Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

90 Система муниципального управления

Ответственность перед населением наступает в результате действий или без-

действия органов и должностных лиц местного самоуправления, приведших к ут-

рате доверия к ним со стороны населения. Результатом могут быть досрочное

прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц и другие меры,

определяемые уставом муниципального образования.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами

и должностными лицами местного самоуправления Конституции и законов РФ

и субъектов РФ, устава муниципального образования. При этом ответственность

за осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных

полномочий наступает лишь в той мере, в какой они обеспечены соответствующи-

ми органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает специальную процедуру реализа-

ции ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуп-

равления перед государством. Законодательный орган субъекта РФ в отношении

представительного органа местного самоуправления, а глава высшего исполни-

тельного органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального об-

разования имеют право на досрочное прекращение полномочий последнего. Это

возможно, если судом будет признано несоответствие законодательству норма-

тивных актов, принятых указанными органами и должностными лицами местно-

го самоуправления, а совершенные противоправные акты не будут ими отменены

в установленные сроки после письменного предупреждения.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает также возможность временного

осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления орга-

нами государственной власти субъектов РФ. Такая ситуация может возникнуть,

если вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуп-

равления муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или

если при реализации государственных полномочий органами местного самоуп-

равления допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных

за счет субвенций. Нарушение действующего законодательства должно быть

установлено судом.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления пе-

ред физическими и юридическими лицами наступает при нарушении ими чьих-

либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального

ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров и соглашений и т. д.

Ответственность в этом случае наступает в соответствии с гражданским законо-

дательством.

Государственный контроль над местным самоуправлением

Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же вре-

мя не может не контролировать органы и должностных лиц местного самоуп-

равления. Принципы и границы контроля определяются ст. 8 Европейской Хартии

местного самоуправления. Согласно им любой административный контроль должен:

• осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституци-

ей или законом;

• предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных

принципов;

Глава 1. Основы местного самоуправления 91^

• осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего орга-

на была соразмерна значимости защищаемых интересов.

Эти принципы не исключают контроля государства за выполнением органами

местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.

Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными

лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру РФ. В случае вы-

явления противоречащих закону муниципальных правовых актов прокурор со-

ответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их

органу или должностному лицу. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный

срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа мес-

тного самоуправления. В случае отклонения протеста прокурор вправе обра-

титься в суд.

Соответствие законодательству устава муниципального образования контро-

лирует орган юстиции, на который возложена регистрация устава.

Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществле-

ние органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им

отдельных государственных полномочий.

Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправ-

ления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют специ-

альные органы государственного контроля: финансового, санитарно-эпидемио-

логического, земельного, экологического (у них даже есть своя прокуратура),

водного, рыбного, лесного и другого контроля и надзора.

В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

• направлять органам и должностным лицам местного самоуправления реко-

мендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;

• при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы ме-

стного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствую-

щие предписания;

• издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправ-

ления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию)

и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективно-

сти,

в течение определенного срока отменить или изменить указанные реше-

ния и действия (бездействие);

• вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица

местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекоменда-

ций органа государственного специального надзора, представления в орга-

ны прокуратуры.

Органы государственного специального надзора не имеют права вмешиваться

в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе

отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения

по решению местных задач.

Органы финансового контроля входящие в систему Министерства финансов

РФ,

осуществляют финансовый контроль за целевым расходованием бюджетных

средств.

Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справед-

ливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на

92 Система муниципального управления

правовых аргументах и осуществляется всеми видами

судов.

Судебный контроль

в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить

граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Ре-

шения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия

(бездействие) органов

должностных лиц местного самоуправления могут быть

обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Самые распространенные случаи судебного обжалования решений органов ме-

стного самоуправления

—

введение различных не предусмотренных законода-

тельством местных налогов и сборов, ограничения на ввоз или вывоз определен-

ных товаров (например, алкогольной продукции), нарушения, наблюдаемые при

приватизации объектов муниципальной собственности, выделении земельных

участков под застройку и

т.

