Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

220 Система муниципального управления

Зотов

В.

Б. Новые организационные формы управления в жилищно-комму-

нальном комплексе: управление кондоминиумом.

—

М.: ГУУ, 1998.

Кириллова Л. Н. Проблемы управления жилищным фондом

—

ИРЭИ: Си-

стема управления собственностью города Москвы.

—

М., 2001.

Кириллова

А.

Н.

Управление городским коммунальным имуществом / ИРЭИ:

Система управления собственностью города Москвы.

—

М., 2001.

6. Кузнецов

Е.

Я.,

Дыбов

А. М.,

Сутырин

Я. М. Техника и технологии отраслей

городского хозяйства.

—

Издательство Института экономики и управления

Уд ГУ, 2001.

Иванов В. В., Коробова А. Я. Муниципальный менеджмент.

—

М.: ИНФ-

РА-М, 2002.

Таги-Заде

Ф.

Г.

Энергоснабжение городов.

—

М.: Стройиздат, 1992.

Фомичева

Е.

В. Экономика природопользования.

—

М.: Торговая корпора-

ция «Дашков и К"»,

2003.

10,

ЧернышовЛ.

Я.

Реформа

ЖКХ:

Теория, практика, новые подходы.

—

М.:

Гос-

строй России, серия «Градостроительство и городское планирование».

—

Вы-

пуск И,

2003.

Глава

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ

Изучение главы позволит:

• получить системное представление о целях и задачах муниципальной соци-

альной политики;

• уяснить разграничение полномочий и взаимодействие органов государствен-

ной власти и местного самоуправления в управлении социальной сферой;

• научиться анализировать социальные явления и процессы на муниципальном

уровне, выявлять проблемы и приоритеты в развитии социальной инфра-

структуры;

• изучить функции и методы муниципального управления социальной инф-

раструктурой и социальными процессами.

Материал главы даст возможность овладеть методами и технологиями муни-

ципального управления социальными объектами и процессами.

5.1.

Основы государственной и муниципальной

социальной политики

Роль социальной сферы и социальной политики

муниципальном управлении

Как отмечалось в главе 3, социальная сфера воспроизводит и развивает главное

богатство муниципального образования

—

его человеческий потенциал, челове-

ческий капитал. Содержание и развитие социальной инфраструктуры муници-

пального образования поглощает значительную долю средств местных бюджетов.

отраслях социальной сферы работает основная часть так называемых бюджет-

ников, т. е. работников, получающих заработную плату из бюджетных средств.

Поэтому одной из главных задач органов местного самоуправления является фор-

мирование и реализация муниципальной социальной политики.

Муниципальная социальная политика

—

это система целей, задач и механизмов

их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на

содержание и развитие социальной сферы муниципального образования.

Муниципальная социальная политика строится в русле социальной политики

государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую

очередь с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную социальную

политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления,

222

Система муниципального управления

так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в со-

циальной сфере.

Социальная сфера и социальная политика (государственная и муниципаль-

ная) может рассматриваться в широком и в более узком смысле слова. В широ-

ком смысле к социальной сфере относят

все,

что обеспечивает жизнедеятельность

человека. В этом понимании вся муниципальная политика является социальной.

В более узком смысле под социальной сферой муниципального образования, как

сказано, понимается сфера воспроизводства самого человека, его физических

и духовных параметров, тогда как воспроизводство материально-вещественной

среды обитания человека относится

градообслуживающей

сфере.

настоящей гла-

ве мы дадим краткую характеристику социальной политики в широком смыс-

ле слова, а затем сосредоточимся на отдельных, более узких ее аспектах. В со-

став главы включены также вопросы занятости населения и обеспечения граждан

жильем ввиду их огромной социальной значимости, хотя эти вопросы нельзя напря-

мую отнести к вложениям непосредственно в человека. Вопросы муниципального

управления такими социально важными для человека сферами, как жилищно-

коммунальное хозяйство, транспорт, общественная безопасность, торговля, бы-

товое обслуживание и т. п., были рассмотрены в главе 4.

Основы государственной социальной политики

Социальная политика

государства представляет собой систему принципов, целей,

задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое

допустимое мате-

риальное, политическое, культурное положение социальных групп и слоев населе-

ния, при котором они могут реализовать личные интересы

различными видами

де-

ятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.

Социальная политика осуществляется через интересы людей и выступает как

управление интересами. Она призвана устранять противоречия между несовпа-

дающими интересами различных субъектов, между текущими и перспективны-

ми интересами общества.

Социальная сфера

широком смысле состоит из основных компонентов, пред-

ставленных на

рис.

5.1.1.

Занятость, условия

труда и отдыха

Уровень материального

благосостояния

Обеспеченность жильем

и бытовые условия

Основные компоненты социальной сферы

Условия воспитания,

образования и

здравоохранения

Возможности освоения

духовных ценностей

Доступность участия

в управлении

общественными делами

Рис.

