Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

160 Система муниципального управления

сложно увидеть ясную перспективу развития и определить стратегию своей дея-

тельности. Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным

ресурсам, между стратегией выживания и стратегией развития, часто завершает-

ся в пользу первой. В менталитете руководителей всех уровней все еще сильны

стереотипы мобилизационной экономики эпохи индустриализации и восста-

новления народного хозяйства. Пожалуй, только необходимость переизбираться

через определенное время заставляет их как-то соотносить решение тактических

и стратегических задач.

Задачи стратегического управления на муниципальном уровне могут быть

решены только в увязке со стратегическими целями и задачами государства.

Необходимость в согласовании стратегий структур различных уровней власти

вызывает необходимость в едином правовом пространстве, непротиворечивом за-

конодательстве, единой системе статистической, финансовой и другой отчетно-

сти,

организации эффективного взаимодействия органов управления в различных

сферах общественного (государственного и муниципального) сектора. Поэтому

важной составной частью стратегического управления на муниципальном уров-

не является целенаправленная работа по согласованию интересов населения му-

ниципального образования с интересами государственной власти и хозяйствую-

щих субъектов.

Сущность стратегического подходак муниципальному управлению

Стратегия отвечает на вопрос «что делать?» при понимании того, «зачем это де-

лается?», тогда как тактика отвечает на вопрос «как это сделать?».

Стратегическое управление отвечает на вопрос о том, каким способом можно

строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней

ситуацией, как разрабатывать планы и достигать поставленных целей.

Стратегический подход

к муниципальному управлению

означает

взаимоувязан-

ное управление

состоянием

и управление

изменением

(развитием). Стратегичес-

' кий подход, как уже отмечалось,

—

антипод существующему во многих муници-

палитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.

Вопросы текущего функционированргя и вопросы развития муниципального

образования тесно взаимосвязаны.

то же время между текущими и перспективны-

ми задачами, между сохранением равновесия и его нарушением существует объек-

тивное противоречие. Сложность его разрешения определяется не только ограни-

ченностью ресурсов в каждый данный момент времени, но и сопротивлением

существующих структур управления и работающих в них руководителей и специ-

алистов любым изменениям и преобразованиям, затрагивающим их интересы. По

этой причине погибло и продолжает погибать множество ценных инициатив во всех

областях человеческой деятельности, в том числе и в муниципальном управлении.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составля-

ет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных це-

лей, от ориентации на обращение к текущим задачам к ориентации на решение

перспективных проблем.

Целостная система стратегического управления муниципальной деятельно-

стью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компо-

нентов, представленных на рис.

3.5.1.

Глава 3. Концепция муниципального управления

161

Компоненты

Принята идеология

(философия) стратегического

управления

Создана концепция

перспективного развития

Определены долгосрочные

цели и ориентиры развития

Определены этапы

и способы достижения

стратегических целей

Подобран, обучен

и эффективно расставлен

персонал управления

развитием

Преобразована

организационная

структура управления

Распределены роли

и функции между

органами и уровнями

управления развитием

Разработано методическое

и информационное

обеспечение

Созданы специальные органы

и структуры по координации

и контролю за реализацией

стратегии развития

Рис.

3.5.1.

Компоненты системы стратегического управления муниципальной

деятельностью

Таким образом, понятие «стратегическое управление» значительно шире по-

нятия «стратегическое планирование». Второе является лишь одной из состав-

ных частей первого. Вопросы стратегического планирования как составной части

комплексного социально-экономического развития муниципального образова-

ния рассматриваются в главе 7.

Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть

представлена в виде четырех блоков (рис. 3.5.2).

Блок целеобразования и целеполагания.

162

Система муниципального управления

Блок нормативно-правового проектирования.

Блок организационного проектирования.

Блок планирования.

Блок

целеобразования

и целеполагания

Блок

нормативно-правового

проектирования

Выработка общей стратегии развития.

-> Разработка на ее основе частных

муниципальных политик, программ и проектов

Формирование системы нормативно-правовых

-• актов (постановлений, решений и

т.

д.),

гарантий и норм их реализации

Блок

организационного

проектирования

Блок

планирования

Формирование системы органов власти

-> и управления, за которыми закрепляется

определенный набор задач и функций

Разработка плана действий по достижению

стратегических целей развития

муниципального образования

Рис. 3.5.2. Схема стратегического управления муниципальной деятельностью

Целеобразование и целеполагапие

—

это выработка общей стратегии развития

муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных

политик, программ и проектов. Иногда говорят, что целеполагапие есть опереже-

ние реальности, выход за ее рамки в желаемое будущее.

