Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

120

Система муниципального управления

объекты культуры и искусства: библиотеки, музеи, кинотеатры, театры,

дома и дворцы культуры, в крупных городах цирки, концертные залы, фи-

лармонии, специализированные учебные заведения культуры и искусства,

памятники истории и культуры;

объекты физической культуры и спорта: стадионы, спортивные площадки,

плавательные бассейны, специализированные спортивные школы;

объекты рекреации и досуга: парки, скверы, пляжи.

Объекты

здравоохранения

Объекты социальной

поддержки отдельных

групп населения

Объекты

образования

и науки

Социальная

инфраструктура

города

Объекты

культуры

и искусства

Объекты физической

культуры и спорта

Объекты рекреации

и досуга

Рис. 2.5.3. Состав социальной инфраструктуры города

Большинство объектов социальной инфраструктуры городов находятся в му-

ниципальной собственности. Их содержание является самой крупной статьей

расходов местных бюджетов. Органы местного самоуправления призваны содей-

ствовать рациональному размещению объектов социальной инфраструктуры по

территории города, обеспечивать их доступность для жителей.

Вопросы для самоконтроля

Каково значение инфраструктуры муниципального образования в его жиз-

необеспечении?

Какие основные подотрасли городского хозяйства?

Что входит в состав жилищно-коммунального комплекса города?

Что включает в себя жилищный фонд города?

Каково значение для города работы систем инженерного обеспечения?

6. Что включает в себя социальная инфраструктура города?

2.6. Город и пригородная зона

Взаимосвязь города и пригородной зоны

Современный город, особенно крупный, оказывает многостороннее влияние на

окружающую территорию, которую называют пригородной зоной. Без нее город

Глава 2. Муниципальное образование как объект управления Ш

не может эффективно функционировать и развиваться. В то же время функцио-

нирование и развитие пригородной зоны невозможно без от города.

Исторически пригородная зона концентрировалась в посадах. В Киевской

Руси посадом называлась часть города вне городских стен. В посадах, как и в сло-

бодах, жили те, кто занимался торговлей, ремеслом и другими промыслами. По-

сад размещался рядом с городом (кремлем).

Процесс урбанизации крайне обострил проблемы городов. Возник особый го-

родской образ жизни, характерными чертами которого являются скученность,

автомобилизация, проблемы транспорта, экологии и т. п. Центры многих городов

оказались неблагоприятны для проживания, и богатые люди начали селиться

в пригородах. Постепенно они превратились в неотъемлемый элемент простран-

ственной структуры города. Предназначение пригорода состоит в концентрации

пространственного, трудового и продовольственного ресурса для развития города.

С формированием пригородной зоны связаны маятниковые миграции, сопровож-

дающие привлечение трудовых ресурсов пригородной зоны на предприятия го-

рода. В пригородах сосредоточена значительная часть площадей сельскохозяй-

ственного назначения, а также участки промышленных и санитарно-защитных

зон.

По объему пригородной зоны судят о перспективах градостроительства и раз-

мерах популяционной емкости самого города.

Согласно рекомендациям градостроителей, радиус пригородной зоны больших го-

родов составляет в среднем: для города с населением свыше

млн чел.

—

35-50 км;

с населением 0,5-1 млн

—

25-30 км; с населением

0,1-0,5

млн

—

20-25 км. Такие

пропорции в планировании пригородных зон необходимы для оптимизации про-

странственного, продовольственного и сырьевого ресурса развития города. Важ-

ное предназначение пригородной зоны для города состоит также в обеспечении

экологического равновесия на территории, где размещается городское поселение,

сохранении рекреационных зон и снижении антропогенной нагрузки на ландшафты.

В зарубежной литературе проблеме соотношения крупного города и пригоро-

дов уделяется большое внимание. Так, английские ученые Л. Классен и

Г.

Шимеми

выделили четыре стадии в развитии городской территории с точки зрения соот-

ношения численности населения в центральном городе и пригородах (табл. 2.6.1).

