Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

170

Система муниципального управления

Продолжение

таблицы

4.1.1.

Поселения

Содержание и строительство автомобиль-

ных дорог общего пользования, мостов и

иных транспортных инженерных сооруже-

ний в границах населенных пунктов поселе-

ния (за исключением объектов федерально-

го и регионального значения)

Организация строительства и содержание

муниципального жилищного фонда

Создание условий для жилищного строи-

тельства

Создание условий для предоставления

транспортных услуг населению и организа-

ция транспортного обслуживания населения

в границах поселения

Участие в предупреждении и ликвидации

последствий чрезвычайных ситуаций

в границах поселения

Обеспечение первичных мер пожарной

безопасности в границах населенных пунк-

тов поселения

Организация сбора и вывоза бытовых отхо-

дов и мусора

Организация благоустройства и озеленения

территории поселения, использования

и охраны городских лесов, расположенных

в границах населенных пунктов поселения

Планирование застройки территории посе-

ления, территориальное зонирование земель

поселения, установление правил землеполь-

зования и застройки

Муниципальные районы

Содержание и строительство автомобиль-

ных дорог общего пользования между

населенными пунктами, мостов и иных

транспортных инженерных сооружений вне

границ населенных пунктов в границах му-

ниципального района (за исключением

объектов федерального и регионального

значения)

—

Создание условий для предоставления

транспортных услуг населению и организа-

ция транспортного обслуживания населения

между поселениями в границах муници-

пального района

Участие в предупреждении и ликвидации

последствий чрезвычайных ситуаций на

территории муниципального района

Организация охраны общественного поряд-

ка на территории муниципального района

муниципальной милицией

Организация мероприятий межпоселенче-

ского характера по охране окружающей

среды

Организация и осуществление экологи-

ческого контроля объектов производствен-

ного и социального назначения на террито-

рии муниципального района за исключе-

нием объектов, экологический контроль

которых осуществляют федеральные

органы

Организация утилизации и переработки

бытовых и промышленных отходов

Территориальное зонирование земель меж-

селенных территорий

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

171

1 Поселения

Организация ритуальных услуг и

содержание мест захоронения

Муниципальные районы

Содержание на территории муниципального

района межпоселенческих мест

захоронения, организация ритуальных услуг

Создание условий для обеспечения

поселений, входящих в состав

муниципального района, услугами связи,

общественного питания, торговли

и бытового обслуживания

Подробно эти функции рассматриваются

следующих разделах настоящей главы.

Вопросы для самоконтроля

Каковы основные принципы муниципального управления системами жиз-

необеспечения поселений?

В чем особенности градообслуживающей сферы как объекта управления?

Как разграничиваются полномочия в сфере жизнеобеспечения поселений

между уровнями публичной власти?

В чем основные различия между функциями органов местного самоуправ-

ления поселений и муниципальных районов в градообслуживающей сфере?

4.2.

Муниципальное управление общественной безопасностью

Система общественной безопасности как объект управления

систему общественной безопасности на территории муниципального образова-

ния входят направления деятельности, представленные на рис.

4.2.1.

Поддержание

общественного

порядка на территории

Пожарная

безопасность

Санитарно-

эпидемиологическая

безопасность

Безопасность

дорожного движения

Общественная

безопасность

Экологическая

безопасность

Безопасность

на водах

Первичная

медицинская

безопасность

(скорая помощь)

Гражданская оборона

и безопасность

при чрезвычайных

ситуациях

Рис.

4.2.1.

Система общественной безопасности

172 Система муниципального управления

Каждое из них обеспечивает предоставление населению определенной обще-

ственной услуги по месту проживания и передвижения. В этом смысле данные

услуги можно рассматривать как муниципальные.

Особенность услуг общественной безопасности состоит в их профилактиче-

ском характере. Лучше всего, когда надобность в обращении к службам, предо-

ставляющим данные услуги, у граждан не возникает. В то же время без обеспече-

ния общественной безопасности не может нормально функционировать ни одна

сфера городской жизни.

Основным субъектом обеспечения общественной безопасности на муниципальных

территориях является государство, осуществляющее свои функции в данной области

через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. На органы мест-

ного самоуправления муниципальных районов и городских округов Федеральным

законом 2003 г. возложены: участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных

ситуаций на территориях, организация охраны общественного порядка на террито-

риях силами муниципальной милиции (которая пока не создана), организация ско-

рой медицинской помощи. На поселения возложены участие в предупреждении

и ликвидации чрезвычайных ситуаций в его фаницах и обеспечение первичных мер

пожарной безопасности в границах населенных пунктов. Вопросы экологической

безопасности территорий рассматриваются ниже в разделе 4.8.

