и бизнес-проект, реализуется на протяжении всего жиз-

208

Система муниципального управления

ненного цикла проекта. Важным параметром инвестиционного проекта является

срок окупаемости, наступающий во второй стадии жизненного цикла проекта.

Под сроком окупаемости инвестиционного проекта понимается период с начала

его финансирования

до

момента, когда разность между накопленной суммой чистой

прибыли с амортизационными отчислениями и объемом инвестиционных затрат

становится положительной.

На строительство и реконструкцию сложных объектов предусматривается раз-

работка предпроектной и проектной документации. Предпроектная документация

оформляется в форме документа, именуемого Обоснования инвестиций в строи-

тельство или Технико-экономическое обоснование (ТЭО). При необходимости

разработки предпроектной документации предынвестиционная стадия жизненно-

го цикла строительного проекта включает следующие основные этапы:

• составление ходатайства (декларации)

намерениях

направление

его в

орган

исполнительной власти муниципального образования, на территории кото-

рого намечается строительство, и предварительное согласование места раз-

мещения объекта строительства;

• составление задания на разработку Обоснований инвестиций в строительство;

• разработка Обоснований и получение заключения государственной экспертизы;

• утверждение Обоснований в органе исполнительной власти муниципально-

го образования, на территории которого намечается строительство, и полу-

чение акта выбора земельного участка для строительства.

Перечень вопросов, рассматриваемых при разработке Обоснований инвести-

ций в строительство, приведен на рис. 4.7.4.

Исходные

данные

11.

Выводы

и предложения

10.

Оценка рисков

Мощность

объекта,

номенклатура

продукции

или услуг

3. Основные

технологические

решения

Вопросы, рассматриваемые

в обоснованиях инвестиций

в строительство

9. Эффективность

инвестиций

8. Кадры

и социальное

развитие

Обеспечение

объекта

ресурсами

5. Место

размещения

объекта

6. Основные

строительные

решения

7. Оценка

воздействия

объекта

на окружающую

среду

Рис. 4.7.4. Перечень вопросов, рассматриваемых в Обоснованиях

инвестиций в строительство

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 209

В заключительном разделе Обоснований делаются общие выводы о хозяй-

ственной необходимости, технической возможности, коммерческой, экономиче-

ской и социальной целесообразности инвестиций в строительство объекта с уче-

том его экологической и эксплуатациориюй безопасности. Приводятся основные

технико-экономические и финансовые показатели объекта инвестиций, програм-

ма

проектирования и проведения необходимых исследований и изысканий, план-

фафик осуществления инвестиционного проекта, а также рекомендации по порядку

дальнейшего проектирования, строительства и эксплуатации объекта, обеспечива-

ющих инвестору получение максимальной и стабильной во времени прибыли, до-

стижение положительных социальных результатов и других целей. Для муници-

пальных объектов чаще всего важен именно социальный, а также экологический

результат проекта.

Проектная документация включает в себя проект и рабочую документацию на

строительство. Рабочая документация разрабатывается на отдельные части про-

екта (виды работ) после экспертизы проекта и утверждения его заказчиком. Для

несложных объектов проектная документация может разрабатываться в одну ста-

дию в форме единого проекта.

Для объектов производственного назначения проект строительства состоит из

следующих разделов:

• общая пояснительная записка;

• генеральный план и транспорт;

• технологические решения;

• организация и условия труда работников;

• управление производством и предприятием;

• архитектурно-строительные решения;

• инженерное оборудование, сети и системы;

• организация строительства;

• охрана окружающей среды;

• инженерно-технические мероприятия гражданской обороны;

• мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

• сметная документация;

• эффективность инвестиций.

Для жилых зданий, объектов социального назначения и городского хозяйства

и других несложных проектов отдельные разделы проекта могут отсутствовать.

Механизмы и органы муниципального управления строительством

Государство принимает меры по восстановлению и развитию строительного про-

изводства на новых рыночных принципах. Они ориентированы на институцио-

нальные преобразования как самого объекта строительной деятельности

—

земель-

ного участка и сооружаемого объекта недвижимости, так и на стимулирование

основного потребителя строительной продукции

—

частного инвестора и застрой-

щика. Предполагаются адаптация действующих строительных норм и правил к

требованиям прогрессивных форм и технологий жилищного строительства, упро-

щение процедур получения разрешения на строительство и экспертизы проект-