Нормативно-правовое проектирование

—

формирование системы нормативно-

правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструк-

ций, предписаний и т. д.), социальных гарантий и норм их реализации. Любые

замыслы и программы, не доведенные до уровня обязательных для исполнения

нормативно-правовых актов, неизбежно погибают.

Организационное проектирование — формирование системы органов управле-

ния или организационных структур, стратегического блока, за которыми закреп-

ляется определенный набор задач и функций. Без наличия таких структур реали-

зация стратегических задач будет невозможной.

Планирование — разработка плана действий по достижению стратегических

целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспече-

ны увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимо-

действие, направленное на эффективное использование и приращение экономи-

ческих, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.

Основная проблема заключается в сложности достижения баланса между эти-

ми типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является

разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целе-

полагания) и организационным проектированием. Когда стратегическое управ-

Глава 3. Концепция муниципального управления 163

ление осуществляется властными структурами, вопрос об организационных ме-

ханизмах его реализации становится особенно важным. Структуры управления

наиболее консервативны, их восприимчивость и самонастройка на новые цели

и типы задач, новые методы работы довольно низки. Каждый раз при возникно-

вении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в не-

обходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.

Мы иногда становимся свидетелями фиктивно-демонстрационных реоргани-

заций структур управления. Типичная ситуация: новая функция или новая зада-

ча

—

новое рабочее место или новое структурное подразделение. Однако зача-

стую более эффективное решение состоит в изменении приоритетов в работе

действующих структур, функциональных связей, организации рабочих мест, по-

вышении квалификации сотрудников, т. е. в создании нового ресурса за счет чис-

то

организационных изменений. Самое простое на первый взгляд решение

—

создать

под новую задачу новую организационную структуру без системного взгляда на

всю структуру управления

—

не дает ожидаемого эффекта. Скорее наоборот, новое

структурное подразделение как органически чуждое существующей организаци-

онной структуре отторгается ею, а сама новая задача компрометируется неспо-

собностью руководства реализовать ее.

Изменение технологии муниципального управления

при стратегическом подходе

Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального

пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практи-

ки принятия решений и распределения ресурсов (табл. 3.5.1).

В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.

В сфере взаимодействия власти и населения

—

переход:

• от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;

• от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на

авторитет и влияние власти;

• от подчинения к пониманию;

• от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

• от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;

• от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных

представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия

решений, к четким регламентам и процедурам.

В сфере использования ресурсов

—

переход:

• от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и дру-

гих ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического

планирования и управления;

• от мобилизационного использования (на сегодняшние неотложные нужды)

к плановому типу приращения и использования ресурсов.

В сфере планирования

—

переход от акцента на принятие оперативных (ситуа-

тивных) решений к перспективному планированию, опирающемуся на поддержку

населения.

164

Система муниципального управления

В сфере

организации

структуры

управления

—

переход:

• от раздельного решения вопросов функционирования и вопросов развития

к совместному, согласованному их решению;

• от ведомственного к программно-функциональному типу структуры

управления.

Таблица 3.5.1

Традиционный и стратегический подходы к муниципальному управлению

Традиционный

Стратегический

Приоритет целей

Краткосрочные Долгосрочные

Предмет ориентации

Задачи Проблемы

Взаимоотношения с населением

Подчинение Понимание

Участие населения

решении местных проблем

Пассивное | Активное

Характер деятельности местной власти

Закрытый 1 Открытый (публичный)

Характер принятия решений

Социально-корпоративный | Нормативно-правовой

Характер использования ресурсов

Акцент на распределение имеющихся

ресурсов

Мобилизационное использование

Акцент на приращение ресурсов

Плановое приращение и использование

Тип планирования

На основе ситуационных решений

Перспективное планирование с опорой на

поддержку населения

Тип структуры управления

Ведомственный (линейно-функциональный)

Программно-функциональный

Вопросы для самоконтроля

Почему необходрш стратегический подход к муниципальному управлению?

В чем сущность стратегического подхода к муниципальному управлению?

Какие блоки работ необходимо осуществить в муниципальном образовании

при реализации стратегического подхода к управлению?

Что должно измениться в принципах

технологиях муниципального управ-

ления при реализации стратегического подхода?

Литература к главе 3

Бабун

Р.

В., Мальковец

Н.