В то же время органы местного самоуправления имеют возможность оказывать

влияние на состояние общественной безопасности и правопорядка на подведом-

ственной территории в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и Законом РФ

«О милиции». Кроме того, органы местного самоуправления вправе разрабаты-

вать самостоятельные программы по совершенствованию деятельности милиции,

выделяя для этого дополнительные средства.

Обеспечение общественного порядка в муниципальном образовании

В настоящее время милиция общественной безопасности входит в систему МВД.

Орган внутренних дел муниципального образования имеет двойное подчинение

(местной администрации и органу МВД субъекта РФ); финансирование осуще-

ствляется в основном по линии МВД и частично

—

из местного бюджета. Муни-

ципальных органов общественного порядка в России нет. В перспективе пред-

усмотрено поэтапное формирование муниципальной милиции, не входящей

в систему МВД. Должны быть определены права и обязанности служащих муни-

ципальной милиции, условия и порядок контроля со стороны государства за ра-

ботой данных органов. В уставах муниципальных районов и городских округов

может быть предусмотрена выборность населением руководителя органа муни-

ципальной милиции. В ряде городов проводился эксперимент по созданию орга-

нов муниципальной милиции, не входящих в систему МВД. При этом возникали

такие вопросы, как взаимодействие органов муниципальной и федеральной ми-

лиции, форма для муниципальной милиции, порядок присвоения воинских зва-

ний, пенсионное обеспечение и т. п. МВД выступило против эксперимента, и он

фактически провалился.

Для оказания помощи милиции в охране общественного порядка, согласно За-

кону РФ «Об общественных объединениях», могут привлекаться местные обще-

ственные объединения, например народные дружины, а также граждане.

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 173

Важным компонентом общественного порядка является порядок движения на

улицах и дорогах, который обеспечивает Государственная инспекция безопасно-

сти дорожного движения

—

ГИБДД, входящая в состав соответствующего органа

МВД. Органы местного самоуправления совместно с органами МВД участвуют в

организации дорожного движения на территориях населенных пунктов. Они

обеспечивают обустройство тротуаров, установку уличных указателей, огражде-

ний, уличного освещения. Для крупных городов обеспечение безопасности до-

рожного движения является весьма сложной задачей. В связи с этим одной из

задач муниципальной власти является оптимизация транспортных потоков на

территории города: строительство объездных дорог, путепроводных развязок, пе-

шеходных тоннелей, установка светофоров и т. д.

Противопожарная безопасность в муниципальном образовании

Федеральный закон 2003 г. возлагает на органы местного самоуправления посе-

лений и городских округов функцию обеспечения первичных мер противопо-

жарной безопасности. Полномочия органов местного самоуправления в данной

области определены Федеральным законом «О пожарной безопасности» и вклю-

чают в себя:

• организацию выполнения мер пожарной безопасности;

• участие в выполнении федеральных и региональных целевых программ;

• разработку, утверждение и исполнение местных бюджетов в части расходов

на пожарную безопасность, в том числе на содержание пожарной охраны,

финансируемой за счет средств местных бюджетов;

• создание, реорганизацию и ликвидацию в установленном порядке пожарной

охраны, финансируемой за счет средств местных бюджетов;

• осуществление в пределах их компетенции экономического и социального

стимулирования обеспечения пожарной безопасности;

• установление специальных целевых сборов с граждан и юридических лиц на

обеспечение противопожарной безопасности;

• содействие созданию и деятельности фондов пожарной безопасности;

• обучение населения мерам пожарной безопасности и его привлечение к пре-

дупреждению и тушению пожаров;

• содействие деятельности добровольных пожарных дружин и объединений

пожарной охраны;

• организацию общественного контроля за обеспечением пожарной безопас-

ности.

Кроме этого, в соответствии с законом «О пожарной безопасности» органы мест-

ного самоуправления в пределах своей компетенции на подведомственных тер-

риториях обязаны:

• организовывать разработку и обеспечивать реализацию мер пожарной безо-

пасности;

• принимать в муниципальную собственность имущество пожарной охраны

при отказе собственника указанного имущества от его содержания, исполь-

зовать это имущество по его прямому назначению;

174 Система муниципального управления

• создавать и содержать в соответствии с установленными нормами финанси-

руемые за счет средств местных бюджетов органы управления и подразделе-

ния пожарной охраны, в том числе на основе договоров с государственной

противопожарной службой;

• организовать обучение населения мерам пожарной безопасности;

• содействовать деятельности добровольных пожарных и объединений пожар-

ной охраны.