5.1.1.

Основные компоненты социальной сферы

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 223

Состояние социальной сферы в таком смысле служит интегральным показате-

лем эффективности экономики страны, гуманности юриспруденции и полити-

ческого устройства общества, его духовности. Важнейшими задачами государ-

ственной социальной политики являются обеспечение целостности сообщества, его

устойчивости, возможности динамичного развития, недопущение социальных

конфликтов. Управление социальной сферой осуществляется на всех уровнях

публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном. Функции

каждого уровня определяются в соответствии с законодательно разграниченны-

ми

полномочиями.

Модели социальной политики

мировой практике сформировалось несколько моделей социальной политики,

учитывающей специфику разных стран. Основные характеристики этих моделей

приведены в табл.

5.1.1.

Таблица

5.1.1

Модели социальной политики

Показатели

Центральная

единица

Уровень затрат на

социальное

обеспечение

Занятость

Частный сектор,

обеспечивающий

предоставление

социальных услуг

Главный

источник

финансирования

Католическая

Семья

Низкий

Низкая, многие

женщины не

работают

Нет

Рынок и

инфраструктура;

самопомощь;

семейная помощь

Консервативная

Местный рынок

труда

Высокий

Высокая, широко

представлена

неполная

«распределен-

ная» занятость

Да

Рынок

(страховые

выплаты)

Либеральная

Центральное

правительство

Высокий,

налогоплатель-

щики требуют

понижения

цен, идет речь

не 0 ценах,

а 0 расходах на

социальные цели

Высокая

Да

Государство для

бедных и нерабо-

тающих (налоги).

страховые выпла-

ты для налого-

плательщиков

Социал-

демократическая

Местные органы

управления

Высокий

Высокая,

стимулируется

государством

Да

Государство

и коммуны

(муниципалитет),

перераспределение

налогов

Продолжение J>

224

Система муниципального управления

Таблица

5.1.1

(продолжение)

Показатели

Упор на

обязательное

страхование

Упор на

добровольное

страхование или

волонтерскую

помощь

Католическая

Да

Консервативнаи

Да

Либеральная

Да

Социал-

демократическая

Нет

Социал-демократическая модель опирается на принципы скандинавского или

нордического подходов. Она исходит из того, что социальное обеспечение явля-

ется правом всех граждан и должно обеспечиваться главным образом государ-

ственным сектором (бюджетом). Классическими странами, где применяется эта

модель, считаются Швеция, Норвегия, Финляндия.

Консервативную модель называют континентальной европейской или инсти-

туциональной. Ее центральный принцип

—

упор на рынок и страхование под го-

сударственным наблюдением. Из-за приверженности к системе социального

страхования, организуемой и финансируемой «социальными партнерами» (так

называют в ЕС нанимателей и нанимаемых), консервативная модель основана на

том, что труд определяет последующее социальное обеспечение. Страной, где мак-

симально полно реализованы принципы консервативной модели, является Гер-

мания.

Либеральная модель отличается от консервативной по крайней мере в двух от-

ношениях. Она предусматривает социальное обеспечение остаточного типа: люди

должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения.

Далее, на правительство возложена ограниченная и тем не менее всесторонняя

ответственность за социальное обеспечение граждан. Из-за остаточного характе-

ра финансирования социальных выплат реализация модели зависит от объема

добровольной и неформальной помощи. Классическими странами либеральной

модели считаются Великобритания и США.

Принципы католической модели приведены в ряде «папских писем», издан-

ных Ватиканом в течение XX в. Главным из них остается идея вспомогательности,

означающая, что ближайшая к человеку инстанция должна всегда пытаться ре-

шать возможные проблемы. Естественно, сам индивид и является такой инстанцией.

Если он не может сам себе помочь, то вправе обращаться к семье и родственни-

кам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и граж-

данские организации, а также соседей и т. д. Если и это не поможет, то индивиду

следует воспользоваться услугами страхования. И последняя инстанция

—

госу-

дарственный сектор. В католической модели основную роль играют семья и про-

чие институты гражданского общества в местной общине.

Комиссия Европейского сообщества (ЕС), к задачам которой относится разра-

ботка унифицированной модификации социальной политики для «обще-

европейского дома», выделяет две модели, охватывающие все вышеперечис-

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 225

ленные: «бисмарковская» модель (по имени ее автора

—

канцлера Германии

Бисмарка), устанавливающая жесткую связь между уровнем социальной за-

щиты человека и успешностью (длительностью) его профессиональной дея-

тельности, и «бевериджская», исходящая из того, что любой человек, независи-

мо от принадлежности к активному населению, имеет право на минимальную

защищенность по отношению к заболеваниям, старости или иной причине со-

кращения своих ресурсов. В странах, выбравших эту модель, действуют сис-

темы обязательного страхования по болезни, а пенсионные системы обеспечива-

ют минимальные доходы всем престарелым, независимо от уровня отчислений

от заработной платы.

