Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

180

Система муниципального управления

В условиях многообразия форм собственности на жилищный фонд и нежилые

помещения все собственники, включая органы местного самоуправления, юри-

дические и физические лица, вправе самостоятельно определять организации для

целей управления и обслуживания принадлежащего им жилищного фонда. Соз-

дание конкурентной среды в этой сфере, как отмечалось, служит ключевой задачей

муниципальной власти. Для этого необходимо разделение функций и формиро-

вание договорных отношений между собственником жилья (или уполномочен-

ной им организацией), управляющими компаниями и подрядными эксплуатиру-

ющими организациями. Этапы перехода системы муниципального управления

жилищным фондом от централизованной к функционально разграниченной по-

казаны на рис.

4.3.3.

Особенно важным для этого перехода является разделение функций органов

местного самоуправления как собственников муниципального жилищного фон-

да и организаций, управляющих жилищным фондом. Как отмечалось, управ-

ляющая организация может иметь любую форму собственности, определяться

на конкурсной основе и функционировать на основе договора с уполномочен-

ным органом местного самоуправления. Покажем в обобщенном виде разграни-

чение функций между органом местного самоуправления как собственником му-

ниципального жилищного фонда и управляющей организацией.

Управляющие компании:

1) поддержание жилищного фонда

в надлежащем состоянии;

2) выбор исполнителей ЖКУ

(подрядчиков) и заключение

договоров с ними;

3) осуществление системы

контроля за выполнением

договоров;

4) организация сбора платежей

за ЖКУ.

Органы МСУ как собственники:

1) соблюдение нормативно-

технических требований содержания

жилья и инфраструктуры;

2) обеспечение финансирования

содержания муниципальной

недвижимости;

3) заключение договоров социального

найма, найма

или аренды муниципального

жилищного фонда

и нежилых помещений;

4) заключение договоров

с управляющей компанией

на управление муниципальным

жилищным фондом и на услуги

энергосервиса;

5) контроль над соблюдением

договоров.

Основным требованием при формировании или выборе управляющей компа-

нии должна являться ориентированность на удовлетворение нужд нанимателей

и собственников жилья. В роли подрядчиков по техническому обслуживанию,

содержанию и ремонту жилищного фонда могут выступать жилищно-эксплуа-

тационные организации (ЖЭО) всех форм собственности и организационно-пра-

вовых форм.

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 181

а)

функции

не разделены

Собственник

жилищного фонда

МУПЖКХ

б) функции

разделены частично

Собственник

жилищного фонда

ТСЖ

МУПЖКХ

Управляющая

компания

в) функции

разделены

ТСЖ

Собственник

жилищного фонда

Управляющие

компании разных

форм собственности

Жилищно-эксплуатационные

организации разных форм

собственности

• Административные связи

• Договорные связи

Рис. 4.3.3. Трансформация муниципального управления жилищным фондом

Разделение функций заказчика и подрядчика в современных условиях осуще-

ствляется на основе создания муниципальных служб заказчика, частных управ-

ляющих компаний и товариществ собственников жилья (ТСЖ). Понятие управ-

182 Система муниципального управления

ляюпдей организации было впервые введено Федеральным законом «О товари-

ществах собственников жилья». Муниципальная служба заказчика как управляю-

щая организация может быть учреждена органом местного самоуправления в фор-

ме муниципального учреждения.

Важную роль в системе эксплуатации жилищного фонда играют расчетно-кас-

совые центры (РКЦ). Это специализированные информационно-вычислитель-

ные организации, осуществляющие деятельность по обработке и сбору платежей

граждан. Они могут создаваться органами местного самоуправления в форме му-

ниципальных учреждений или хозяйственных обществ.

Участие граждан

управлении жилищным фондом

Важнейшее условие успешного реформирования ЖКК

—

участие граждан в этом

процессе, превращение жителя из пассивного потребителя ЖКУ и жалобщика на

их низкий уровень в полноправного собственника жилищного фонда. Во всем

мире основная часть жилищного фонда находится в частной собственности; соб-

ственник сам содержит его, оплачивая услуги коммунальных служб. Собствен-

ник многоквартирного жилищного фонда сдает квартиры в аренду. Муниципаль-

ного жилья в зарубежных городах очень мало. Как правило, это жилье невысокого

качества для малообеспеченных слоев населения.

Федеральным законом 2003 г. предусмотрено сохранение в муниципальной

собственности только жилищного фонда социального назначения для обеспече-

ния жилыми помещениями малоимущих граждан на условиях договора социально-

го найма. Следовательно, весь остальной муниципальный жилищный фонд сме-

нит собственника.

