Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

150

Система муниципального управления

Местные сообщества в муниципальном управлении

Разные слои населения в разной мере заинтересованы

решении тех или иных во-

просов муниципальной жизни. Поэтому субсидиарное участие населения в му-

ниципальном управлении предполагает структуризацию населения на группы

(слои),

имеющие и отстаивающие те или иные корпоративные интересы. Эти

группы гражданского общества мы будем именовать местными сообществами.

Поскольку термин «местное сообщество» обычно применяется по отношению ко

всему населению муниципального образования, то в нашем случае можно гово-

рить о локальных, корпоративных местных сообществах внутри местного сооб-

щества всего муниципального образования.

Выделяют четыре признака любого местного сообщества, определяющих его

устойчивость

(8):

население

—

общность

людей,

территория

—

ограниченное про-

странство, социальное взаимодействие, чувство сообщества (рис. 3.4.1).

Местное

сообщество

Население —

общность

людей

Территория —

ограниченное

пространство

Демография

История

Этнография

Культура

Социальное

взаимодействие

Границы:

• географические

• исторические

• административные

• экономические

• информационные

Чувство

сообщества

• Общие нормы

поведения

• Общие органы

самоуправления

• Одинаковые

общественные

услуги

• Одни

общественные

организации

• взаимосвязь

в экономической

деятельности

• Членство

(свой,

чужак)

• Самореализация

в сообществе

• Общие

разделяемые

ценности

• Эмоциональные

связи

Рис.

3.4.1.

Основные признаки местного сообщества

Важнейшим из этих признаков является психологическое чувство сообще-

ства, чувство соседства, так как степень развитости этого чувства определяю-

щим образом влияет на возможность совместно решать важные для людей

проблемы.

В муниципальном образовании можно выделить множество разнообразных ло-

кальных местных сообществ (рис. 3.4.2).

Взаимоотношения этих локальных сообществ с органами местного самоуправ-

ления основаны на поддержке и защите их интересов:

Глава 3. Концепция муниципального управления

151

предпринимательские

финансовые круги заинтересованы

развитии своего

бизнеса и создании для этого благоприятных условий на местном уровне;

местные отделения политических партий заинтересованы в проведении по-

литики своих партий на муниципальном уровне;

группы по профессиональным интересам (шахтеры, металлурги, строители,

научные работники, инженерная интеллигенция, педагоги, медики, работ-

ники культуры и др.), а также их официальные органы

—

профсоюзы

—

от-

стаивают профессиональные интересы отдельных групп;

социальные организации выражают корпоративные интересы отдельных

социальных слоев населения (ветеранские, женские, молодежные, общества

инвалидов и т. п,);

территориальные организации выражают интересы малых территориальных

сообществ (органы территориального общественного самоуправления, това-

рищества собственников жилья, жилищно-строительные и гаражные коопе-

ративы, дачные товарищества и т. п.);

национальные общины, религиозные организации разных конфессий заин-

тересованы в сохранении своих национальных и культурных традиций, об-

раза жизни, объектов религиозного культа;

благотворительные организации (фонды, попечительские советы, волонтерские

организации

школьников,

студентов,

пенсионеров

и др.)

хотели

бы

рассчитывать

на поддержку органами местного самоуправления своих акций и начинаний;

организации по интересам (правозащитные, экологические, по борьбе с нарко-

манией, защите животного и растительного мира, культурные, спортивные, ту-

ристические, охотников и рыболовов, собаководов

и т.

п.) также рассчитывают

на поддержку органами местного самоуправления своих программ

действий.

Предпринимательские

и финансовые круги

Профессиональные

группы

Социальные

группы

Местные отделения

политических партий

Локальные

местные

сообщества

Благотворительные

организации

Территориальные

сообщества

Национальные

и религиозные

сообщества

Организации

по интересам

Рис. 3.4.2. Локальные местные сообщества в муниципальном образовании

Вопросы взаимодействия муниципальной власти с предпринимательскими

кругами (второй сектор общества) рассматриваются в главе 6. Политические

152

Система муниципального управления

партии проявляют активность на местном уровне далеко не всегда. Все осталь-

ные перечисленные местные сообщества могут быть юридически оформленными

и неоформленными. Юридически оформленные локальные местные сообщества

являются некоммерческими организациями (НКО). Согласно Гражданскому ко-

дексу РФ они могут иметь организационно-правовую форму общественной орга-

низации, религиозной организации, потребительского кооператива, объедине-

ния юридических лиц, фонда, учреждения и т. д.

