Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

250

Система муниципального управления

данам равные права

условия для труда, а нетрудоспособным (социально уязвимым)

слоям

—

преимущества в пользовании общественными фондами потребления, пря-

мую материальную и социально-психологическую поддержку во всех формах.

Социальная поддержка —

это временные или постоянные меры адресной под-

держки отдельных категорий граждан в кризисной ситуации.

Социальная защита и социальная поддержка граждан являются прерогативой

государства. Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции муниципаль-

ных районов и городских округов в данной сфере только опеку и попечитель-

ство и к компетенции поселений

—

оказание содействия в установлении в соот-

ветствии с федеральными законами опеки и попечительства над нуждающимися

этом жителями поселения. Однако основную

часть

забот

по

социальной поддерж-

ке

граждан традиционно осуществляют органы местного самоуправления

качестве

государственных полномочий. Как наиболее близкие к населению, органы мест-

ного самоуправления лучше знают конкретные условия жизни отдельных граж-

дан и могут выполнять функции социальной поддержки более эффективно.

В связи с недостаточностью государственного финансирования местные бюдже-

ты несут существенную долю затрат по социальной поддержке населения.

Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения показа-

ны на рис.

5.5.1.

Формы социальной поддержки

1 1

Денежные

пособия

1 Помощь 1

в натуральной

форме

1 ^^

^||ридук1ы,

шжда) 1

1 1

1 Льготы 1

(скидки)

при 0

1 ряда

услуг 1

1 Субсидии 1

(целевые средства

для опл

1 услу

с11Ы

•) 1

Компенсации

(возмещение

некоторых

расходов)

Рис.

5.5.1.

Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения

Муниципальная политика

области социальной защиты и социальной поддерж-

ки населения представляет собой реализацию собственных и переданных (феде-

ральных и региональных) государственных полномочий по организации комп-

лекса мероприятий, направленных на предохранение отдельных уязвимых групп

населения и граждан от попадания в зону крайнего социального неблагополучия.

Формирование и реализация местной политики в области социальной поддерж-

ки населения осуществляются в рамках адресной помощи конкретным группам

и слоям населения, отдельным гражданам.

Критерии и механизмы оказания социальной поддержки

на муниципальном уровне

К основным критериям для оказания социальной поддержки отдельным катего-

риям граждан на муниципальном уровне относятся следующие.

Низкий уровень материальной обеспеченности. Если размер душевого до-

хода человека (семьи) ниже определенного законодательно установленного

нормативного значения, этот человек (семья) нуждается в социальной под-

держке. Нормативное значение душевого дохода определяется ценой потре-

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой

251

бительского набора, характеризующего прожиточный минимум в расчете на

одного члена семьи (или одиноко проживающего гражданина) для данного

периода развития общества. Состав, структура и стоимость этого набора ме-

няются в соответствии с изменениями общепринятых жизненных стандартов.

Нетрудоспособность, следствием которой является невозможность самооб-

служивания.

Утрата жилища и имущества.

Категории граждан, нуждающихся в социальной поддержке, приведены на

рис.

5.5.2.

Категории граждан, нуждающихся в социальной поддержке

Нетрудоспособные

Малоимущие Попавшие в экстремальные ситуации

Граждане, находящиеся

на попечении государства

(в домах престарелых,

инвалидов и т.д.)

Ф Q.

UQ CD

о со

х о

со

Пострадавшие при чрезвычайных

ситуациях (пожары, наводнения,

землетрясения, радиационное

воздействие и др.)

Рис. 5.5.2. Категории граждан, нуждающиеся в социальной поддержке

Для каждой из перечисленных категорий государством разрабатываются спе-

цифические программы социальной защиты, а на местном уровне

—

программы

социальной поддержки.

Социальная защита и социальная поддержка населения эффективна на основе

применения программного подхода. Можно выделить два вида программ: объект-

ные (рассчитанные на определенную социальную группу населения) и проблем-

ные (рассчитанные на решение какой-то социальной проблемы, например ликви-

дацию последствий аварии на Чернобыльской АЭС).

Для реализации муниципальной политики в сфере социальной поддержки насе-

ления в муниципальных образованиях создаются различные учреждения социального

обслуживания, а в структуре местных администраций

—

органы (отделы, комитеты,

департаменты) социальной защиты. Структура этих органов и учреждений зависит

от финансовых возможностей муниципального образования, сложившейся системы

управления, наличия необходимых специалистов. Она представлена рис. 5.5.3.