Таблица 2.6.1

Стадии изменения соотношений численности населения города и пригородной зоны

Стадия

Урбанизация

Дезурбанизация

Реурбанизация

Джентрификация

Характерные процессы

Рост центрального города за счет пригородной зоны

Уменьшение населения центра города за счет окраин

Увеличение населения с низким достатком в центре города

Расширение строительства жилья улучшенного качества в центре

города

При росте центральной части города за счет пригородов проявляется началь-

ная стадия рассматриваемого процесса

—

урбанизация. На второй стадии

—

дезурбанизации (субурбанизации) население центра сокращается быстрее, чем

в пригороде, а рост наблюдается в пригороде. Если центр города снова растет либо

122 Система муниципального управления

его население сокращается медленнее, чем население пригорода, говорят о стадии

реурбанизации. Через эти стадии прошло развитие значительного числа городов, что

связано с тенденциями ветшания жилищного фонда в центральных районах

крупных городов, развитием автомобильного сообщения, нейтрализовавшего

фактор транспортной доступности. К примеру, в 1920-х гг. в США пригороды

по темпам прироста населения начали существенно превосходить крупные горо-

да, что объяснялось двумя причинами

—

развитием автомобильного транспорта

и страхованием кредитов для частного строительства, которое приходилось на бо-

лее дешевые пригородные земли. Среди жителей центральных районов стали пре-

обладать люди со сравнительно низким достатком и невысоким социальным стату-

сом, тогда как богатые высокостатусные группы предпочитают жить в пригородах.

В период 1970-1980-х гг. проявилась новая тенденция в развитии западных

городов, названная джентрификацией. Она означает расширение строительства

жилых домов улучшенного качества в центральной части крупных городов. Джен-

трификация привела к оттоку высокостатусного населения из пригородов в цен-

тральную зону. В связи с ростом спроса на жилище в центральной части города

цены на городскую недвижимость начинают расти, что вынуждает бедных выез-

жать за пределы центральных районов.

В России процесс урбанизации породил устойчивую тенденцию перетока сель-

ского населения в города, пик которой в России пришелся на 1960-1980-е гг. Од-

нако тогда появилось стремление многих горожан приобрести дачные участки

за городом.

Характерными особенностями пригородных зон в России является размеще-

ние здесь не только сельских поселений, дачных участков и зон массового отды-

ха, но и рабочих поселков. Особенностью такого поселка является, как правило,

наличие промышленного предприятия, в результате строительства которого

сельскохозяйственные виды деятельности оказались вытесненными несельско-

хозяйственными. В пригородных поселках построены многоэтажные жилые дома,

сформировалась самостоятельная инженерная и социальная инфраструктура.

Иногда пригородные поселки и близлежащие сельские поселения включаются

в административную черту города и входят в состав городского муниципального

образования. Однако чаще они либо остаются самостоятельными муниципаль-

ными образованиями, либо входят в состав муниципального образования сель-

ского района, окружающего город. Это вызывает ряд сложных проблем в системе

муниципального управления, связанных с согласованием интересов муниципаль-

ных образований.

Городские агломерации

По мере расширения территорий городов одни пригородные поселки трансфор-

мировалась в городские районы, примыкающие к периферийной части городов,

другие в процессе развития получили статус городов. Таким образом, вокруг круп-

ного города возникло несколько других, менее крупных городов. Подобное «со-

звездие» из нескольких близлежащих или даже слившихся между собой городов

и поселков получило название городской агломерации.

Городской агломерацией является компактная и многообразная система тер-

риториальных поселений, образующаяся в центре притяжения крупного горо-

Глава 2. Муниципальное образование как объект управления 123

да. Эта система поселений связана между собой производственными, трудовы-

ми,

транспортными, рекреационными и многими другими связями. Используя

эффект ближних связей, входящие в состав агломерации поселения минимизи-

руют затраты на перемещение сырья, сбыт продукции, приобретение оборудо-

вания и т. д. Образование агломераций, т. е. агломеризация, возможно двумя

способами: «от города» и «от района». Агломеризация «от города» предполагает

формирование городов-спутников, выполняющих отдельные функции, пере-

данные им центральным городом в рамках региональной системы разделения

труда. Агломеризация «от района» осуществляется за счет усиления экономиче-

ского развития пригородных поселков, в результате чего они начинают прибли-

жаться по своему экономическому потенциалу к центральному городу. Город-

ская агломерация обеспечивает устойчивый механизм взаимодействия города

с пригородами, образуя с ними единый хозяйственный комплекс.