Одна из важных задач реформирования ЖКК

—

постепенная передача управ-

ления жилыми домами и прилегающими к ним территориями объединениям соб-

ственников жилья: ТСЖ, жилищным и жилищно-строительным кооперативам.

Порядок создания и деятельности ТСЖ определен Федеральным законом «О то-

вариществах собственников жилья». Жилищные и жилищно-строительные коо-

перативы, основанные на объединении их членами своих имущественных паев,

рекомендуется преобразовывать в ТСЖ.

Товарищество собственников жилья

—

некоммерческая организация, форма

объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуа-

тации общего недвижимого имущества в кондоминиуме.

Кондоминиум

—

имущественный комплекс, включающий один или несколько жи-

лых домов с прилегающим земельным участком.

Кондоминиум как неделимый имущественный комплекс подлежит государствен-

ной регистрации в органах юстиции. Отдельные жилые помещения в кондомини-

уме находятся в собственности граждан, юридических лиц, муниципального об-

разования или других собственников, а общее имущество находится в долевой

собственности. К общему имуществу в кондоминиуме относятся лестничные клет-

ки,

лифтовые шахты, крыши, технические этажи и подвалы, прилегающие земель-

ные участки и другие объекты.

Предметом ведения ТСЖ является распоряжение общим имуществом кон-

доминиума, а также деятельность по содержанию, сохранению и приращению

недвижимости в кондоминиуме. ТСЖ

—

юридическое лицо, подлежащее го-

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

183

сударственной регистрации в органах юстиции. Органы местного самоуправле-

ния обязаны оказывать поддержку ТСЖ, предоставлять им налоговые и иные

льготы, предусмотренные для нанимателей муниципального жилищного фон-

да. Практика функционирования ТСЖ свидетельствует о существенном улучше-

нии эксплуатации жилищного фонда и снижении затрат на его содержание, появ-

лении у членов ТСЖ чувства подлинного хозяина своего и общего имущества.

ТСЖ может управлять своим жилищным фондам по одной из трех схем, показан-

ных в табл.

4.3.1.

Таблица

4.3.1

Возможные схемы управления жилищным фондом ТСЖ

Схема

Собственник

ТСЖ

Управляющая

организация (УО)

ТСЖ

УО,

действующая

по договору с ТСЖ

Эксплуатирующая

организация (ЖЭО)

ТСЖ

ЖЭО,

действующая по

договору с ТСЖ

ЖЭО,

действующая по

договору с УО

По первой схеме ТСЖ самостоятельно обслуживает свой жилищный фонд, вы-

ступая в роли и собственника, и эксплуатирующей организации; имеет своих сан-

техников, электриков, дворников и т. п.

—

управляющей организации в этом слу-

чае не требуется. По второй схеме ТСЖ заключает договор на обслуживание своего

жилищного фонда с любой муниципальной или частной жилищно-эксплуатаци-

онной организацией, выступая в роли собственнри<а и управляющей организа-

ции

—

заказчика ЖКУ. По третьей схеме ТСЖ заключает договор на управление

своим жилищным фондом с управляющей организацией, выступая только в роли

собственника и доверяя управляющей организации выбор эксплуатирующих орга-

низаций и заключение договоров с ними.

Вопросы для самоконтроля

Каковы основные проблемы ЖКК в России и в чем их причины?

Каковы основные направления реформирования ЖКК?

Каковы задачи органов местного самоуправления в связи с реформировани-

ем ЖКК?

Какое и для чего необходимо разграничение функций по управлению и экс-

плуатации жилищного фонда?

Каковы задачи и функции органа местного самоуправления как собственни-

ка муниципального жилищного фонда?

6. Каковы задачи и функции организации, управляющей жилищным фондом?

Что такое ТСЖ и что такое кондоминиум?

8. Какие организационные структуры необходимы в муниципальном образо-

вании для обеспечения управления жилищным фондом?

184 Система муниципального управления

9. Какое значение для улучшения эксплуатации жилищного фонда имеет соз-

дание ТСЖ?

4.4. Муниципальное управление инженерным обеспечением

поселений и общегородским коммунальным хозяйством

Состояние и проблемы инженерного обеспечения поселений

к инженерному обеспечению поселений относится обеспечение такими ресурса-

ми,

как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в

системе ЖКК являются организации, поставляющие данные ресурсы потребите-

лям через присоединенные сети, а также организации, оказывающие услуги по

водоотведению. Потребителями этих ресурсов на территории муниципального

образования служат предприятия, учреждения, организации всех форм собствен-

ности и граждане.