п. В качестве истцов в судах выступают физические и

юридические лица, чьи законные права нарушаются решениями органов и долж-

ностных лиц местного самоуправления, а также прокуроры в случае отклонения

их протестов.

Вопросы для самоконтроля

Каковы общие и специальные гарантии прав органов местного самоуправ-

ления?

Перед кем и за что несут ответственность органы и должностные лица мест-

ного самоуправления?

Какие органы государственной власти и по каким вопросам вправе осуще-

ствлять контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного

самоуправления?

Литература к главе 1

История местного самоуправления в России. Хрестоматия / Сост.

Ю.

В.

Ки-

риллов.

—

Обнинск: Институт муниципального управления, 1996.

Местное самоуправление

зарубежных странах (информационный

обзор).

—

М.: Юридическая литература, 1994.

Харлоф Э. Местные органы власти в Европе.

—

М.: Финансы и статистика,

1992.

Черняк

В.

3. История государственного и муниципального управления в Рос-

сии. Учебник для вузов.

—

М.: Издательство РДЛ, 2001.

Примечание. Литературные источники по вопросам местного самоуправления,

которые требуют переработки в свете Федерального закона 2003 г., в списке не

приводятся. Могут

быть

использованы периодические издания

2003 и

последующих

годов: журналы «Муниципальная власть», «Городское управление», «Муници-

пальное право», «Муниципальная служба»

др.,

газета «Местное самоуправление».

Глава

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

КАК

ОБЪЕКТ

УПРАВЛЕНИЯ

Цель данной главы

—

дать читателю представление об объекте муниципального

управления, в основном на примере города. На основе методологии системного

анализа муниципальное образование рассматривается как сложная социально-

экономическая система. Исследуются типология муниципальных образований,

основные компоненты города (население, территория, градообразующая сфера,

градообслуживающая сфера, социальная сфера) и их состав, история и тенден-

ции развитргя городских поселений, взаимосвязи города с пригородной зоной,

а также формирование поселенческих агломераций.

2.1.

Муниципальное образование как социально-экономическая

система

Общие свойства и классификация систем

Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления,

которым в данном курсе служит муниципальное образование. Изучение объекта

управления требует системного подхода, позволяющего сформировать целостное

представление об объекте на базе информации о составляющих его элементах.

При рассмотрении муниципального образования как системы необходимо опи-

раться на общую теорию и методы системного анализа.

Под системой понимается комплекс взаимосвязанных составных частей, обра-

зующих определенную целостность. Целостность системы

—

ее способность про-

являть себя во взаимодействии с внешним миром, внешней средой как единое

целое. Целостность системы обусловлена тем, что система как целое обладает та-

кими свойствами, которых нет у составляющих ее частей. При этом внутренние

связи частей системы в каком-то отношении сильнее, существеннее, важнее,

чем внешние. По интенсивности взаимодействия с внешней средой (комму-

никативности) выделяют открытые и закрытые системы, хотя абсолютно закры-

тых систем не существует. Можно вообразить замкнутую систему, но невозможно

проверить ее реакцию на внешние воздействия, т. е. доказать ее реальность. По-

этому правильнее говорить о более открытых и менее открытых системах. Му-

ниципальное образование

—

это система с интенсивными внешними связями. Что

касается внутренних связей, формирующих целостность системы, они значи-

тельно сильнее в муниципальном образовании, состоящем из одного городско-

го или сельского населенного пункта, чем в случае, когда в состав муниципально-

го образования входят несколько населенных пунктов. Что касается городского

94 Система муниципального управления

или сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, то рас-

стояния между последними чаще всего составляют несколько километров (иног-

да

—

свыше 10), в муниципальном районе

—

десятки, а иногда сотни километров.

В дальнейшем, говоря о муниципальном образовании как о системе, мы будем

иметь в виду муниципальное образование в составе одного населенного пункта.