В СССР основная часть городских агломераций сформировалась в 1930-1950-е гг.

благодаря форсированной индустриализации. Однако специфической особен-

ностью российских агломераций оставалась их крайняя неравномерность в рас-

пределении на экономическом пространстве страны. Концентрация производ-

ственного и кадрового потенциала в крупных населенных пунктах не позволяла

пропорционально распределять производительные силы страны между географи-

чески приближенными к ним поселениями. Вследствие этого различия в числен-

ности населения крупных центральных городов и районных центров, входящих

в состав одного региона, составили в отдельных случаях 50 раз. К примеру, при

численности областного центра Омской области (г. Омска) 1,138 млн чел. чис-

ленность второго по величине города области (Исиль-Куля) составляет всего

27 тыс. чел. Это чрезвычайно усиливает центростремительные тенденции в струк-

туре агломерации, способствуя смещению способа агломеризации «от района»

к агломеризации «от города». Такое смещение вызывает миграционный отток

населения районов в центральные города, сдерживая экономическое развитие при-

городов.

Неотъемлемый признак городской агломерации

—

маятниковая миграция, ох-

ватывающая центральный город и пригородную зону, а также высокая степень

концентрации в центральном городе промышленного, банковского и торгового

капитала, обеспечивающего значительные масштабы экономического влияния на

сопряженные территории. Первые городские агломерации выявились в СССР

в ходе переписи 1926 г., когда были выделены 9 городских агломераций: Москва,

Ленинград, Ростов-на-Дону, Харьков, Киев, Одесса, Баку, Тифлис и Ташкент. За

1959-1989 гг. их число увеличилось с 26 до 49 и включало в себя 332 города. Доля

населения, приходящаяся на агломерации, в 1989

г.

достигла половины всей терри-

тории СССР. Центрами городских агломераций в современной России являются

большинство городов-миллионников, а также Новокузнецк, Иркутск, Сочи и не-

которые другие.

Мегаполисы

Следующая стадия укрупнения и слияния городских поселений

—

создание ме-

гаполисов. Схематически трансформация городского поселения от поселка до ме-

гаполиса представлена на рис.

2.6.1.

124 Система муниципального управления

Мегаполис представляет собой взаимосвязанную систему агломераций. В 1990 г.

городского населения мира было сосредоточено в городах с численностью

населения более 8 млн чел. В США в 35 городах-миллионниках живут более

100 млн чел. Самый крупный американский мегаполис на Северо-Восточном

побережье включает 50 млн чел. В Бангкоке проживает 50

всего городского

населения Таиланда, в Сеуле

—

не менее 30

населения Южной Кореи, в Стам-

буле

—

населения Турции. В России можно говорить

двух особо крупных

мегаполисах, расположенных вокруг Москвы и Санкт-Петербурга. Особенности

управления этими городами рассматриваются в главе 9.

Поселок I ) Город

) Городская агломерация

) Мегаполис

Рис.

2.6.1.

Трансформация городских поселений

Бесконтрольное расширение мегаполисов сопряжено с целым рядом серьез-

ных социальных, экономических и экологических проблем. Так, исследования

процессов урбанизации выявили, что по мере расширения границ городов растет

отчужденность людей по отношению друг к другу, снижается общественная ак-

тивность, что компенсируется, однако, усилением процессов этнической и эко-

номической сегрегации на городской территории, а также укреплением родствен-

ных и дружеских связей. Экологические последствия мегаполизации заключены

в обострении таких проблем, как загрязнение воздуха, антисанитария на улицах,

автомобильные пробки и т. п.

Вопросы для самоконтроля

Что такое пригородная зона?

С какими преимуществами и какими проблемами связано существование

пригородной зоны?

Что такое городская агломерация?

Что такое мегаполисы и как они возникают?

2.7.

Эволюция и устойчивое развитие городов

Жизненный цикл города и его фазы

Всякой системе свойствен особый жизненный цикл возникновения, развития и уга-

сания. Как человек проходит свою жизнь от младенчества до старости, так и город,

будучи динамичной системой, изменяющейся во времени, объективно проходит

в своем жизненном цикле определенные этапы (фазы). Для принятия управлен-

ческих решений по развитию города органы местного самоуправления должны

объективно оценить существующую ситуацию в своем городе, определить, на ка-

ком этапе жизненного цикла находится город в данный момент.