Перечисленные законодательные нормы реализуются далеко не полностью.

Муниципальные органы пожарной охраны не созданы, кое-где их пытались соз-

давать. Как правило, местные бюджеты частично финансируют государственную

пожарную службу, переданную из МВД в ведение МЧС.

Приведенный перечень функций органов местного самоуправления в сфере

пожарной безопасности значительно шире предусмотренного Федеральным зако-

ном 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Это противоречие предстоит устранить в процессе совершенствования отраслево-

го федерального законодательства.

Гражданская оборона

действия

чрезвычайных ситуациях

Вопросы гражданской обороны и обеспечение действий при возникновении чрез-

вычайных ситуаций (ГОЧС) возложены на федеральные органы, входящие в со-

став МЧС, с участием органов местного самоуправления. Финансирование этих

органов частично осуществляется из местных бюджетов. К органам местного са-

моуправления относятся только муниципальные аварийные службы для устра-

нения чрезвычайных ситуаций бытового характера и службы спасения на водах.

В соответствии с существующим законодательством при исполнительном

органе местного самоуправления создается орган ГОЧС в целях реализации

на территории муниципального образования единой государственной поли-

тики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвы-

чайных ситуаций и пожарной безопасности. Он взаимодействует с соответ-

ствующими территориальными структурами федеральных и региональных

органов исполнительной власти. Начальник муниципального органа ГОЧС

назначается главой муниципального образования по согласованию с руково-

дителем соответствующего органа субъекта РФ и должен иметь подготовку по

гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситу-

аций и пожарной безопасности.

Муниципальные органы ГОЧС:

• осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил

и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуа-

ций, обучение населения способам защиты и действиями в этих ситуациях;

• принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвы-

чайных ситуациях и организуют их проведение;

• осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в обла-

сти защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечи-

вают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе

возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 125

• осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населе-

ния и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают резервы финансо-

вых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

• организуют и проводят аварийно-спасательные работы и другие неотлож-

ные работы, а также поддерживают общественный порядок при их прове-

дении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за по-

мощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;

• содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных

ситуациях.

И в данном случае компетенция органов местного самоуправления по отрасле-

вому федеральному закону значительно шире, чем по закону «Об общих принци-

пах организации местного самоуправления в РФ».

Другие сферы и комплексный подход к муниципальному управлению

общественной безопасностью

Контроль над состоянием природной среды осуществляют государственные орга-

ны Минприроды. Лишь некоторые экологически неблагополучные города имеют

муниципальные экологические органы. Более подробно вопросы экологической

безопасности рассматриваются в разделе 4.8.

Контроль за санитарно-эпидемиологической безопасностью осуществляют го-

сударственные органы санитарно-эпидемиологического и ветеринарного надзо-

ра. Как правило, они работают во взаимодействии с муниципальными органами,

регулирующими деятельность предприятий торговли и общественного питания.

В ведении органов местного самоуправления поселений находится первичная

медицинская помощь.

Ведомственная разобщенность служб общественной безопасности осложняет

координацию их деятельности. Наделение органов местного самоуправления от-

дельными государственными полномочиями в сфере общественной безопасности

осуществляется с нарушением порядка передачи таких полномочий и их финан-

сирования. Зачастую местные отделения соответствующих федеральных органов

проводят мероприятия на территориях муниципальных образований без согласо-

вания с органами местного самоуправления, а иногда и не ставя их в известность.

В этой ситуации глава муниципального образования фактически не может нести

полную ответственность за состояние общественной безопасности на территории.

В большинстве зарубежных стран функционируют муниципальная полиция,

организационно обособленная от государственной криминальной полиции, и му-

ниципальная пожарная служба. В некоторых странах имеется единая служба типа

911,

включающая в себя муниципальную полицию, пожарную охрану и скорую

медицинскую помощь. Создание аналогичных муниципальных служб в России

является одной из актуальных задач обеспечения общественной безопасности.

Вопросы для самоконтроля

Что включает в себя понятие «общественная безопасность»?

Каковы особенности предоставления услуг общественной безопасности?

176 Система муниципального управления

Каковы задачи и функции органов местного самоуправления в сфере обес-

печения общественной безопасности?

Каковы основные особенности управления вопросами пожарной безопасно-

сти и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций?

4.3.