252

Система муниципального управления

Субъекты социальной защиты

населения в муниципальном образовании

•

Органы управления социальным

обслуживанием

^ ^

с:

ш '-

с;

•

со

ь-

со

•

Q. .

CD Q.

CD S

о CD

С X

Учреждения социального

обслуживания

•

о;

со

CD д

CD с;

^ О

1°

S с;

X СО

CD S

с; а

\0 CD

со о

CD о

Q. <D

О X

о Ф

•

2 1

§1

о «

о.

•

X к

(D СО

О. S

СО о

Рис. 5.5.3. Субъекты социальной поддержки населения в муниципальном образовании.

Примечание: муниципальные службы пенсионного обеспечения в настоящее время

переданы в ведение Пенсионного фонда РФ

Основную организационную, практическую и координационную деятельность

по оказанию различных видов социальных услуг осуществляют муниципальные

центры социального обслуживания. Они призваны выявлять граждан, нуждаю-

щихся в социальном обслуживании, определять необходимые для них виды со-

циальных услуг, обеспечивать их предоставление. При муниципальных центрах

могут создаваться цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, ма-

газины, торгующие по льготным ценам, и т. д.

Ниже рассмотрены основные направления деятельности муниципальных ор-

ганов управления и учреждений социальной защиты населения.

Муниципальная поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов

Федеральный перечень социальных услуг, предоставляемых гражданам пожило-

го возраста и инвалидам, включает:

• услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам, про-

живающим в стационарных учреждениях социального обслуживания (ма-

териально-бытовые услуги, услуги по организации питания, быта, досуга,

социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, услуги, свя-

занные с социально-трудовой реабилитацией, правовые услуги и т. п.);

• услуги, предоставляемые на дому гражданам пожилого возраста и инвали-

дам, нуждающимся в посторонней помощи вследствие частичной утраты

способности к самообслуживанию (услуги по организации питания, быта

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 253

и досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, содей-

ствие в трудоустройстве и т. п.).

Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществ-

ляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных

им учреждениях либо по договорам, заключаемым органами социальной защиты

учреждениями социального обслуживания иных форм собственности. При этом

социальное обслуживание осуществляется при условии добровольного согла-

сия граждан пожилого возраста и инвалидов на получение социальных услуг, за

исключением случаев, предусмотренных законом.

В соответствии с Федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной за-

щите инвалидов в Российской Федерации» органы местного самоуправления:

• определяют условия капитального ремонта жилых помещений, принад-

лежащих инвалидам Великой Отечественной войны, за счет средств мест-

ных бюджетов;

• определяют условия первоочередного получения местных строительных

материалов инвалидами Великой Отечественной войны для жилищного стро-

ительства;

• бесплатно предоставляют жилые помещения в муниципальном жилищном

фонде в первую очередь инвалидам Великой Отечественной войны (инва-

лидам войны I группы вне очереди);

• обеспечивают реализацию других мер социальной поддержки инвалидов Ве-

ликой Отечественной войны и инвалидов боевых действий на территориях

других государств, участников Великой Отечественной войны, ветеранов бо-

евых действий на территориях других государств и других групп ветеранов.

Инвалиды освобождаются от арендной платы за землю и помещение для хра-

нения средств передвижения, имеющихся в их личном пользовании. Они имеют

право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты в соответ-

ствии с перечнем заболеваний, утвержденным Правительством РФ. Органы мест-

ного самоуправления с участием общественных объединений инвалидов опреде-

ляют порядок и основания социально-бытового обслуживания инвалидов.

Муниципальная поддержка семьи, материнства

детства

Деятельность органов местного самоуправления в этой сфере предполагает их

участие в решении следующих государственных задач:

• обеспечение условий для преодоления негативных тенденций и стабилиза-

ции материального положения семей, уменьшение бедности и увеличение

помощи малоимущим семьям;

• улучшение охраны здоровья семьи;

• увеличение помощи семье в воспитании детей;

• содействие обеспечению равных прав женщин на рынке труда;

• поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных орга-

низаций;

• развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений соци-

ального обслуживания, доступных для всех типов семей; поддержка детей,

находящихся в особо трудных обстоятельствах.