В. Самая близкая к народу власть (о местном са-

моуправлении для всех): Пособие для населения и общественных органи-

Глава 3. Концепция муниципального управления 1^

заций.

—

М.: МОНФ, серия «Библиотека местного самоуправления».

—

Вып. 36, 2001.

Вовлечение населения в процесс местного самоуправления.

—

М.: МОНФ,

серия «Библиотека местного самоуправления».

—

Вып. 33, 2000.

Воронин Л.

Г.

Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории

и практики.

—

М.: Финансы и статистика, 2002.

Зотов

В. В.,

Макашова

3. М. Муниципальное управление. Учебное пособие.

Ч.

1.-м.:

СГИ, 2001.

Местные сообщества в муниципальном управлении. Учебное пособие для

муниципальных управляющих/Составление и редакция А. Е. Балобано-

ва.

—

М.: МОНФ, серия «Библиотека местного самоуправления».

—

Вып. 22,

2000.

6. Муниципальные технологии.

—

М.: Консультационная фирма «ИМС», 1997.

Стратегическое планирование

муниципальном управлении. Введение

пред-

мет. Учебное пособие для муниципальных служащих.

—

М.: МОНФ, серия

«Библиотека муниципального служащего».

—

Вып. 19, 2000.

8. Филиппов Ю. В., Авдеева Т. Т. Основы развития местного хозяйства.

—

М.:

Дело,

2000.

9. Школа муниципального служащего. 1-13 ноября 1998 г., Обнинск. Сборник

учебных

материалов.

—

М.:

МОНФ, серия «Библиотека муниципального слу-

жащего».

—

Вып. 14, 1998.

10.

Школа муниципального служащего. 1-13 ноября 1999 г., Обнинск. Мето-

дические материалы.

—

М.:

МОНФ, серия «Библиотека муниципального слу-

жащего».

—

Вып. 15, 1999.

Глава

УПРАВЛЕНИЕ ГРАДООБСЛУЖИВАЮЩЕЙ СФЕРОЙ

Цель настоящей главы

—

рассмотрение вопросов муниципального управления

системами жизнеобеспечения поселений, которые составляют в совокупности

градообслуживающую сферу муниципального образования. Рассматриваются

вопросы муниципального управления общественной безопасностью, жилищным

фондом, системами его инженерного обеспечения, общегородским коммуналь-

ным хозяйством, городским транспортом, потребительским рынком, строитель-

ным комплексом, состоянием природной среды и экологической безопасностью

территории.

Результатом изучения главы должно стать овладение технологиями и практи-

ческими навыками управления городским хозяйством.

4.1.

Общие положения

Цели и принципы управления градообслуживающей сферой

Градообслуживающая сфера

—

первооснова жизнеобеспечения муниципально-

го образования. От правильности и обоснованности муниципального управления

системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определя-

ющих качество жизни населения. Состав градообслуживающей сферы муници-

пального образования и краткая характеристика ее отраслей приведены в главе 2.

Муниципальное управление градообслуживающей сферой представляет собой

взаимосогласованную совокупность ориентиров и целей ее развития, а также спо-

собов их достижения.

Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключает-

ся в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания насе-

ления: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости

функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского

транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, обществен-

ного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий,

сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, безо-

пасности функционирования всех систем жизнеобеспечения.

Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой пред-

ставлены на рис.

4.1.1.

Соблюдение этих принципов составляет непременное условие эффективного

управления.

Каждая отрасль градообслуживающей сферы является, с одной стороны, сфе-

рой муниципальной деятельности и подсистемой общей системы муниципально-

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

167

го образования, а с другой стороны, подсистемой соответствующей отраслевой

системы более высокого (регионального или федерального) уровня. Напри-

мер,

городской транспорт составляет подсистему системы жизнеобеспечения го-

рода и в то же время подсистему региональной транспортной системы.

[ Принципы 1

Комплексность, сбалансированность

и взаимоувязка отдельных подсистем

Увязка вопросов развития городского

хозяйства с общей стратегией социально-

экономического развития муниципального

образования

Обеспечение бесперебойности, надежности

и устойчивости функционирования

систем жизнеобеспечения

Привлечение населения к участию

в решении проблем содержания жилищного

фонда и благоустройства территорий

Рис.

4.1.1.

Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой

Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей городского хозяй-

ства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Му-

ниципальная власть, ответственная за обеспечение населения соответствующими

муниципальными услугами, должна обеспечивать координацию работы субъектов

всех форм собственности, используя как властные, административные, так и эко-

номические механизмы. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы

важно учитывать:

• место данной подсистемы в общей системе муниципального образования и ее

взаимосвязь с другими подсистемами;

• место данной подсистемы в отраслевой системе;

• взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами разных форм соб-

ственности;

• законодательные, экономические и иные возможности воздействия муници-

пальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных

элементов.

Выработка наиболее эффективной схемы муниципального регулирования де-

ятельности отдельных систем городского хозяйства с учетом перечисленных

факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий и взаи-

модействия с органами государственной власти и взаимодействия с населением

и различными местными сообществами. Организация эффективного предостав-

168

Система муниципального управления

ления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб долж-

на сочетаться с развитием самоуправления граждан по месту жительства. Различ-

ные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на му-

ниципальные службы и учреждения.

Размещение на территории муниципального образования различных хозяйству-

ющих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, орга-

нов власти и управления требует эффективной организации планировки и застрой-

ки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями,

необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развити-

ем всех отраслей городского хозяйства, и в первую очередь жилищно-коммуналь-

ного хозяйства.

Показатели уровня развития градообслуживающей сферы

Уровень развития градообслуживающей сферы определяется совокупностью ко-

личественных и качественных показателей.

Количественные показатели позволяют оценить уровень развития каждой по-

дотрасли (объем услуг, оказываемых населению, уровень потребления услуг на

одного человека, прирост мощностей предприятий и организаций городского хо-

зяйства и т. д.).

Качественные показатели характеризуют качество услуг, оказываемых каждой

подотраслью городского хозяйства, уровень использования производственных мощно-

стей, эффективность труда, уровень его механизации, автоматизации и компьютериза-

ции, степень развития конкуренции, уровень развитости рынка муниципальных услуг.

Особенности городского хозяйства, влияющие на основные характеристики

и показатели деятельности предприятий и организаций этой сферы, представ-

лены на рис. 4.1.2.

Зависимость объемов

производства от

объемов потребления

услуг

Разнообразие форм

собственности

Особенности

городского

хозяйства

Высокие требования

к бесперебойности

и надежности

Наличие естественных

монополий по одним

услугам и конкурентной

среды — по другим

Рис. 4.1.2. Особенности городского хозяйства

Прямая зависимость объемов производства от объемов потребления услуг ос-

ложняет организацию работы коммунальных предприятий, вызывая необходи-

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

169

мость расчета производственных мощностей и передающих коммуникации по

наибольшей (пиковой) потребности при низком среднем уровне и неравномер-

ности использования этих мощностей по времени. При этом высокая стоимость

основных фондов предприятий снижает эффективность инвестиций в коммуналь-

ное хозяйство.

Разнообразие форм собственности предприятий и организаций городского хо-

зяйства осложняет координацию их деятельности. Для некоторых предприятий

характерно двойное подчинение: со стороны городских и региональных органов

управления общей компетенции и со стороны ведомственных структурных под-

разделений местных администраций.

Высокие требования к бесперебойной и надежной работе предприятий, обес-

печивающих подачу воды, электро- и теплоэнергии, предопределяют необходимость

систематического контроля за безаварийной работой оборудования, качествен-

ного проведения ремонта, разветвленного сетевого хозяйства, правильного учета

и точности расчетов за предоставляемые услуги.

Наличие естественных монополий в отдельных сферах городского хозяйства

требует повышенного внимания к ним со стороны органов местного самоуправ-

ления.

Функции муниципальных органов

управлении

градообслуживающей сферой

Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полно-

мочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения поселений:

• на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно-мето-

дологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения поселений;

• на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градо-

обслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные

программы, проекты;

• на муниципальном уровне практически реализуются задачи по удовлетворе-

нию потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.

Федеральный закон 2003 г. впервые разграничил функции муниципальных

образований разных типов по удовлетворению потребностей населения в услугах

городского хозяйства. Разграничение функций между поселениями и муници-

пальными районами показано в табл.

4.1.1.

На городские округа возложена сово-

купность функций поселений и муниципальных районов.

Таблица 4.1.1

Функции органов местного самоуправления в сфере городского хозяйства

Поселения

Организация в границах поселения

электро-, тепло-, газо- и водоснабжения

населения, водоотведения, снабжения

населения топливом

Муниципальные районы

Организация в границах муниципального

района электро- и газоснабжения поселений

Продолжение ^