Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

130

Система муниципального управления

шихся типов управления. Идеология муниципального управления ориентирована

на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территори-

ей,

и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.

Характерными чертами муниципального управления как вида управленче-

ской деятельности являются:

• концепция муниципального управления опирается на философию и базо-

вые принципы местного самоуправления;

• в системе муниципального управления объектами управления являются ло-

кальная территория и происходящие на ней социально-экономические про-

цессы;

• в системе муниципального управления имеются два субъекта управления:

население муниципального образования (местное сообщество) и органы

местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Схематически система муниципального управления представлена на

рис.

3.1.1.

Местное

самоуправление —

теоретическая база

муниципального

управления

Муниципальное

образование —

объект

муниципального

управления

Население —

субъект

муниципального

управления

Муниципальное

управление

Органы местного

самоуправления —

субъект

муниципального

управления

Концепция

муниципального

управления: цели,

принципы,

подходы

Муниципальное

управление

отдельными

сферами

деятельности

Муниципальное

управление

на территориях,

имеющих свои

особенности

Рис.

3.1.1.

Система муниципального управления

Глава 3. Концепция муниципального управления

131

Особенности управления в муниципальной сфере

Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида

управленческой деятельности обусловлены особенности муниципального уп-

равления, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмен-

та, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Эти отличия

вытекают из самого характера муниципальной деятельности, ориентированной

на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, на обустрой-

ство территории, на создание условий для воспроизводства и развития самого

человека, В этом смысле муниципальный менеджмент можно рассматривать как

менеджмент социальный (рис. 3.1.2).

Некоммерческий

(социальный)

характер

Опора

на

использование

человеческого

ресурса

Особая роль

населения: цель,

объект и субъект

управления

Трудность выбора

приоритетов

и стратегий

Особенности

муниципального

управления

Опора на ценности,

ресурсы,

задачи

и возможности,

связанные с местом

проживания человека

Наиболее сложный

вид управленческой

деятельности

Рис. 3.1.2. Особенности муниципального управления

Одна из особенностей муниципального управления состоит в том, что если

муниципалитет

—

организация, преследующая социальные (некоммерческие)

цели, то критерием эффективности, результативности его деятельности не может

быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли.

Вторая особенность

—

роль человека как участника процесса управления. На-

селение в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как

цель управления, как объект управления и как субъект управления. Такого нет ни

в каком другом виде управленческой деятельности.

С этой особенностью муниципального управления связана его третья особен-

ность

—

опора в системе управления на использование человеческого ресурса как

главного местного ресурса, т. е. опора на желания, потребности, энергию, волю,

интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных людей. Поэтому при-

132

Система муниципального управления

нятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне проис-

ходят иначе, чем на уровне производства или государства. Подробнее эти вопро-

сы рассмотрены в разделе 3.4.

Четвертая особенность муниципального управления в том, что оно основано

на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом прожива-

ния человека. Задача смены места жительства для человека на порядок сложнее

смены места работы, поэтому он чувствует себя привязанным к месту прожива-

ния и в силу этого объективно заинтересован в обустройстве этого места, получе-

нии качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество

в какой-то мере можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом,

участники которого объединились в целях реализации общих интересов. В каче-

стве иллюстрации в табл. 3.1.1 показаны сходства и различия между акционер-

ным обществом и муниципальным образованием.

Таблица

3.1.1

Базовые характеристики муниципального образования (МО)

и акционерного общества (АО)

1 Показатели

[Участники

[Характер участия

Общий интерес (цель)

[участия

Способ достижения цели

Экономическая основа

деятельности

Формирование

экономической основы

Финансирование текущей

деятельности и развития

Форма участия в

управлении

Способ принятия основных

решений

Орган, определяющий

политику

Исполнительный орган

Руководитель

исполнительного органа

АО

Акционеры

Добровольный

Дивиденд

Развитие АО, получение

прибыли

Уставный капитал

Приобретение акций

Самофинансирование

Собрание акционеров

Пропорционально числу

акций

Совет директоров

Дирекция

Генеральный директор

МО

Жители

Обусловлен местом проживания

Общественные блага (среда

обитания, муниципальные услуги)