П. Ореховский [7] выделяет следующие фазы жизненного цикла

города:

развитие

(имеется

в виду

интенсивный

рост),

рост (имеется

виду замедляющийся

рост),

стаг-

нация, упадок. При отсутствии целенаправленного воздействия на развитие города

переход его из одной фазы

другую происходит стихийно, естественным путем.

Глава 2. Муниципальное образование как объект управления 1^

Интенсивный рост

—

состояние города, когда общая площадь жилья и объем

общественных благ увеличиваются быстрее количества жителей и количества

рабочих мест. Чаще всего это связано со строительством или расширением градо-

образующих предприятий или другими факторами, обеспечивающими инвести-

ционную привлекательность города. Безработицы в таком городе нет, может на-

блюдаться дефицит рабочих мест, комфортность проживания (объем жизненных

благ на душу населения) возрастает, состояние городской среды улучшается. Город

становится все более притягательным для жителей других районов. Наращивание

объемов жилищного строительства привлекает все новых переселенцев. Такое состоя-

ние не может продолжаться долго, и город переходит в фазу замедляющегося роста.

Замедляющийся рост — состояние города, когда количество жителей и рабо-

чих мест растет быстрее, чем строительство жилья и увеличение объема жизнен-

ных благ. Большинство городов советского периода сразу начинали свою жизнь

с этой фазы. Отставание строительства жилья и объектов инфраструктуры чаще

всего связано с недостатком инвестиций, а также с недостатком земли под за-

стройку. Данная фаза характеризуется прекращением дальнейшего развития

градообразующих предприятий и ростом степени износа их основных фондов.

Следствием снижения инвестиционной деятельности является рост удельного

веса старого жилищного фонда и затрат на его поддержание. Состояние городс-

кой среды перестает улучшаться. Город становится менее удобным для жизни,

но все еще притягателен для переезда в него из-за наличия рабочих мест, в том

числе высокооплачиваемых. Сохранение такого положения в течение длитель-

ного периода неизбежно переводит город в фазу стагнации.

Стагнация

—

состояние города, когда разрыв между количеством рабочих мест

и объемом жилищного фонда и жизненных благ достигает такой величины, что

прирост населения за счет миграции прекращается. В данном случае имеет значе-

ние и экологический фактор, связанный с промышленным ростом. На этом этапе

отсутствие работы или занятость на убыточных предприятиях вызывают жела-

ние людей уехать в другое место, но их сдерживает невозможность продать жилье

по хорошей цене. Состояние городской среды начинает ухудшаться.

Под упадком понимается состояние города, когда дискомфортность жизни в нем,

вызванная плохими жилищными условиями, недостаточным уровнем предостав-

ляемых общественных благ, неблагоприятной экологической ситуацией и отсут-

ствием перспектив трудоустройства приводит к сокращению рабочих мест и от-

току населения. Старение промышленных предприятий или исчерпание ресурсов

на добывающих предприятиях ставит вопрос об их закрытии. Состояние город-

ской среды катастрофически ухудшается. Город оказывается в крайне тяжелой

ситуации. Такие города называют депрессивными. Депрессивные города, как

правило, не могут самостоятельно решить проблемы выхода из стадии упадка

и нуждаются в чрезвычайной государственной поддержке. Государство со своей

стороны также заинтересовано в ликвидации депрессивных городов, ибо они ста-

новятся центрами социально-экономической напряженности и оказывают нега-

тивное воздействие на близлежащие территории. Характерными примерами де-

прессивных городов явились в 1990-х гг. шахтерские города в Республике Коми,

Кузбассе и некоторых других регионах, когда вследствие закрытия нерентабель-

ных угольных предприятий здесь возникла кризисная ситуация.

126 Система муниципального управления

Определение этапа жизненного цикла города является важнейшим средством

оценки состояния и перспектив развития городской территории, основой для вы-

работки управленческих решений и выбора стратегических приоритетов полити-

ки его руководства.