Муниципальное управление жилищно-коммунальным

комплексом

Общие проблемы управления и реформирования ЖКК

Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ)

—

один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципаль-

ного образования. Управление жилищно-коммунальным комплексом, согласно

Федеральному закону 2003 г., относится в основном к компетенции поселений.

На муниципальные районы возложены межпоселенческие

функции:

организация

электро- и газоснабжения в границах муниципального района, содержание и стро-

ительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунк-

тами муниципального района с соответствующими инженерными сооружения-

ми,

организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов,

содержание межпоселенческих мест захоронения и оказание ритуальных услуг.

Как отмечалось в главе 2, в состав ЖКК входят три основных блока:

• жилищное хозяйство, т. е. жилые и нежилые здания с сетью обслуживаю-

щих их предприятий и организаций;

• системы инженерного обеспечения поселений, или коммунальная энергети-

ка (электроэнергия, тепло, газ, вода);

• общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство террито-

рии, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других хозяйств).

В настоящем разделе излагаются общие проблемы управления ЖКК и его ре-

формирования, а также вопросы управления жилищным хозяйством. Вопросы

инженерного обеспечения поселений и общегородского коммунального хозяй-

ства рассматриваются в следующем разделе.

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве му-

ниципальных образований России стало проблемой общегосударственного зна-

чения. Причинами кризиса являются многолетнее недофинансирование, тариф-

ная политика, предопределяющая дотационность отрасли, высокие затраты на

оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических сти-

мулов снижения затрат, а у получателей ЖКУ

—

возможности влиять на их коли-

чество и качество, неэффективная система централизованного управления, не-

развитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов,

большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.

Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКК

было связано с тем, что до начала массовой приватизации в России основная

часть объектов ЖКК поселений находилась на балансе промышленных и других

предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых ми-

нистерств и ведомств. В ходе приватизации эти объекты были переданы в муни-

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 177

ципальную собственность, причем в крайне запущенном техническом состоянии

без должной финансовой компенсации расходов на их содержание; некоторые

объекты оказались просто «брошенными» прежними владельцами. Во избежание

полного краха систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вы-

нуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношен-

ные

трубопроводы, устаревшие котельные

насосные станции

и т.

д. Средств для

их поддержания (и тем более для технического перевооружения) у местных вла-

стей не было, вследствие чего стала резко нарастать аварийность в системах

жизнеобеспечения. Финансовый кризис и банкротство градообразующих пред-

приятий поставили многие города и поселки

моноструктурным характером эко-

номики на грань вымирания. В результате начал нарастать объем задолженности

местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий пе-

ред ресурсоснабжающими и другими организациями, что стало источником це-

почки неплатежей, охвативших практически все отрасли экономики.

Поданным Госстроя РФ, разрабатывающего

реализующего государственную

политику в сфере ЖКК, его недофинансирование в 2000 г. составило около 20

объема необходимых средств. Существенную часть стоимости жилищно-комму-

нальных услуг, не покрываемых платежами населения и бюджетных организа-

ций, компенсируют промышленные предприятия за счет установления для них

более высоких тарифов (так называемое перекрестное финансирование), что удо-

рожает себестоимость их продукции и снижает ее конкурентоспособность. Сис-

тема дотирования жилищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого

субсидирования граждан приводит к ситуации, когда конечными получателями

субсидий выступают не только малоимущие, но и группы граждан с высокими и

средними доходами.

результате ЖКК превратился в источник серьезных угроз

для социального и экономического развития муниципальных образований, регио-

нов и страны в целом.

Государственная политика реформирования ЖКК

За последнее время внимание государства к проблемам ЖКК усилилось. В

2001

г.

Правительством РФ принята подпрограмма «Реформирование и модернизация

жилищно-коммунального комплекса РФ на период 2002-2010 гг.» в составе фе-

деральной целевой программы «Жилище». Основные направления реформиро-

вания ЖКК показаны на рис.

4.3.1.

Финансовое оздоровление предприятий ЖКК включает в себя инвентариза-

цию,

реструктуризацию и ликвидацию накопившейся многолетней задолженно-

сти.

Без решения этой первоочередной задачи никакие другие мероприятия не

дадут положительного эффекта.

Передача распоряжения бюджетными средствами на дотирование отрасли от

предприятий

жителям осуществляется в комплексе

мерами социальной защиты

малоимущих граждан. Вместо дотирования предприятий ЖКК вводятся адрес-

ные жилищные субсидии, зачисляемые на персонифицированные счета граж-

дан. При этом готовится отмена федерального стандарта, касающегося доли пла-

тежей граждан в стоимости жилищно-коммунальных услуг; и будет установлен

единый показатель для получения жилищных субсидий

—

доля расходов на оп-

лату ЖКУ в совокупном доходе семьи.