Социально-экономическое развитие

МО

Муниципальная собственность

Выделение из состава

государственной собственности,

последующее наращивание

Налоги, сборы, платные услуги,

средства государственной

поддержки

Выборы, референдумы, другие

формы прямого участия граждан |

1 человек —

голос

Совет депутатов

Администрация |

Глава администрации

Наконец, пятая особенность муниципального управления

—

множество одно-

временно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный ха-

рактер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать

каждую из таких проблем локальными мерами. При тотальном дефиците финан-

Глава 3. Концепция муниципального управления 133

совых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для му-

ниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного

управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муни-

ципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией,

латанию дыр перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода

в муниципальном управлении приобретает особую важность. Эти вопросы рас-

сматриваются в разделе 3.5.

Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более

сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая дея-

тельность. Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет столь гло-

бальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли

и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За госу-

дарственным управлением стоят социальная машина

тщательно разработанные

процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. Для

муниципального управления все это нехарактерно.

Особенности процесса управления и принятия решений

на муниципальном уровне

Процесс муниципального управления и принятия управленческих решений пред-

полагает управляющие воздействия субъекта управления (населения и органов

местного самоуправления) на объект управления (муниципальное образование).

муниципальном управлении сами субъекты управления неизбежно привносят

систему управления элементы неопределенности и субъективности принимае-

мых решений. Следовательно, особенности процесса муниципального управле-

ния вытекают из особенностей самого муниципального образования как объекта

управления, а также из особенностей муниципального управления как вида уп-

равленческой деятельности.

С точки зрения возможностей воздействия субъекта управления на объект уп-

равления необходимо разделить характеристики муниципального образования,

рассмотренные в главе 2, на устойчивые, изменение которых в процессе управле-

ния затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям

(рис.

3.1.3).

Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управ-

ления характеризуются тем, что их изменение приводит к изменению сущност-

ных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение соотношений между

объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управле-

ния осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характе-

ристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию тру-

довых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного

самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского

общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической

ситуации в муниципальном образовании.

Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс,

включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию,

разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль над их

осуществлением. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниц-

134

Система муниципального управления

Характеристики муниципального

образования по восприятию

управляющих воздействий

Устойчивые,слабо

поддающиеся управляющим

воздействиям

Географические

и природно-климатические

условия

Социально-демографический

состав населения

Объем предметов

ведения и полномочий

Отношения собственности

Изменяемые

при управляющих

воздействиях

Профессиональные

и иные качества

трудовых ресурсов

Взаимоотношения органов

местного самоуправления

с бизнесом и гражданским

обществом

Организационные

структуры управления

Мотивация работников

Рис. 3.1.3. Характеристики муниципального образования по восприятию

управляющих воздействий

пальной власти и подробно будет рассмотрен в главе 8. Здесь представляется

целесообразным осветить лишь общие принципы принятия и реализации уп-

равленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные

его спецификой:

• необходимость изучения мнения различных слоев населения при подготов-

ке управленческих решений, затрагивающих интересы людей;

• коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установлен-

ный федеральным законодательством и уставом муниципального образо-

вания;

Глава 3. Концепция муниципального управления 135

• необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными

органами местного самоуправления (глава муниципального образования

—

представительный орган ~ администрация) в процессе принятия управлен-

ческих решений;

• наличие, кроме обычных форм контроля за исполнением принятых управ-

ленческих решений, дополнительного вида контроля

—

общественного, под-

контрольность муниципальной власти местному сообществу.

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципаль-

ного управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений

и более эффективный контроль за их исполнением. И наоборот, нарушение рас-

смотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управле-

ния, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство

граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем соблюдение.

Вопросы для самоконтроля

Чем различается подход к управлению локальными территориальными сис-

темами в СССР и в современной России?

Каковы главные отличия муниципального управления от других видов уп-

равленческой деятельности?

Какова роль человека в системе муниципального управления?

Почему муниципальное управление является более сложным и более риско-

ванным занятием, чем любой другой вид управленческой деятельности?