НКО и другие местные сообщества принимают участие в выработке муници-

пальной политики и в муниципальном управлении и готовы нести субсидиарную

ответственность с муниципальной властью лишь в той мере, в которой это будет

отвечать их интересам. Поэтому местная власть должна знать типы и состав ме-

стных сообществ, имеющихся

данном муниципальном образовании, вниматель-

но изучать их интересы и потенциал и уметь работать с каждым из них.

Информированность населения как предпосылка использования

человеческого ресурса

муниципальном управлении

Чтобы различные местные сообщества могли участвовать в выработке муници-

пальной политики

и в

процессе муниципального управления, они должны быть хо-

рошо информированы о социально-экономическом положении муниципального

образования, задачах, которые ставит перед собой муниципальная власть, роли,

которую может сыграть каждое местное сообщество в решении этих задач. В свя-

зи

этим деятельность муниципальной власти должна иметь открытый характер.

В настоящее время намерения, решения и действия органов местного самоуп-

равления в большинстве случаев не обладают необходимой информационной про-

зрачностью. Между тем в условиях самоуправления население должно быть не

только осведомлено о деятельности муниципальной власти, но и иметь возмож-

ность выражать свое мнение по поводу этой деятельности. Это мнение может вы-

ражаться путем опросов, писем и обращений граждан, публикаций в средствах

массовой информации. Тем самым обеспечивается обратная связь населения и вла-

сти (рис. 3.4.3). Важным индикатором мнения населения о деятельности органов

местного самоуправления служат муниципальные выборы.

Информация о деятельности органов

Органы

местного

самоуправления

Правовые акты

Результаты деятельности ^

органов МСУ

Население

Обратная связь

Мнения,

отношения, интересы, критика

Рис. 3.4.3. Схема взаимосвязей органов местного самоуправления с населением

Глава 3. Концепция муниципального управления 153

Хорошая информированность населения о положении дел в муниципальном

образовании и о перспективах его развития составляет основу «информированного

согласия», когда люди знают, понимают и поддерживают муниципальную власть.

Каналы информирования населения о политике и практической деятельности

муниципальной власти исключительно разнообразны. Основные из них

—

лич-

ные встречи руководителей с населением, информационные стенды, справочно-

информационные материалы, «горячие линии», справочно-информационная служ-

ба, средства массовой информации, библиотеки и т. п. (рис. 3.4.4).

Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководите-

лей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями служат

одной из важнейших форм информирования населения. Они должны проводить-

ся регулярно, по утвержденному графику. Достоинство этой формы в том, что

жители могут на месте задавать интересующие их вопросы и получать ответы.

Справочно-информационные материалы могут выпускаться в муниципальном

образовании в виде листков, размещаемых на информационных стендах, а также

опускаемых в почтовые ящики. Информационные стенды могут быть погранич-

ные (на въездных магистралях), уличные, размещаемые внутри помещений мест-

ной администрации, а также в местах приема населения.

Главы и другие должностные лица муниципальных образований могут прово-

дить тематические «горячие линии» с населением, обычно по телефону. Такая

форма общения позволяет жителям не только получать оперативную информа-

цию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации лучше

узнавать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать на-

пряженность в решении отдельных вопросов.

Отдельные вопросы решаются с помощью справочно-информационнор! служ-

бы,

куда приходят или звонят граждане.

Среди всех форм информирозания населения особо выделяются печатные, ра-

дио и телевизионные средства массовой информации (СМИ), чаще всего при-

надлежащие частным владельцам: редакциям газет и журналов, учредителям ме-

стных радиостудий и телеканалов (обычно кабельных). СМИ больше, чем другие

источники, способны доносить достоверную информацию до населения. Особен-

но важно развитие местных каналов вещания. Выпускаются муниципальные га-

зеты, действуют теле- и радиостудии.