Государства, придерживающиеся «бисмарковской» модели, принято считать

либеральными, а придерживающиеся «бевериджской» модели

—

социальными.

В обобщенном виде различия между социальным и либеральным государством

сводятся к сочетанию трех принципов социальной поддержки гражданина со сто-

роны государства и общества:

• что ты имеешь;

• что ты сделал;

• кто ты есть.

В социальных государствах система социальной защиты основана прежде все-

го,

на принципе «кто ты есть» (к какой возрастной или социальной группе при-

надлежишь) и частично на принципе «что ты сделал» (трудовой стаж, средний

заработок и т. д.). В этих государствах действуют мощные перераспределитель-

ные механизмы, позволяющие с помощью налогов забирать излишки у богатых

в бюджет государства и отдавать их в качестве социальной поддержки бедным.

Следствием высокого уровня налогообложения в социальных государствах яв-

ляются относительно низкие темпы экономического роста.

Либеральное государство отдает приоритет темпам роста экономики и сниже-

нию налогового бремени. В социальной сфере оно действует главным образом на

основе принципа «что ты имеешь» и частично «что ты сделал» и стремится огра-

ничить социальную политику помощью лишь тем, кто не имеет других достаточ-

ных доходов (так называемой адресной помощью). Социальные права челове-

ка обусловлены отчислениями, которые выплачиваются им на протяжении всей

активной жизни, т. е. социальные выплаты принимают форму отложенных доходов

(страховых взносов). Общественные и муниципальные органы помогают отдель-

ному человеку или семье, когда возможности последних оказываются исчерпан-

ными. В соответствии с идеологией либерального государства это сохраняет

стремление индивида к самостоятельности и самореализации и предотвращает

перенесение ответственности на общество.

Социальная политика в современной России

Социальная политика в РФ исходит из конституционного определения России

как социального государства, политика которого направлена на создание ус-

ловий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный

минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка

226 Система муниципального управления

семьи и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных

служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии со-

циальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).

Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в слу-

чае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных

случаях, установленных законом (ст. 38-39).

В этих целях в РФ развивается система государственных и муниципальных

служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцов-

ства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государствен-

ные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Конституция провозглашает право каждого:

• на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37);

• на жилище (ст. 40);

• на медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждени-

ях здравоохранения за счет бюджетных средств, страховых взносов и других

источников (ст. 41);

• на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное об-

разование в государственных и муниципальных образовательных учрежде-

ниях и на предприятиях (ст. 43);

• на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям

(ст. 44).

Российская система социальной политики базируется на принципах «кто ты есть»

(наличие социальных пенсий и развитой системы категориальных льгот) и «что ты

сделал» (система «трудовых пенсий»). Принцип «что ты имеешь» используется час-

тично, например при определении жилищных субсидий и выплате детских пособий.

Механизмы реализации социальной политики

При разработке социальной политики должны определяться приоритеты, кото-

рые в данный конкретный момент являются для общества наиболее настоятель-

ными и неотложными, требуя первоочередного решения. Государственная и му-

ниципальная социальная политика реализуется через социальное планирование

и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, про-

водимых федеральными, региональными.и местными органами. Последователь-

ность этапов (алгоритм) выработки и реализации социальной политики представ-

лена на рис. 5.1.2.

Государственные минимальные социальные стандарты

Важнейшим механизмом реализации социальной политики государства являет-

ся система государственных минимальных социальных стандартов. Социальный

стандарт

—

минимально необходимый уровень удовлетворения социальных по-

требностей населения. Некоторые примеры минимальных социальных стандартов:

• минимальный уровень оплаты труда;

• минимальный уровень социальных пенсий и других социальных выплат;

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой

227

• нормативная обеспеченность жилой площадью;

• предельная доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в совокупном дохо-

де семьи;

• образовательные стандарты и программы, в пределах которых образование

является бесплатным;

• перечень лечебно-профилактических услуг, оказываемых за счет бюджет-

ных средств.

Алгоритм выработки социальной политики

Социальная диагностика, выявление социальных проблем

Определение социальных приоритетов, социальное целеполагание

Разработка системы социальных показателей, норм и нормативов

Оценка ресурсов, необходимых для достижения намеченных целей

Разработка системы мероприятий, согласованных по срокам,

ресурсам и исполнителям

Оценка социальных, экономических и политических последствий

реализации разработанной системы мер

Рис. 5.1.2. Алгоритм выработки социальной политики

Минимальные социальные стандарты призваны установить те пороговые зна-

чения социальных благ для человека, ниже которых опускаться нельзя (с пози-

ций современных представлений об уровне и качестве жизни). Этот «стандарт-

ный» уровень социальных благ, гарантированный каждому человеку, должен

быть доступным по цене или вообще бесплатным для потребителя, т. е. частично

или полностью оплаченным из бюджетных и внебюджетных средств.