Основные снабжающие организации по отдельным видам ресурсов:

• электроэнергия

—

централизованные региональные энергосистемы, входя-

щие в состав РАО «ЕЭС России», а в удаленных районах

—

местные элект-

ростанции;

• природный газ

—

организации, входящие в состав РАО «Газпром»;

• теплоэнергия

—

ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и мест-

ные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной

собственности;

• водоснабжение, водоотведение

—

организации типа «Водоканал», в большин-

стве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах

—

акционер-

ные общества.

Предприятия, обеспечивающие поставку перечисленных ресурсов по распре-

делительным сетям, относятся к числу естественных локальных монополистов.

Отношения между ресурсоснабжающими организациями и потребителями ре-

сурсов регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила

заключения договоров энергоснабжения, и распространяются на поставки ресур-

сов как юридическим лицам, так и гражданам. Во многих городах между ресур-

соснабжающими организациями и конечными потребителями ресурсов стоят му-

ниципальные предприятия, ведающие распределительными внутриквартальными и

внутридомовыми сетями и сооружениями. Они действуют на основе договоров

с конечными потребителями и с ресурсоснабжающими организациями, выступая в

роли перепродавцов ресурсов, собирают с населения и других конечных потреби-

телей плату за потребляемые ресурсы и расплачиваются с их поставщиками.

В расчет цены ресурсов, поставляемых ресурсоснабжающими организациями,

включаются расходы с учетом затрат по транспортировке ресурсов до конечного

потребителя либо до границы балансовой принадлежности с муниципальной рас-

пределительной организацией. В последнем случае тариф для конечных потре-

бителей устанавливается с учетом расходов муниципальной организации по об-

служиванию распределительных сетей и сооружений.

Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения поселений, несмот-

ря на их разнородность, характеризуются рядом общих признаков (рис. 4.4.1).

Глава

Управление градообслуживающей сферой

185

Использование сложной

инженерной инфраструктуры

(сети,

насосные станции,

очистные сооружения и др.)

Недопустимость

перерывов

в подаче ресурсов

Неразрывность

процессов производства,

передачи и потребления

ресурсов

Особенности

Необходимость четкой

взаимосвязи всех стадий

производственного процесса

Невозможность

компенсации

не полученных в один

период ресурсов

за счет более

интенсивного

предоставления

в другой период

Тесная зависимость потребности

в мощностях, конкретных

инженерных решений

и организаций производственного

процесса от местных условий

Рис.

4.4.1.

Особенности процессов ресурсообеспечения поселений

Кризис в ЖКК, о котором шла речь выше, в наибольшей мере затронул именно

сферу ресурсоснабжения. Ее техническое состояние характеризуется высоким (бо-

лее 60 % в целом по России, а в отдельных городах еще выше) уровнем износа,

высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей

большими потерями энергоносителей. Планово-предупредительные ремонты ус-

тупили место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза

выше. Износ основных фондов, особенно в системах тепло- и водоснабжения,

стал одной из причин массовых отключений потребителей, появления «замер-

зающих» городов и поселков.

Другой причиной кризиса явился неконтролируемый (в том числе в середине

финансового года, когда все бюджетные ассигнования распределены) рост тари-

фов на ресурсы, породивший цепочку неплатежей, особенно между поставщика-

ми и перепродавцами ресурсов. При существующей системе оплаты потребления

тепла и воды по нормативам на жителя или на 1 кв. м жилой площади у постав-

щиков ресурсов нет экономических стимулов к экономии и снижению затрат.

В итоге затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м воды в

России на 30% выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете

на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5-2 раза выше, чем на аналогичных европей-

ских предприятиях. Существующая система тарифного регулирования препят-

ствует привлечению частных инвестиций в развитие инженерной инфраструктуры

поселений, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в ре-

зультате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства.

Долги ресурсоснабжающим организациям составляют основную часть общей за-

долженности местных бюджетов, муниципальных предприятий и учреждений.

186

Система муниципального управления

Государственная политика

сфере инженерного обеспечения поселений

Подпрограммой реформирования и модернизации ЖКК предусмотрена система

мер по исправлению сложившейся ситуации в сфере ресурсообеспечения поселе-

ний (рис. 4.4.2).