Переход от состояния стагнации или упадка города к фазам развития требует

выявления и эффективного использования точек, «ядер» роста, объективно

существующих или потенциально возможных факторов, предпосылок, объектов,

структур, с помощью которых можно переломить ситуацию. Такие ядра роста

могут обнаружиться в градообразующей сфере (новые технологии на предприятиях,

новые, конкурентоспособные виды продукции), в природных факторах (высоко-

эффективные полезные ископаемые, транспортное положение, лечебные, туристи-

ческие и другие факторы), в научной, образовательной, культурной и других сферах.

Обеспечение устойчивого развития города

В процессе развития города и при организации перехода депрессивного города

в фазы развития важно, чтобы это развитие было устойчивым.

Градостроительный кодекс РФ дает следующее определение устойчивого раз-

вития. Устойчивое развитие - развитие территорий и поселений при

осуш^еств-

лении градостроительной деятельности в целях обеспечения градостроительными

средствами благоприятных условий проживания населения, в том числе ограниче-

ние вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружают^ую

природную среду и

ее

рациональное использование в интересах настоящего и буду-

щего поколений.

В приведенном определении важно следующее. Во-первых, достижение разум-

ного баланса между хозяйственной деятельностью человека и состоянием окру-

жающей природной среды. Во-вторых, учет интересов не только настоящего, но

и будущих поколений.

Термин «устойчивое развитие» появился сравнительно недавно. Растущая

концентрация промышленных предприятий на городских территориях, бесконт-

рольное увеличение масштабов застройки, сокращение доли рекреационных тер-

риторий, замещаемых зонами производственного назначения и новыми линиями

транспортных и инженерных коммуникаций, привели к нарушению равновесия

техногенной и природной среды. Чем крупнее и благоустроеннее становятся го-

рода, тем больше ресурсов им требуется из окружающей среды и тем выше риск

нанесения природной среде непоправимого ущерба. Эта проблема связана, во-

первых, с концентрацией значительного числа людей в одном месте, во-вторых,

с человеческой психологией и этикой. Человеку трудно осознать, что потребле-

ние ресурсов может быть ограниченным, что нужно задумываться о потребностях

будущих поколений. В противовес этой тенденции была выдвинута идея о необ-

ходимости переосмысления традиционных и формирования новых базовых прин-

ципов развития городов, названных концепцией устойчивого развития. Эта кон-

цепция опирается на сочетание экономических, социальных и экологических

критериев, учитывающих интересы будущих поколений.

Идея устойчивого развития носит глобальный для человечества характер и ос-

нована на необходимости сочетания темпов роста и направлений развития эконо-

мики с природными возможностями планеты. В научном мире проблема устой-

чивого развития стала активно обсуждаться в середине XX в. В 1983 г. была

Глава 2. Муниципальное образование как объект управления 127

создана международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию, вы-

двинувшая тезис о том, что человечество способно сделать свое развитие устой-

чивым, т. е. обеспечить, чтобы оно удовлетворяло нужды нынешнего поколения,

не подвергая риску интересы будущих поколений. В обеспечении устойчивого

развития человечества решающая роль принадлежит городам, причем наиболее

острыми из городских проблем с позиций устойчивого развития являются про-

блемы энергосбережения и утилизации отходов.

В 1994 г. участниками Европейской конференции по проблеме устойчивого

развития больших и малых городов (Ольборг, Дания) была принята Хартия ус-

тойчивого развития европейских городов. Союзом российских городов разра-

ботана Концепция устойчивого развития российских городов в начале нового века.

Аспектами устойчивого развития, изложенными в хартии, являются:

• устойчивое развитие как творческий процесс поиска баланса, происходящий

на уровне города;

• направленность городской экономики на устойчивое развитие;

• социальное равенство для устойчивого городского развития;

• планирование устойчивого землепользования;

• разумное планирование передвижения по городу;

• местное самоуправление как предварительное условие;

• граждане

—

основные действующие лица и т. д.

Обеспечение устойчивого развития города требует активной, целенаправлен-

ной собственной политики городской власти. Эта политика должна быть одно-

временно реалистичной и эффективной. Иногда употребляют термин «актив-

ный» город в отношении города, имеющего и реализующего такую политику.