Для организации эффективного взаимодействия со СМИ в муниципальных

органах могут создаваться специальные подразделения: пресс-центр, центр об-

щественных связей, информационное агентство, может быть введена должность

пресс-секретаря. Эти структуры обеспечивают взаимодействие со СМИ на по-

стоянной основе, снабжают их информацией о деятельности органов местного

самоуправления, проводят аккредитацию представителей СМИ, организуют со-

трудничество с представителями СМИ других муниципальных образований,

проведение круглых столов, брифингов и пресс-конференций, осуществляют

консультирование и подготовку важнейших выступлений первых лиц муници-

пального образования и т. д.

Большими возможностями в информировании населения о деятельности ор-

ганов местного самоуправления обладает такой практически не используемый

ресурс, как муниципальные библиотеки. Органы местного самоуправления, как

Органы местного самоуправления

^ ^

Информационные

стенды

Обращения

населения

1 Справочно-

информационные

службы

Встречи

с населением

г ^

1 Работа

1 с библиотеками

«Горячая

линия»

•

! Работа

1 со СМИ

Работа

с общественными

организациями

•

1 Прием

; населения

Население

• — информирование (прямая связь)

^ — обратная связь

Рис. 3.4.4. Основные каналы информирования населения органами местного самоуправления

Глава

Концепция муниципального управления

1_55

правило, не видят партнера в библиотеке, не осознают значимость и эффектив-

ность совместной работы по обеспечению интересов населения, формированию

гражданского общества. Библиотеки (созданные для того, чтобы собирать, хранить,

соответствующим образом обрабатывать и предоставлять в свободное пользова-

ние документы) должны исследовать информационные потребности местного са-

моуправления и населения, изучать и собирать воедино информационные пото-

ки,

создаваемые самим местным самоуправлением.

Одной из форм информирования населения могут стать информационно-ана-

литические и консультативно-информационные центры, методические кабине-

ты,

создаваемые при местных администрациях. В них должны содержаться под-

борка нормативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления, пакет

типовых документов, необходимых для регистрации органов ТОС и других не-

коммерческих организаций, информационная литература. В центрах и кабинетах

должны работать компетентные специалисты, способные показать жителям эконо-

мическую выгоду различных форм самоорганизации, а также указать на проблемы,

с которыми они могут столкнуться при осуществлении собственных инициатив.

Население должно быть хорошо информировано не только о ситуации в своем

муниципальном образовании и деятельности органов местного самоуправления,

но и иметь возможность сравнивать местную ситуацию с другими близкими по

типологии муниципальными образованиями. Такую информацию можно полу-

чить из средств массовой информации, по сети Интернет, от союзов и ассоциаций

муниципальных образований.

Гласность в муниципальном управлении и информированность населения спо-

собствуют в конечном итоге превращению обывателя в гражданина.

Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления

с некоммерческими организациями

Учитывая значительный потенциал некоммерческих организаций в решении мест-

ных проблем, органы местного самоуправления должны быть заинтересованы

в налаживании эффективного взаимодействия с ними. Тем самым снижается со-

циальная напряженность в муниципальном образовании, экономятся бюджетные

средства за счет передачи НКО некоторых административных функций, при-

влекаются дополнительные (от отечественных и зарубежных благотворитель-

ных фондов) источники финансирования путем создания силами НКО соци-

ально значимых проектов и программ и получения грантов на их реализацию,

использования ресурсов благотворительности и потенциала волонтерской дея-

тельности.

Существуют различные формы взаимодействия муниципальных органов с НКО

и их поддержки. Чаще всего эти формы подразделяют на экономические и неэко-

номические (рис. 3.4.5).

На практике в отношениях органов местного самоуправления с НКО остаются

некоторые проблемы.

Неготовность чиновников к партнерским отношениям с НКО. Органы му-

ниципального управления часто рассматривают НКО как объект управления,

который нужно организовывать и контролировать, что является проявлением

командно-административного стиля управления советских времен. НКО, в свою

156

Система муниципального управления

очередь, считают независимость самоцелью существования и категорически от-

казываются

от

отношений,

где есть

хоть какой-то намек на руководящую роль

кон-

троль со стороны органов власти.

Неопределенность в том, кто в администрации должен взаимодействовать

с НКО

—

специальный отдел или отраслевые структурные подразделения.