Социальные стандарты выражаются через социальные нормы. Социальные

нормы

—

единые или групповые для однородных территорий меры социальных

потребностей. Примеры социальных норм:

• норма обеспеченности населения учреждениями социально-культурной сферы;

• нормы наполняемости школьных классов и групп в детских дошкольных

учреждениях;

• нормы суточного потребления воды на одного жителя;

• нормы обеспечения населения отдельными социальными услугами;

• нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных

услуг.

228 Система муниципального управления

Соблюдение минимальных социальных стандартов и норм требует крупных

бюджетных расходов. За последние годы в России было принято большое коли-

чество федеральных законов, устанавливающих те или иные социальные льго-

ты,

не обеспеченные финансированием. По имеющимся данным, социальные

обязательства государства превышают всю сумму его консолидированного бюд-

жета. В связи с этим актуальна задача разумного ограничения общего количества

социальных льгот и разграничения социальных стандартов на федеральные,

региональные и муниципальные. При этом за федеральным уровнем должны

сохраниться наиболее важные минимальные социальные стандарты. Каждый

уровень бюджетной системы должен обеспечивать финансирование введенных

им социальных стандартов и норм и приводить их в соответствие с имеющими-

ся финансовыми ресурсами.

Разграничение полномочий между уровнями власти

в сфере социальной политики

В задачи федерального уровня власти входят установление основ государственной

социальной политики, правовое регулирование отношений в социальной сфере,

разработка федеральных программ социального развития страны, разработка

и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федераль-

ного уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации.

Субъекты РФ разрабатывают основы региональной социальной политики

с учетом исторических и культурных традиций террр1тории; устанавливают регио-

нальные социальные стандарты и нормы, учитывающие государственные мини-

мальные социальные стандарты; заботятся о сохранении и укреплении социаль-

ной инфраструктуры, находящейся в собственности субъектов РФ; организуют

подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области

образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспе-

чивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики.

Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и меха-

низмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной

социальной политики, в привязке к особенностям конкретных территорий. Зада-

чей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению,

является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обес-

печивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На

основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления

могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие

специфику конкретного муниципального образования.

Компетенция муниципальных образований разных типов в сфере социальной

политики определена Федеральным законом 2003 г. и приведена ниже. Компе-

тенция городских округов включает в себя сумму компетенции поселений и му-

ниципальных районов.

Принцип разделения компетенции между поселениями и муниципальными

районами состоит в том, что на уровень муниципальных районов вынесены в ос-

новном, вопросы образования и здравоохранения, требующие соответствующей

инфраструктуры, сложного оборудования и технических средств, информационного

обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на содержание.

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой

229

Муниципальные районы:

• организация предоставления

общедоступного и

бесплатного начального

общего, основного общего,

среднего (полного) общего

образования по основным

общеобразовательным

программам, за исключением

полномочий по финансовому

обеспечению

образовательного процесса,

отнесенным к компетенции

субъектов РФ;

• организация предоставления

дополнительного образования;

• организация предоставления

общедоступного бесплатного

дошкольного образования;

• организация отдыха детей

в каникулярное время;

• организация оказания скорой

медицинской помощи (за

исключением санитарно-

авиационной), первичной

медико-санитарной помощи

в амбулаторно-

поликлинических и

больничных учреждениях,

медицинской помощи

женщинам в период

беременности, во время

и после родов;

• опека и попечительство;

• организация библиотечного

обслуживания поселений

(обеспечение услугами

библиотечного коллектора).

Фактический объем социальных услуг, предоставляемых населению органами

местного самоуправления, значительно шире предусмотренного Федеральным

законом 2003 г. В частности, многие муниципальные образования содержат:

• комплексные центры социального обслуживания ветеранов и других соци-

альных групп;

• социально-реабилитационные центры и социальные приюты для несовер-

шеннолетних;

Поселения:

организация библиотечного

обслуживания населения;

создание условий для

организации досуга и

обеспечения жителей

поселений услугами

организаций культуры;

охрана и сохранение объектов

культурного наследия

(памятников истории

и культуры) местного

(муниципального) значения;

обеспечение условий для

развития на территории

поселения массовой

физической культуры

и спорта;

создание условий для

массового отдыха жителей

поселения и организация

обустройства мест массового

отдыха населения;

оказание содействия

в установлении опеки

и попечительства над

нуждающимися в этом

жителями поселения.