Это город-предприниматель, сплоченный, имеющий привлекательную для потен-

циальных инвесторов идею городского развития, поддержанную деловыми кругами

и населением города (вторым и третьим секторами городского сообщества), гото-

вый к конкуренции с другими городами за привлечение внешних ресурсов разви-

тия,

умело рекламирующий себя.

Цели поддержания устойчивого состояния города и достижения его устойчи-

вого развития могут вступать в противоречие. Одна из задач муниципального

управления

—

достижение возможного баланса этих целей, распределение имею-

щихся ограниченных ресурсов на решение текущих и перспективных задач.

Вопросы для самоконтроля

Каковы основные фазы развития города?

Каковы симптомы стагнации и упадка города?

Какие условия необходимы для вывода города из состояния депрессии?

Что входит в понятие «устойчивое развитие» города?

Литература к главе 2

Воронин А. Г, Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы тео-

рии и практики.

—

М.; Финансы и статистика, 2002.

128 Система муниципального управления

Город и деревня в европейской России: сто лет перемен: Монографический

сборник.-М.:ОГИ, 2001.

Зотов

В. Б.,

Козлов

Л. Л.

Управление землепользованием в крупном городе

(практика, проблемы).

—

М.: Прима-пресс, 1998.

Иванов В. В.,

Коробова

Л.

Н. Муниципальный менеджмент: Справочное по-

собие. - М.: Инфра-М, 2002.

Лаппо

Г.

М. География городов.

—

М.: Владос, 1997.

Миронов

Б.

Н.

Социальная история России периода империи (XVIII

—

нача-

ло XX в.). ~ Т. 1.

—

СПб.: Дмитрий Буланин, 1999.

Ореховский

П.

Л.

Муниципальный менеджмент.

—

М.: МОНФ, 1999.

Рой

О.

М.

Система государственного

муниципального управления.

—

СПб.:

Питер,

2003.

Попков

Ю.

С.

и др. Системный анализ и проблемы развития городов.

—

М.:

Наука, 1983.

10.

Салливан

А, Экономика города. 4-е изд. Пер. с англ.

—

М.: Инфра-М, 2002.

Глава

КОНЦЕПЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава

знакомит читателя с теоретическими и методологическими основами му-

ниципального управления. Исследуются особенности муниципального управле-

ния,

его отличия от других видов управленческой деятельности, рассмотрен в об-

щем виде процесс муниципального управления. Раскрываются базовые понятия:

муниципальной деятельности, муниципальной политики, муниципальных услуг.

Формулируется система целей муниципальной деятельности. Изучается роль

человека в системе муниципального управления. Обосновывается необходи-

мость стратегического подхода к решению проблем муниципального управления.

Материал главы позволит понять и усвоить основные принципы муниципаль-

ного управления, чтобы использовать их при изучении вопросов управления от-

дельными видами (направлениями) муниципальной деятельности.

3.1.

Специфика муниципального управления

Муниципальное управление как вид управленческой деятельности

в СССР управление рассматривалось в двух основных аспектах, связанных либо

с производством материальных благ и услуг (хозяйственное управление), либо

деятельностью органов власти различных уровней (государственное управление).

Управлять значило управлять производственными процессами и организация-

ми разного уровня либо быть включенными в разветвленную систему государ-

ственного управления. Управление местным развитием, соответственно, входило

в круг полномочий либо государственного (по линии партийных и советских орга-

нов),

либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления. С по-

зиций хозяйственников управление жизнедеятельностью территории рассматри-

валось как составная часть обеспечения основного производственного процесса:

город или поселок

—

социальный цех предприятия, село

—

социальный цех колхо-

за или совхоза. В рамках представлений о государственном управлении управле-

ние

локальной территорией рассматривалось как обеспечивающее внешние задачи

воспроизводства

развития государства. При этом «государственная линия»

во

мно-

гом

определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами. Террито-

рия (особенно городская) оказывалась поделенной между сферами влияния раз-

ных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.

Управление воспроизводством и развитием городского или сельского поселе-

ния как места проживания людей, как самостоятельной цели возникло в России

лишь в конце XX в. на волне демократизации общества как принципиально но-

вый тип и уровень управления. Оно не подпадает ни под один из ранее сложив-