На процесс взаимодействия органов муниципального управления с организа-

циями третьего сектора влияют также внутренние факторы в среде НКО, такие

как наличие или отсутствие лидера, готовность или неготовность к объединению

с другими НКО и прочие.

Формы поддержки

некоммерческих организаций

органами местного самоуправления

Экономические

Гранты и субсидии

Налоговые льготы

Муниципальный заказ

Соглашения о сотрудничестве

с финансовыми условиями

Другие экономические

формы

Неэкономические

Организационная помощь

Методическая помощь

Консультационная помощь

Обучение кадров НКО

Другие неэкономические

формы

Рис. 3.4.5. Формы поддержки некоммерческих организаций органами местного

самоуправления

Изучение местных сообществ и работа по их вовлечению в процесс муници-

пального управления требуют подготовки соответствующих кадров.

зарубеж-

ных странах, например в США, появилась такая профессия, как специалист по

развитию местных сообществ. Одна из задач этой профессии

—

помощь людям

в освоении новой системы социальных ценностей. Для России в условиях пере-

хода от тоталитарного общества

демократическому

от психологии социально-

го иждивенчества к самоуправлению и самоорганизации граждан эта проблема

особенно актуальна.

Глава 3. Концепция муниципального управления 157

Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами

территориального общественного самоуправления

Возможности ТОС в решении многих задач жизнеобеспечения населения были

показаны в главе 1. Для их реализации органы местного самоуправления должны

организовать эффективное взаимодействие с органами ТОС, которое возможно

по нескольким направлениям:

• развитие территории

—

составление планов, программ совместной деятель-

ности;

• использование местных ресурсов

—

разработка и согласование механизмов

выполнения программ совместной деятельности по комплексному развитию

территории;

• координация деятельности по работе с детьми, подростками, социальноне-

защищенными слоями и т. п.;

• контроль за содержанием жилищного и нежилого фонда, работой предприя-

тий социальной и бытовой инфраструктуры;

• проведение разъяснительной работы среди населения, информирование на-

селения о проводимых мероприятиях.

Взаимодействие органов местного самоуправления и ТОС должно основы-

ваться на принципах добровольности, самостоятельности ТОС при решении соб-

ственных задач, взаимного интереса при решении вопросов совместной компе-

тенции и взаимной ответственности.

Сложившаяся практика взаимодействия муниципальной власти с органами

ТОС различна ~ от чрезмерной опеки до эпизодического поверхностного обще-

ния. Ряд муниципальных образований практикует бюджетную оплату труда ру-

ководителей ТОС, предоставление им льгот по оплате жилья и коммунальных

услуг. Так, в Портленде (США) администрация взяла на себя техническое обес-

печение деятельности общественников (организация центров с компьютерной

техникой), предоставление им бесплатных услуг юриста и экономиста. В некото-

рых муниципальных образованиях России созданы советы руководителей орга-

нов ТОС. Они владеют ситуацией на местах, знают настроения людей и могут

оказать существенную помощь в решении муниципальных проблем.

Органы ТОС, проводящие отдельные акции на договорной основе с местной

администрацией, наделяются необходимыми для этого средствами. Органы мест-

ного самоуправления, передавая органам ТОС на договорной основе отдельные

муниципальные полномочия вместе с необходимыми материальными и финансо-

выми ресурсами, вправе осуществлять контроль за реализацией этих полномочий.

Механизмы привлечения местных сообществ и граждан к участию

в муниципальном управлении

Для привлечения отдельных местных сообществ и граждан к участию в муници-

пальной деятельности могут быть использованы формы, показанные на рис. 3.4.6.

Механизмами такого привлечения могут быть создание временных и постоян-

ных рабочих групп, инициативных групп, консультативных советов, проведение

опросов населения и публичных слушаний, организация взаимодействия с сою-

зами предпринимателей и т. п.