254 Система муниципального управления

Органы местного самоуправления:

• стимулируют развитие сети дошкольных учреждений различных форм соб-

ственности, а также внешкольных учреждений, летних оздоровительных

лагерей;

• создают органы опеки и попечительства, осуществляют первичный учет де-

тей,

оставшихся без попечения родителей, в целях передачи детей на вос-

питание в семью, под опеку (попечительство) или в приемную семью, а при

отсутствии такой возможности

—

в учреждения всех типов для детей-сирот

или детей, оставшихся без попечения родителей;

• исходя из установленных норм материального обеспечения, выделяют на при-

емного ребенка (детей) денежные средства по фактически сложившимся це-

нам в данном регионе. Денежные средства выделяются приемным семьям на

отопление, освещение, текущий ремонт жилья, приобретение мебели и оп-

лату услуг бытового обслуживания. Для приобретения продуктов пита-

ния приемная семья прикрепляется органом местного самоуправления непо-

средственно к базам, магазинам, снабжающим образовательные учреждения;

• осуществляют необходимые организационные меры, обеспечивающие пре-

доставление льгот семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их

жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, по получению

земельных участков для индивидуального жилищного строительства, веде-

ния подсобного и дачного хозяйства и садоводства;

• обеспечивают детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждени-

ях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенных попе-

чительства родителей, по достижении

лет жилыми помещениями вне оче-

реди по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего

жительства по их выбору.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. все перечисленные функции

(за исключением опеки и попечительства) следует рассматривать как государ-

ственные полномочия.

Муниципальная поддержка лиц, оказавшихся в критических ситуациях

К числу таких лиц относятся лица без определенного места жительства, беженцы

и вынужденные переселенцы, лица, лишившиеся кормильца, погорельцы и дру-

гие граждане, нуждающиеся в срочной социальной помощи. Для ее осуществления

в муниципальных образованиях создаются отделения срочной социальной помощи.

Услуги отделений или муниципальных центров социального обслуживания

включают в себя оказание разовых услуг остро нуждающимся гражданам, содей-

ствие в предоставлении временного жилого помещения, обеспечение одеждой,

обувью, оказание материальной помощи и т. п.

Услуги, предоставляемые в полустационарных условиях, т. е. в отделениях

дневного (ночного) пребывания, в том числе для лиц без определенного места

жительства, могут включать услуги по организации питания, быта, досуга, соци-

ально-медицинские услуги и т. п.

Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответствен-

ность за обеспечение его качества и доступности, за развитие муниципального

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой ^ 255

сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также

обеспечивают контроль над соблюдением государственных стандартов качества

социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторах со-

циального обслуживания. Они предоставляют муниципальным учреждениям со-

циального обслуживания помещения для организации социального обслужива-

ния, а также выделяют площади для создания специализированных производств

для трудоустройства инвалидов и граждан пожилого возраста.

Финансирование социального обслуживания населения

Социальное обслуживание осуществляется муниципальными учреждениями бес-

платно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание предоставляется в объ-

емах, определяемых государственными стандартами социального обслуживания.

Платные социальные услуги в оказываются в порядке, установленном Прави-

тельством РФ.

Согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания на-

селения в Российской Федерации», учреждения социального обслуживания, как

муниципальные, так и иные, пользуются льготным налогообложением в порядке,

установленном законодательством о налогообложении.

Финансирование муниципального сектора системы социального обслужива-

ния осуществляется за счет средств местных бюджетов и субвенций из средств

федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, направленных в муниципаль-

ный бюджет на содержание и развитие сети учреждений социального обслужива-

ния, а также на оплату гарантированных государством социальных услуг, вклю-

ченных в федеральные и региональные перечни. Размер субвенций определятся

ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов.

Однако, как отмечалось, состояние экономики страны в настоящее время не

позволяет осуществлять тотальное социальное обеспечение населения, что ха-

рактерно для социального государства. Увеличивается разрыв между возможно-

стями государства выполнять свои задачи по финансированию, и нормативным

объемом финансирования. В связи с этим возникает множество проблем во взаи-

моотношениях государства и органов местного самоуправления, которые осуще-

ствляют на конкретной территории различные виды социальной помощи.