Все,

что существует в мире, системно. Системность есть всеобщее свойство

материи, человеческой деятельности и мышления. Всякая система в отсутствие

внешних возмущающих воздействий (или при постоянных воздействиях) спо-

собна сохранять свое состояние сколь угодно долго, т. е. находиться в состоянии

равновесия. Однако этого недостаточно. Система должна обладать способностью

возвращаться в состояние равновесия после того, как была выведена из него под

влиянием неблагоприятных внешних воздействий либо ошибок в управлении.

Это свойство систем называется устойчивостью. Без него никакая система не

могла бы существовать длительное время. К поселению это требование относит-

ся в полной мере.

Простейшая часть системы называется элементом. Ответ на вопрос, что счи-

тать элементом, зависит от цели анализа. Членимость любой системы в принципе

бесконечна, поэтому правильнее сказать, что элемент

—

это предел членения

системы с точки зрения решения конкретной задачи и поставленной цели.

Система может быть разделена на элементы не сразу, а последовательным раз-

биением на подсистемы.

Подсистемой называется совокупность взаимосвязанных элементов системы.

Сложная система может объединять подсистемы разных уровней. Подсистема

любой системы сама является системой по отношению к входящим в нее элемен-

там и подсистемам. В свою очередь, всякая система является подсистемой системы

более высокого порядка. Например, город является подсистемой региона и госу-

дарства, которые по отношению к нему являются системами более высокого по-

рядка, а городской микрорайон

—

это подсистема города.

Структура системы

—

это совокупность ее подсистем и элементов и связей

между ними. Структура сложной системы может быть неочевидной, и для ее по-

строения требуется специальный анализ. При исследовании какого-либо элемен-

та или подсистемы они описываются не сами по себе как таковые, а с учетом их

места в системе. Этот подход обязателен при исследовании муниципального об-

разования.

Системы могут быть созданы природой и человеком или с участием человека.

Для систем, созданных человеком или с его участием, характерно целеполагание.

Система создается человеком для достижения определенной цели. Каждая под-

система такой системы реализует свою цель, служащую подцелью по отношению

к цели всей системы. В многоуровневой системе может быть построено «дерево

целей», используемое как элемент системного анализа. Если оно построено пра-

вильно, каждая подсистема или элемент, достигая своей цели, вносит необходи-

мый вклад в достижение общей (генеральной) цели системы.

Цель системы определяет ее структуру и функции. Системы, созданные чело-

веком, могут быть машинными или автоматическими (способными действовать

в течение какого-то периода времени без участия человека), человеко-машинны-

ми (основанными на постоянном взаимодействии человека и машины) и соци-

Глава 2. Муниципальное образование как объект управления

Все системы

Природные

Созданные

человеком или

с его участием

альными (основанными на взаимодействии между людьми). Каждый тип систем

обладает определенными особенностями, свойствами (рис. 2.1.1).

Целостность

Открытость

Членимость

Коммуникативность

Устойчивость

Адаптивность

Целеполагание

Способность

функционировать

определенное время без

участия человека

Функционирование при

постоянном участии

человека

Управляемость

Самоорганизация

Поведение

Слабая

структурированность

Рис.

2.1.1.

Основные типы и свойства систем

Машинные

(автоматические)

Человеко-

машинные

Социальные

Особо сложные системы, включающие в себя множество природных и создан-

ных человеком подсистем, называются

социально-экономическими.

При этом одна социально-экономическая система может быть подсистемой

другой социально-экономической системы. Как отмечалось, город как социаль-

но-экономическая система является подсистемой региона и государства. В этих

системах город выполняет множество различных функций: административную,

производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др.

Характеристика города как системы

Рассмотрим некоторые свойства систем применительно к городу.

Состояние —

мгновенная (статическая) характеристика системы, ее парамет-

ры,

множество свойств, которыми она обладает в данный момент времени. Без

знания состояния города в данный момент принятие обоснованного решения по

какому-либо вопросу невозможно.

Поведение —

способность

закономерности перехода системы из одного состо-

яния в другое, изменения ее параметров. Если состояние города

—

это его стати-

96 Система муниципального управления

ческая характеристика, то поведение

—

динамическая. Анализ ситуации в городе

всегда должен производиться в динамике.