158

Система муниципального управления

Привлечение

к процессу

планирования

и бюджетному

процессу

Привлечение органов

ТОС к решению

проблем локальных

территорий

Привлечение

к разработке

и обсуждению

местных

нормативных актов

Формы привлечения

местных сообществ

в муниципальном

управлении

Привлечение

и гоажпан к участию м предпринимательских

и граждан к участию м ^ финансовых кругов

к развитию территории

Привлечение НКО

к участию

в отдельных акциях

Рис. 3.4.6. Формы привлечения местных сообществ и граждан к участию

в муниципальном управлении

Как отмечалось, привлечение граждан и местных сообществ к реальному уча-

стию в управлении представляет собой достаточно сложную задачу в условиях

отсутствия традиций такого участия и сложившегося отчуждения рядовых жите-

лей от любой власти. Поэтому местная власть должна принимать специальные

меры, способствующие достижению реального участия граждан в муниципаль-

ном управлении. Основные направления этой работы следующие.

В уставе муниципального образования должны быть закреплены процеду-

ры,

позволяющие отдельным гражданам и общественным группам прямым обра-

зом выражать свое отношение к местным проблемам и участвовать в их решении

на всех этапах. Граждане должны иметь нормативно оформленную возможность

предлагать решения, конкретные проекты, участвовать в осуществлении тех реше-

ний и проектов, в которых они наиболее заинтересованы.

Необходимо разрабатывать и осуществлять муниципальные программы ин-

формированного согласия, которые помогали бы людям поверить в возможности

своими силами повышать уровень и качество жизни на

местах.

В частности, необ-

ходима специальная муниципальная структура по поддержке гражданских ини-

циатив, т. е. должно быть такое место, куда человек или группа граждан могут

обратиться со своей инициативой.

Работа по обеспечению информированного гражданского согласия должна

вестись постоянно, на долговременной основе.

Только при соблюдении этих условий человеческий ресурс может стать глав-

ным ресурсом процветания и развития муниципального образования.

Вопросы для самоконтроля

Что такое человеческий потенциал и человеческий ресурс? Как связаны

между собой эти понятия?

Каковы основные направления развития человеческого потенциала на мест-

ном уровне?

Глава

Концепция муниципального управления

1_59

В чем трудности использования человеческого ресурса в муниципальном

управлении?

Какого типа вопросы муниципальной жизни могут лучше всего решаться си-

лами общественности?

Какие основные местные сообщества есть в вашем муниципальном образо-

вании?

6. Какие основные каналы используются для информирования населения о дея-

тельности муниципальной власти?

Каковы основные формы поддержки НКО органами местного самоуправ-

ления?

8. С помощью каких методов и форм местная власть может стимулировать уча-

стие местных сообществ и граждан в муниципальном управлении?

3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению

Необходимость стратегического подхода к муниципальному управлению

При характеристике специфики муниципального управления отмечалась такая

его особенность, как сложность обеспечения стратегического подхода к управле-

нию,

как тенденция к использованию всех имеющихся и крайне ограниченных

ресурсов для решения неотложных текущих задач. Ошибочность такого подхода

проявляется не сразу, а через известное время. Для оценки необходимости и значи-

мости стратегического подхода к муниципальному управлению рассмотрим ус-

ловия, в которых действует муниципальная власть.

Одна из особенностей существующей ситуации в муниципальном управле-

ния

—

ощущение состояния постоянного кризиса, характеризующееся хрониче-

ским дефицитом финансовых и материальных ресурсов. Поэтому главные усилия

муниципальных властей оказываются направленными на ликвидацию посто-

янно возникающих сигналов о рассогласованиях и разрывах в каждом отдельном

процессе, попадающем в зону их внимания. Огромный поток таких сигналов, по-

ступающих на разные уровни муниципального управления, вызывает несогласо-

ванность действий по их устранению, что лишь усиливает общий кризис в управ-

лении и способствует созданию новых точек напряжения.

Другой источник кризисных явлений в муниципальном управлении

—

деятель-

ность ряда вертикально ориентированных финансово-промышленных групп на

территории муниципального образования, заинтересованных в подчинении мест-

ных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразличных

к вопросам развития территории. Следствием этого зачастую является спад про-

изводства или даже банкротство градообразующих предприятий со всеми выте-

кающими отсюда последствиями для муниципального образования.

Еще один источник кризисных явлений

—

несовершенство системы взаимо-

отношений органов местного самоуправления с органами государственной власти

субъектов РФ, в первую очередь в вопросах разграничения полномочий и в сфе-

ре финансов.

При одновременном воздействии подобных неблагоприятных внешних воз-

действий, зачастую трудно прогнозируемых, оргаршм муниципальной власти