Наблюдается тенденция к передаче исполнения ряда государственных соци-

альных функций с муниципального (в виде государственных полномочий) на

федеральный уровень. Последствия этого неоднозначны. С одной стороны, пе-

редача функций на федеральный уровень избавляет муниципальные органы от

лишних финансовых и материальных затрат, сокращает количество муниципаль-

ных служащих, а гражданам позволяет лучше ориентироваться в системе органов

власти, точнее судить об их характере и статусе. С другой стороны, сокращается

активность местных сообществ в решении социальных проблем, снижается эф-

фективность реагирования на разнообразные интересы и устремления местных

сообществ, отдельных граждан в области социальной защиты. Могут снизиться

качество и компетентность руководства социальными процессами, эффект ис-

пользования адресного подхода к оказанию социальной помощи и обслуживания,

гибкость и плодотворное реагирование на требования, формулируемые характе-

ром переходного этапа в стране.

256 Система муниципального управления

Вопросы

ДЛЯ

самоконтроля

Каковы содержание и цели муниципальной политики в области социальной

поддержки населения?

Какие механизмы используются при осуществлении социальной поддерж-

ки населения в муниципальном образовании?

Какие существуют критерии выделения объектов социальной помощи?

В чем состоят основные особенности социальной поддержки населения на

муниципальном уровне?

5.6. Муниципальное управление образованием

Государственная и муниципальная политика

сфере образования

Образовательный уровень населения

—

одна из важнейших характеристик муни-

ципального образования, определяющих его конкурентоспособность и инвести-

ционную привлекательность. Повышение образовательного уровня населения тре-

бует длительного времени и значительных финансовых вложений. Расходы на

образование являются в большинстве муниципальных образований самой круп-

ной статьей расходов местных бюджетов.

Муниципальная политика в сфере образования строится на основе государ-

ственной политики, базирующейся на следующих принципах: гуманистический

характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоро-

вья человека, свободного развития личности; общедоступность образования,

адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подго-

товки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государ-

ственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюра-

лизм в образовании.

В России проводится политика реформирования сферы образования. Пре-

дусматривается переход к 12-летнему среднему образованР1ю, введение единого

стандартизированного выпускного экзамена, позволяющего без вступительных

экзаменов поступать в любой вуз в случае набора нужного числа баллов. Эти из-

менения неоднозначно воспринимаются в обществе, но продолжают тенденцию

к вхождению России в мировую практику образования. Расширяются возмож-

ности выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, про-

фильные классы и т. д.). Параллельно с системой бесплатного образования раз-

вивается платное образование во всех звеньях

—

от детских садов до университетов.

Этот процесс имеет ряд негативных сторон: бесплатное образование становится

менее доступным, снижается его качество, нарастает процесс его коммерциализа-

ции, усиливающий неравенство граждан при его получении. Однако интерес на-

селения к образованию растет, что проявляется в первую очередь в увеличении

конкурса в вузы.

Реформа в сфере образования ведет к разрушению прежней единообразной сис-

темы учебных заведений, поэтому содержание образования с его разноуровневым

обучением дифференцируется. Старые формы управления образованием утрачи-

вают эффективность, а новые только создаются. В результате возникают пробле-

мы бюрократизации управления: отсутствие четких требований, предъявляемых

к управленцам; неопределенность специфического содержания управления об-

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 257

разованием; негативные последствия распада ранее существовавшей системы

управления (нарушение системы материального снабжения, отсутствие конт-

роля и прогноза количественных и качественных характеристик образователь-

ных услуг). Все это негативно влияет на муниципальную систему образования.

Базовыми нормативными актами, определяющими задачи органов местного са-

моуправления в области образования, являются ст. 43 Конституции РФ, Феде-

ральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ», Закон РФ «Об образовании», федеральные законы «Об утверждении фе-

деральной программы развития образования», «О сохранении статуса государ-

ственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их

приватизацию», «О компенсационных выплатах на питание обучающимся в го-

сударственных, муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях на-

чального профессионального и среднего профессионального образования», «О до-

полнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся

без попечения родителей» и другие правовые акты. Данные законы детализиру-

ются

указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Ми-

нобразования России, региональном законодательстве.

Система управления образованием на муниципальном уровне

Система управления образованием на муниципальном уровне представляет со-

бой совокупность взаимосвязанных элементов: образовательных программ и го-

сударственных образовательных стандартов различного уровня и направленности,

сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организа-

ционно-правовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления об-

разованием и подведомственных им учреждений и организаций (рис. 5.6.1).