Изменение

тарифной политики

Переход от оплаты по

нормативам потребления

ресурсов к оплате за

фактическое потребление

Направления улучшения

ситуации в сфере

ресурсообеспечения

поселений

Создание

конкурентной среды

Привлечение

частных инвестиций

Рис. 4.4.2. Основные направления государственной политики по улучшению ситуации

в сфере ресурсообеспечения поселений

Изменение тарифной политики предполагает создание единой методологиче-

ской базы для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муници-

пальном уровнях, установление единых принципов государственного тарифного

регулирования. В процессе такого регулирования должны быть увязаны измене-

ния тарифов на газ (федеральный уровень) и электроэнергию (региональный

уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоот-

ведение (муниципальный уровень), а также с возможностью потребителей (насе-

ления и бюджетных организаций) оплачивать услуги по новым тарифам. Феде-

ральными законами установлен новый порядок, при котором изменение тарифов

на природный газ и электроэнергию будет осуществляться, как правило, один раз

в год, причем размеры и сроки этого изменения должны быть известны на момент

разработки и утверждения бюджетов всех уровней.

Переход от оплаты ресурсов по нормативам потребления к оплате их по факти-

ческому потреблению на основе показаний приборов учета будет осуществляться

по мере установления таких приборов. Это должно стимулировать поставщиков

ресурсов к снижению издержек на всех стадиях их производства и транспорти-

ровки, проведению ресурсосберегающей политики.

Создать конкурентную среду в сфере ресурсообеспечения поселений достаточ-

но сложно в силу естественного монополизма производителей ресурсов. В то же

время начинается процесс формирования локальных рынков в системах тепло-

снабжения ряда городов при наличии нескольких источников тепла, подключен-

ных к единым городским сетям, а также процесс установки местных высокоэко-

номичных источников теплоэнергии (на многоквартирный жилой дом или на

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

187

группу домов). Эти источники успешно конкурируют с системами централизо-

ванного теплоснабжения за счет экономии затрат на транспортировку и сокраще-

ния неизбежных при этом потерь.

Привлечение частных инвестиций в предприятия инженерной инфраструкту-

ры поселений возможно при получении инвестором существенной экономии от

сокращения потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки до ко-

нечных потребителей. Это делает сферу ресурсоснабжения инвестиционно при-

влекательной. Предполагается развитие концессионных схем привлечения инвес-

тиций в модернизацию объектов коммунальной энергетики (подробнее об этом см.

в главе 6), для чего требуется создание необходимой нормативно-правовой базы.

Функции органов местного самоуправления в сфере инженерного

обеспечения поселений

Действуя в рамках рассмотренных основных направлений, органы местного са-

моуправления ориентированы на выполнение задач, показанных на рис.

4.4.3.

Разработка и утверждение

перспективных схем

ресурсоснабжения

поселений

Содействие

установке

приборов учета

Установление

экономически

обоснованных тарифов

Задачи

Формирование

местных рынков

теплоэнергии

Сокращение

потерь тепла

в жилых зданиях

Поиск инвесторов

Рис. 4.4.3. Задачи органов местного самоуправления в сфере инженерного обеспечения

поселений

Разработка и утверждение перспективных схем развития систем ресурсоснаб-

жения поселений в первую очередь затрагивают вопросы тепло- и водоснабжения.

При разработке таких схем необходимо, в частности, сопоставление эффективно-

сти использования в каждом конкретном случае теплоэнергии от централизован-

ных (через распределительные сети) и автономных источников. Автономные источ-

ники (котельные) оказываются, как правило, эффективнее на территориях с малой

плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от

крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче энер-

гии сопоставима со стоимостью ее производства.

Экономически обоснованные тарифы на услуги тепло-, водоснабжения и водо-

отведения должны быть увязаны с уровнем тарифов, устанавливаемых на феде-

ральном и региональном уровнях. При принятии решений об установлении тари-

188 Система муниципального управления

фов должны использоваться результаты комплексных обследований предприя-

тий, включая независимые экспертизы, и проверки за счет бюджетных средств.

Процесс формирования тарифов должен заключаться в поиске компромисса

между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков ус-

луг и платежеспособным спросом потребителей. Процедуры тарифного регули-

рования должны обеспечивать публичность процесса, что важно для достижения

доверия потребителей ресурсов, а также установления баланса интересов в про-

цессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечиваться

процедурами мониторинга деятельности предприятий коммунальной энергетики,

подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступ-

ления в силу. В условиях нестабильной экономики установление срока действия

тарифа следует дополнять определением внешних факторов, изменение кото-

рых приведет к автоматическому перерасчету тарифа или изменению производ-

ственной программы предприятия. В крупных городах органы местного самоуправ-

ления способны сформировать профессиональные органы по регулированию

тарифов для предприятий коммунальной инфраструктуры. Для малых муници-

пальных образований эти функции могут быть переданы организациям регио-

нального уровня. На тепловую энергию и воду целесообразно устанавливать

двухставочные тарифы, позволяющие обеспечивать раздельный учет постоянных

и переменных затрат, что обеспечит снижение сезонных колебаний в платежах.