178

Система муниципального управления

Финансовое

оздоровление

предприятий ЖКК

Изменение экономических

отношений в отрасли,

разделение функций

собственника,

управляющего

и исполнителя ЖКУ

Передача бюджетных средств

на дотирование ЖКК от предприятий

к жителям с мерами социальной

защиты малообеспеченных семей

Направления

реформирования

ЖКК

Привлечение

частных инвестиций

Изменение тарифной

политики

Рис.

4.3.1.

Основные направления реформирования жилищно-коммунального комплекса

Изменение экономических отношений в отрасли предполагает разделение фун-

кций собственника, управляющего муниципальным жилищным фондом (балан-

содержателя) и обслуживающих организаций на основе договорных отношений

между ними, что позволит создать конкурентную среду в сфере управления и об-

служивания жилищного фонда.

Изменение тарифной политики включает

себя введение государственного ре-

гулирования тарифов на услуги естественных монополий (с^лектроэнергию и при-

родный газ) и ежегодное установление федеральным законом предельной стоимо-

сти ЖКУ на один кв. м жилой площади дифференцированно по субъектам РФ.

Содержание жилищного фонда и систем инженерного обеспечения поселений

потенциально привлекательно для инвесторов. Предусматривается в основном

переход с бюджетной на заемную основу инвестирования отраслей ЖКК (кон-

цессионные механизмы) с частичным бюджетным софинансированием.

Задачи органов местного самоуправления по реформированию ЖКК

Реализация указанных мероприятий существенно повлияет на деятельность ор-

ганов местного самоуправления в сфере ЖКК, избавит их от непосредственного

выполнения хозяйственных функций по управлению и обслуживанию жилищ-

ного фонда, позволит существенно сократить расходы местных бюджетов на до-

тирование предприятий ЖКК.

то же время в условиях реформирования ЖКК

перед местными органами возникает много новых задач, перечень которых пред-

ставлен на рис. 4.3.2.

В каждом муниципальном образовании должна быть разработана собственная,

экономически и социально обоснованная программа реформирования жилищно-

коммунальной сферы, учитывающая местную специфику. В результате ее реа-

лизации будет осуществлен переход на систему договорных отношений между

органами местного самоуправления, собственниками и нанимателями жилищного

фонда, управляющими организациями и исполнителями жилищно-коммуналь-

ных услуг, и создана конкурентная среда в сферах управления жилищным фон-

Глава

Управление градообслуживающей сферой

179

дом и его эксплуатации. На этой основе должно быть обеспечено существенное

повышение качества предоставления ЖКУ и сдерживание роста, а в ряде случа-

ев

—

снижение тарифов на отдельные виды ЖКУ.

Задачи органов местного

самоуправления

по реформированию ЖКК

Совершенствование местной

нормативной базы

Установление экономически

обоснованных тарифов на

содержание жилищного фонда,

водоснабжение, водоотведение,

теплоэнергию и др.

Разработка и реализация

программ ресурсосбережения

Поощрение создания

класса собственников

жилья (ТСЖ)

Реформирование

муниципальных предприятий

(акционирование и др.)

Содействие созданию

конкурентной среды

в управлении и эксплуатации

жилищного фонда

Организация службы

жилищных субсидий

Создание муниципальных

расчетно-кассовых центров

для сбора платежей за ЖКУ

Установление нормативов

качества отдельных видов ЖКУ,

контроль за их соблюдением

Рис. 4.3.2. Основные задачи органов местного самоуправления по реформированию

жилищно-коммунального комплекса

В структурах практически всех муниципальных администраций есть подраз-

деления, отвечающие за вопросы ЖКК. Важно их укреплять, осуществляя пере-

подготовку специалистов применительно к новой экономической и управленче-

ской ситуации в сфере ЖКК, обучая их работе

населением, немуниципальными

управляющими и эксплуатирующими организациями. В администрациях неко-

торых городов созданы специальные структурные подразделения по вопросам ре-

формирования ЖКК.

Муниципальное управление жилищным фондом

Содержание и ремонт жилищного фонда

—

потенциально рентабельная и конку-

рентная сфера деятельности. Между тем во многих муниципальных образовани-

ях все эти работы выполняются муниципальными унитарными предприятиями,

подчиненными местной администрации. Она выступает в этом случае как пря-

мой участник хозяйственной деятельности и как местный монополист.