Система образования

Государственные образовательные стандарты

Образовательные программы

Общеобразовательные

Профессиональные

Органы муниципального управления образованием

Муниципальные учреждения

Детские дошкольные Общеобразовательные

Иные образовательные

учреждения

Рис.

5.6.1.

Структура системы образования на муниципальном уровне

258 Система муниципального управления

Деятельность муниципальных образовательных учреждений регулируется ти-

повыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов

и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их осно-

ве уставами этих образовательных учреждений. Учредителями муниципальных

учреждений образования являются местные органы управления образованием.

На основании их решения органы управления муниципальным имуществом за-

крепляют за учреждениями образования в оперативное управление объекты соб-

ственности и в бессрочное бесплатное пользование

—

участки земли. При этом

муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением,

может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установ-

лены законодательством РФ и субъектов РФ, а также правовыми актами органов

местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий.

Органам местного самоуправления в целях осуществления государственной

политики в области образования переданы полномочия по планированию, орга-

низации, регулированию деятельности местных (муниципальных) органов уп-

равления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению

и увольнению руководителей местных органов управления образованием.

На территории муниципального образования (в основном города) может рас-

полагаться большое количество образовательных учреждений различного профи-

ля и форм собственности (рис. 5.6.2). Органы муниципального управления образо-

ванием взаимодействуют с немуниципальными образовательными учреждениями

в целях представления и защиты интересов жителей муниципального образова-

ния, обучающихся в этих учреждениях.

Изменения в системе образования требуют совершенствования управленче-

ской деятельности органов местного самоуправления, нацеленной на развитие

системы образования с помощью специальных форм, методов и средств, дающих

возможность поднять эффективность образования на должный уровень.

Финансирование муниципальной системы образования

в соответствии с законодательством органы местного самоуправления формиру-

ют местные бюджеты в части расходов на образование и соответствующие фонды

развития сферы образования. Они разрабатывают и принимают местные норма-

тивы финансирования системы образования, устанавливают дополнительные на-

логи и льготы, стимулирующие развитие образования. В их компетенции регули-

рование отношений собственности в системе образования, а именно

—

контроль

условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образова-

тельными учреждениями. Органы местного самоуправления создают, реорганизу-

ют и ликвидируют муниципальные образовательные учреждения, строят для них

здания и сооружения, обустраивают прилегающие к ним территории. Как соб-

ственники муниципальных учреждений образования они имеют право назначать

руководителей этих учреждений, если иное не предусмотрено решением органа мест-

ного самоуправления, а также типовыми положениями и уставами образователь-

ных учреждений.

Согласно новому порядку финансирования муниципальной системы образо-

вания, финансовое обеспечение учебного процесса в муниципальных образова-

тельных учреждениях, включая расходы на оплату труда работников, учебные

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой

259

пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйствен-

ные

нужды, отнесено на бюджеты субъектов РФ. Органы местного самоуправления

муниципальных районов и городских округов будут осуществлять соответствую-

щие расходы в качестве государственных полномочий, передаваемых одновре-

менно с финансовыми средствами. К вопросам местного значения в сфере обра-

зования отнесена организация процесса образования, включая финансирование

содержания имущественных комплексов муниципальных учреждений.

Образовательные

учреждения

Формы собственности

Муниципальные

Государственные

Ведомственные

Частные

Специальные

(коррекционные)

для воспитанников

с отклонениями в развитии

Учреждения для детей-

сирот и детей, оставшихся

без попечения родителей

Учреждения специальных

видов обучения

ху

доже ственные и др.)

Профиль

Дошкольные

Общеобразовательные

(начальное, основное, полное

среднее образование)

Начального и среднего

профессионального образования

Высшего профессионального

образования

Дополнительного образования

детей и взрослых i

Внешкольные (дома и дворцы i

детского творчества и др.)

Другие учреждения,

осуществляющ.ие

образовательный процесс

Рис. 5.6.2. Типы образовательных учреждений на территории муниципального образования

(города)

Уставом образовательного учреждения может быть предусмотрена его пред-

принимательская деятельность (сдача

аренду основных фондов и иного имуще-

ства, оказание посреднических услуг и т. п.). Органы местного самоуправления

вправе приостановить такого рода практику образовательного учреждения, если

она идет

ущерб собственно образовательной деятельности, предусмотренной

уставом учреждения.

Новая образовательная политика, идущая по пути развития вариативного об-

разования, во многом привела к пониманию того, что основанная на остаточном