Коммуникативность

—

характеристика степени тесноты связей (коммуника-

ций) системы с внешней средой. Как уже отмечалось, для города она весьма велика.

Речь идет о производственных, транспортных, культурных, научных, информаци-

онных и прочих связях, которые необходимо учитывать в управлении городом.

Устойчивость ~ важное условие нормальной жизнедеятельности города. В то

же время город не может быть и не должен быть чисто равновесной системой.

Для города важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на его измене-

ние и устойчивое развитие. В то же время город должен быть устойчивым к не-

благоприятным воздействиям, т. е. обладать определенным запасом устойчиво-

сти.

С устойчивостью системы связано такое ее свойство, как адаптивность

—

способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.

Самоорганизация

—

свойство социальных и социально-экономических систем.

Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда сов-

падающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей

системы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить

свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является са-

моорганизацией. Самоорганизация города как системы, построенной на принци-

пах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления

населения (например на референдуме, решения которого обязательны для всех),

а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необхо-

димыми полномочиями от имени населения.

Следующим свойством социальных и социально-экономических систем явля-

ется их слабая структурированность. Это означает, что состав подсистем и эле-

ментов, а также взаимосвязи между ними характеризуются некоторой долей

неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью

строгих математических формул, однако современные методы системного анали-

за и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное про-

гнозирование поведения этих систем.

Структура города как системы

Для управления муниципальным образованием как системой необходимо прове-

сти ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структу-

ризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследо-

вания и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле

он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структу-

ризация города отражает основные материально-вещественные компоненты этой

системы, их балансовые пропорции и внутрисистемные связи. Территориальная

структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны,

кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку

городской территории. Функциональная структуризация (по функциям или по

целям), позволяющая построить «дерево целей» системы управления городом,

будет рассмотрена в главе 3.

В материально-вещественной структуре города (рис. 2.1.2) можно выделить

следующие главные подсистемы.

Глава 2. Муниципальное образование как объект управления

Территория.

Население.

Градообразующая сфера.

Градообслуживающая сфера, или городское хозяйство.

Социальная сфера.

А 4

Территория

города

Градообразующая

сфера

1 А II

1 t

Население

(домохозяйства)

1 2

Градообслуживающая

сфера

2 [

1 А

Т 1

•"""I

Социальная сфера

Трудовые ресурсы

Продукция и услуги городского хозяйства

3. Услуги социальной сферы

Продукция и услуги градообразующих предприятий

5. Часть продукции и услуг градообразующих предприятий,

реализуемая внутри города

6. Продукция и услуги со стороны

Рис. 2.1.2. Основные связи

системе города

Под

градообразующими

понимаются предприятия и организации, продукция или

услуги которых в основном поставляются за пределы города. Чаще всего это круп-

ные

предприятия.

Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип

территориального разделения труда в системе государства и региона. Состав градо-

образующей сферы города

во

многом предопределяет

лицо,

облик

города,

профессио-

нальную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика

отрасли или отраслей градообразующей сферы предопределяет стиль жизни в горо-

де.

В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая

база города, население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода) и со-

циальные (здравоохранение, культура

и др.)

услуги.

Градообразующие предприятия,

как правило, не являются объектами муниципальной собственности.

Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности

город-

скую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городскую

инфраструктуру на инженерную (здания, сооружения), транспортную (комму-

никации) и социальную.

98 Система муниципального управления

Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социальной

сферы характерно то, что основная часть их продукции и услуг реализуется внут-

ри города. Спрос на их продукцию и услуги зависит от численности населения

города, возрастного, профессионального и квалификационного состава населе-

ния, который, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы.

Предприятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищно-

го фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные,

бытовые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммуналь-

ные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, частично градооб-

разующим предприятиям и также создают рабочие места. Предприятия и органи-

зации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы

собственности. Большинство этих предприятий являются малыми и средними,

однако в их совокупности градообслуживающая сфера является достаточно круп-

ным работодателем.

Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению ме-

дицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные

и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть объектов социаль-

ной сферы города полностью или частично содержится за счет средств местного

бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми

(стоматологические клиники, плавательные бассейны, организация ряда зрелищных

мероприятий и др.) и государственными (крупные объекты межмуниципального,

регионального и межрегионального значения). С развитием рыночных отноше-

ний доля частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает.

Таким образом, если первопричиной возникновения города явилось создание

градообразующего предприятия, то при расчете численности трудоспособного

населения города необходимо учитывать потребности не только этого предприя-

тия,

но и городского хозяйства и социальной сферы. С учетом неработающего

населения соотношение численности населения города к численности работни-

ков градообразующих предприятий (градообразующий коэффициент) может со-

ставлять 4-5 и более, в зависимости от конкретных условий. Этот коэффициент

важен при проектировании города.

Внешние связи города как системы

Градообразующие предприятия и объекты городской инфраструктуры нуждают-

ся в различных ресурсах из внешней среды. Однако встречное предложение това-

ров и услуг во внешнюю среду, за которые можно приобрести ресурсы для всех

сфер города, обеспечивает в основном градообразующая сфера. Отсюда следует,

что экономическое положение градообразующих предприятий оказывает решаю-

щее влияние на все стороны жизни города.

Как отмечалось, всякая система является более или менее открытой и связана

с внешней средой. Под внешней средой понимается множество систем, подси-

стем и элементов, которые не входят в данную систему, но изменение состояния

которых вызывает изменения в поведении данной системы.

Город как открытая система имеет многочисленные связи с окружающей внешней

средой, из которой он получает необходимые материальные ресурсы (от промыш-

ленного сырья и материалов до продовольствия), энергию, информацию и в кото-

рую отдает произведенную продукцию, услуги, энергию, информацию. Сумма

Глава 2. Муниципальное образование как объект управления 99

поступающих в город извне ресурсов в денежном выражении может быть не рав-

на (меньше либо больше) сумме продукции (услуг), отдаваемых градообразую-

щими предприятиями во внешнюю среду.

Важнейшими элементами внешней среды города являются государство, реги-

он и окружающая территория (пригородная зона). Если рассматривать город как

подсистему в системах государства или региона, то его внешние связи оказыва-

ются внутренними связями этих систем. Состояние и развитие внешней среды

оказывает большое влияние на жизнь города. В свою очередь, развитие города

может и положительно, и отрицательно сказаться на состоянии государства, ре-

гиона и окружающих территорий. Наиболее сильно город влияет на пригород-

ную зону. Например, быстрый рост города вызывает миграцию населения из ок-

ружающих поселений, что может лишить предприятия, расположенные в этих

поселениях, трудовых ресурсов.

Исследование экономических и социально-политических процессов во внеш-

ней среде служит необходимым условием для анализа ситуации в муниципаль-

ном образовании.

Вопросы для самоконтроля

В чем заключаются принципы системного подхода?

Каковы основные типы систем и к какому из этих типов относится город?

Каковы основные свойства города как системы?

Каковы основные материально-вещественные компоненты города как сис-

темы? Как они связаны между собой?

Какое значение имеют для города внешние связи?

2.2.

Типология муниципальных образований

Способы классификации муниципальных образований

Муниципальные образования в России исключительно разнообразны по числен-

ности населения и многим другим параметрам и могут классифицироваться по

различным признакам.

В главе 1 были приведены данные об общем количестве муниципальных об-

разований России и рассмотрена их классификация по правовому статусу: город-

ские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа.

Эта классификация, в свою очередь, связана с различиями муниципальных обра-

зований по другим параметрам.

Разнообразие муниципальных образований вызвано различием природных,

исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливаю-

щих обособленность и структуру этих территорий. Так, одна часть муниципаль-

ных образований, несмотря на тенденцию к размыванию границ между смежны-

ми территориями, стремится сохранить свои границы с целью недопущения

утраты социокультурной и исторической самобытности. Другая часть муни-

ципальных образований обособлена по национальному принципу, способствуя

сегрегации на данной территории представителей определенной национальности

или культуры. Такое обособление позволяет жителям не только сохранять тради-

ции и культуру, но и эффективнее защртщать свои экономические и социальные