Каковы основные принципы принятия и реализации управленческих реше-

ний в системе муниципального управления?

3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика

Общая характеристика муниципальной деятельности

Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность на-

селения муниципального образования (местного сообщества) и органов местно-

го самоуправления. Эта деятельность называется муниципальной деятельностью.

Муниципальная деятельность

—

это самостоятельная и под свою ответствен-

ность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению

вопросов местного значения.

Именно совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную деятель-

ность, население и органы местного самоуправления решают стоящие перед ними

задачи. Муниципальное управление в этом смысле служит формой организации

муниципальной деятельности. Предметом муниципальной деятельности явля-

ются благоустройство жизни на территории муниципального образования (бла-

гоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация

оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность много-

гранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных сферах муници-

пальной деятельности: охрана общественного порядка, водоснабжение, школьное

образование и т. д.

136 Система муниципального управления

В муниципальной деятельности, как любом виде человеческой деятельности,

можно выделить две стороны: законность и целесообразность (эффективность).

Соблюдение законности

—

предмет муниципального права. Определение целесо-

образности человеческой деятельности

—

вопрос политики как системы поста-

новки и реализации каких-то целей.

Цель управления

—

достижение желаемого состояния управляемой системы.

С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике как системе

взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальная политика базируется на использовании властных полномо-

чий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве

ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той

или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона це-

лесообразно, а что нецелесообразно делать.

Целеполагание в муниципальной деятельности. Качество жизни населения

На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муниципаль-

ной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нор-

мы права, но и множество иных обстоятельств. Это состояние дел в государстве

и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики. Это деятельность

хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального об-

разования и преследующих свои корпоративные цели. Наконец, это население,

жители муниципального образования и различные местные структуры граждан-

ского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. От-

сюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном

муниципальном образовании и в конкретной социально-экономической ситуа-

ции является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей муниципального управления определяются его функ-

ции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка

целей имеет основополагающее значение для организации муниципального уп-

равления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое

предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если послед-

няя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дела, эф-

фективного управления.

Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая за-

дача муниципальной политики могут быть сформулированы как повышение ка-

чества жизни населения на территории муниципального образования.

Качество жизни человека

—

важнейшее понятие, связанное с целеполаганием

в муниципальной деятельности и формированием муниципальной политики.

Под качеством жизни понимают систему показателей уровня жизни (например,

безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благо-

состояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование,

удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, воз-

можность передвижения и т. д.) и степень их удовлетворения.

Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием

объективной оценки качества жизни служат научно обоснованные нормативы

материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению ко-

Глава 3. Концепция муниципального управления 137

торых можно судить о степени удовлетворения этих потребностей и интере-

сов.

Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим ин-

дивидом степени удовлетворения его потребностей.

Интегральный показатель качества жизни может быть определен весьма ус-

ловно, но можно установить некую систему локальных показателей (критериев),

каждый из которых поддается измерению. В международной статистике для это-

го используются три показателя:

• средняя продолжительность жизни (косвенно характеризует и состояние

здоровья населения);

• средний уровень материального благосостояния (годовой доход или валовый

внутренний продукт на душу населения);

• средний уровень образованности населения.

По каждому из этих показателей можно сравнивать отдельные регионы и му-

ниципальные образования России, а также Россию и зарубежные страны. Такая

статистика существует, и, как известно, она во многом не в пользу России (за ис-

ключением уровня образования). Мировым банком делались также расчеты сводного

«индекса развития человеческого потенциала» (ИРЧП) как средневзвешенного

значения трех названных показателей, каждый из которых представляет долю не-

коего «идеального» значения. Так, ИРЧП российского жителя снизился с О, 918

в 1985 г. до О, 849 в 1992 г. и О, 771 в 2001 г., а в 2003 г. он составил О, 763. На деле

показателей, характеризующих качество жизни человека, гораздо больше. Изме-

рителями отдельных таких показателей могут выступать потребительские, соци-

альные, экологические, образовательные и иные стандарты и нормативы.

Муниципальная деятельность влияет на качество жизни человека лишь частич-

но.