Приборы учета расходов теплоэнергии, холодной и горячей воды необходимо

устанавливать поэтапно: в первую очередь для бюджетных организаций и много-

квартирных жилых домов в целом, а в дальнейшем

—

индивидуальных приборов

учета в квартирах. Последняя задача технически сложна, поскольку предполага-

ется переустройство внутридомовых инженерных сетей, особенно сетей отопле-

ния. По мере установки таких приборов необходим переход от оплаты за ресурсы

по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.

Задача сокращения потерь тепла в жилых и общественных зданиях может быть ре-

шена при их капитальном ремонте и реконструкции, наряду с переустройством внут-

ридомовых сетей и установкой индивидуальных приборов учета. Организация, управ-

ляющая жилищным фондом, должна оценить эффективность такой реконструкции.

Формирование местных рынков тепловой энергии в городах предполагает раз-

деление ее монопольной транспортировки по единым муниципальным городским

сетям и конкурентного производства на различных теплоисточниках. Это пред-

полагает передачу муниципальных теплосетей и источников теплоэнергии в уп-

равление разным хозяйствующим субъектам. Такая схема мх)жет дать значитель-

ный экономический эффект, поскольку во многих крупных городах есть избыток

мощности по тепловой энергии и существует объективная возможность покупать

ее у производителя, предлагающего более низкую цену. Созданию конкурентной

среды будет способствовать также внедрение новых технологий, позволяющих

эффективно обслуживать относительно небольшие группы потребителей. В част-

ности, компания, управляющая жилищным фондом, будет иметь возможность рас-

сматривать альтернативные варианты

—

создать собственный локальный источник

теплоснабжения или воспользоваться услугами централизованной системы.

Поиск инвесторов для модернизации муниципальных объектов и коммуни-

каций в системах инженерного обеспечения городов должен решаться в сово-

Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 189

купности с поиском наиболее эффективной формы участия частного капитала

решении этой задачи. Как уже отмечалось, такой формой служат концессион-

ные соглашения, однако конкретные условия подобных соглашений определяются

местной спецификой. Муниципальная власть должна создать для инвесторов бла-

гоприятные условия.

Муниципальное управление общегородским коммунальным

хозяйством

Управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность

органов местного самоуправления в таких сферах, как строительство и содержа-

ние улиц и дорог, обустройство и содержание мест массового отдыха, инженер-

ная защита территории, ее санитарная очистка, благоустройство, озеленение, соз-

дание малых архитектурных форм, вывоз, утилизация и переработка бытовых

частично промышленных отходов, организация уличного освещения, банно-

прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, содержание мест захоронения, ока-

зание ритуальных услуг и т. п.

Большинство из перечисленных сфер муниципальной деятельности обеспечи-

вают предоставление муниципальных услуг общественного характера. Как отме-

чалось в главе 3, заказчиком этих работ выступает муниципальное образование,

и финансируются они из местного бюджета. Отдельные услуги частично или пол-

ностью оплачиваются их потребителями, например вывоз бытовых отходов, гос-

тиницы, ритуальные услуги.

Основная цель муниципального управления общегородским коммунальным

хозяйством заключается в наиболее полном удовлетворении потребностей насе-

ления в соответствующих услугах. Задачи органов местного самоуправления в этой

сфере показаны на рис. 4.4.4.

Количественная оценка степени реализации поставленных целей и задач опре-

деляется с помощью системы муниципальных нормативов или стандартов, уста-

навливаемых органами местного самоуправления. Система этих нормативов мо-

жет включать:

• степень технического состояния и объемы содержания территории муници-

пального образования, соответствующие предъявляемым требованиям, по

^ отношению к общей площади территорий, отдельно по магистралям, проез-

дам, внутриквартальным территориям;

• уровень качественного санитарного состояния территорий, определяемых

как отношение периода времени (месяц, недели), при котором состояние пло-

щадей, улиц, проездов и т. д. соответствовало санитарным нормам, к общему

годовому (квартальному) времени;

• объем отходов, подлежащих обработке (ликвидации, утилизации);

• уровень площади озеленения территории, определяемый соотношением

фактически достигнутого и нормативного уровня, при обеспечении условий

соответствия требованиям качества зеленых насаждений;

• уровень освещенности территорий;

• нормативы содержания рекреационных зон, развития гостиничного и бан-

но-прачечного хозяйств и т. д.