Очевидно, что оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состоя-

ния дел в государстве и его политики, от местной власти. Например, состояние

здоровья человека определяется его образом жизни и поведением, состоянием

системы здравоохранения в государстве и в конкретном муниципальном образова-

нии, состоянием окружающей среды и т. п. Вклад органов местного самоуправле-

ния в повышение качества жизни состоит в создании комфортной среды прожи-

вания и организации предоставления соответствующих муниципальных услуг.

Именно в этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе

мер по повышению качества жизни населения на территории муниципального

образования.

Система целей муниципальной деятельности

В соответствии с общей теорией менеджмента достижение генеральной цели му-

ниципальной деятельности можно «разложить» на отдельные частные цели, каж-

дая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например

экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда

появился термин «частные муниципальные политики», которые являются состав-

ными частями целостной муниципальной политики. Каждая из них реализуется

органами местного самоуправления посредством предоставления конкретной му-

ниципальной услуги или группы однородных услуг (рис. 3.2.1). Частные муни-

ципальные политшш являются подцелями генеральной цели муниципальной де-

Муниципальное

право

(законность)

Муниципальная политика

(цели и средства)

\о

со

! о

со

о;

воздействия

Генеральная цель —

повышение качества жизни населения

Виды общественных благ для населения

(частные муниципальные политики)

Государство

Хозяйствующие

субъекты

Население,

гражданское

общество

Обеспечение благоприятной

среды обитания

Развитие человеческого потенциала

(социальная политика)

со

L-

с;

со

Г)^

«^

СО

с;

СО

со

с;

~^'

о:

со

о:

с;

СО

<1)

с:

о;

со

с;

со

П)

с;

СО

со

•^

о. о.

•^г

со

Ресурсное обеспечение муниципальной

деятельности (экономическая политика)

Организационное обеспечение

муниципальной деятельности

со

Q-

со

с;

Рис.

3.2.1.

Система целей муниципальной деятельности

Глава 3. Концепция муниципального управления 139

ятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе це-

лей муниципальной деятельности и ее подсистемах.

Структуризация генеральной цели муниципальной деятельности, выделение

частных муниципальных политик могут производиться с разной степенью дета-

лизации. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели («де-

рево» целей). Выделим наиболее крупные подцели (подсистемы), имея в виду их

дальнейшую детализацию в соответствующих главах учебника.

Для анализа распределим эти подсистемы на две группы. Каждая подсистема

первой группы имеет целью удовлетворение какой-то конкретной потребности

населения путем оказания соответствующих муниципальных услуг. Первую

группу подсистем, в свою очередь, можно разбить на две большие подгруппы: под-

системы, обеспечивающие создание благоприятной среды обитания человека на

территории муниципального образования, и подсистемы, обеспечивающие раз-

витие самого человека (человеческого потенциала). Подсистемы второй группы

напрямую не связаны с предоставлением конкретных муниципальных услуг и обес-

печивают функционирование подсистем первой группы. Такое структурирование

позволяет устанавливать степень удовлетворения основных жизненных потребно-

стей населения, выявлять узкие места, формулировать цели и задачи развития муни-

ципального образования, формировать частные муниципальные политики и прини-

мать на основе этого управленческие решения. Характеристика основных подцелей

(подсистем) муниципальной деятельности представлена в табл.

3.2.1.

Таблица 3.2.1

Основные подцели (подсистемы) муниципальной деятельности

Подсистемы

Цели подсистем Подсистемы следующего уровня

Первая группа подсистем

Безопасность

Экологическая

безопасность

Градоустройство

Обеспечение безопасности

проживания на местном уровне

Обеспечение благоприятного

состояния окружающей

природной среды

Создание комфортной среды

проживания (городской среды)

Общественный порядок

Безопасность на дорогах

Пожарная безопасность

Санитарно-эпидемиологическая

безопасность

Безопасность при чрезвычайных

ситуациях

Безопасность на водах

Состояние воздушного бассейна,

водоемов, почв, борьба с шумом

Использование природных факторов

Планировка и застройка города

Архитектурный облик

Благоустройство территории

Транспортная схема

Озеленение

Продолжение