Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

270 Система муниципального управления

низации физкультурно-оздоровительной работы с инвалидами, проведении с ними

физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, подготовке спорт-

сменов-инвалидов и обеспечении направления их на всероссийские и международ-

ные спортивные соревнования.

В рамках молодежной политики органы местного самоуправления участвуют

в организации физкультурно-оздоровительной работы с молодежью, способ-

ствуют ее привлечению к систематическим занятиям физической культурой

и спортом в целях формирования здорового образа жизни, осуществляют меро-

приятия по профилактике правонарушений, совершаемых молодежью, совмест-

но с физкультурно-спортивными организациями проводят массовые спортивные

соревнования и спартакиады; создают с участием молодежных, детских и других

организаций физкультурно-оздоровительные и спортивные клубы, в том числе

оборонно-спортивные клубы.

Развитие физической культуры и спорта по месту жительства и в местах мас-

сового отдыха может осуществляться органами местного самоуправления в со-

ответствии с муниципальными программами развития физической культуры

и спорта.

Финансирование развития физической культуры и спорта на муниципальном

уровне

Источниками финансирования развития физической культуры и спорта на муни-

ципальном уровне являются средства местного бюджета, физкультурно-спортив-

ных организаций, в том числе общественных физкультурно-оздоровительных

объединений, а также от продажи билетов спортивных лотерей, благотвори-

тельные пожертвования юридических и физических лиц и другие поступления.

При этом поступление средств из внебюджетных источников не может служить

основанием для сокращения бюджетных отчислений на развитие физической куль-

туры и спорта.

Органы местного самоуправления также имеют право:

• устанавливать льготы по налогам, сборам и платежам в местные бюджеты

физкультурно-спортивным организациям, спортивным сооружениям всех

форм собственности, осуществляющим деятельность в области оздоровле-

ния людей, массовой физической культуры и спорта;

• освобождать организации от уплаты части налога, поступающей на созда-

ние,

содержание спортивных сооружений, а также на проведение массовых

спортивных мероприятий;

• вводить дополнительные компенсации и гарантии спортсменам, тренерам и дру-

гим организаторам физической культуры и спорта, призерам городских, рай-

онных соревнований и их тренерам за счет средств местного бюджета.

Органы местного самоуправления могут регулировать цены на посещение

спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их

собственности, продажу абонементов гражданам на пользование такими соору-

жениями, разрешать проведение в муниципальных спортивных сооружениях за-

нятий бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей

малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образова-

тельных учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости пре-

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 2Л

дусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счет

средств местных бюджетов или других не запрещенных законом источников.

Содержание физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений по

месту жительства граждан, в т. ч. ремонт таких сооружений, организация массовых

спортивных мероприятий, оплата труда работников физкультурно-спортивных

организаций, проводящих занятия с жителями микрорайонов или поселков, осу-

ществляются в порядке, определенном правовыми актами органов местного са-

моуправления.

Вопросы

ДЛЯ

самоконтроля

Каковы цели и приоритеты развития физической культуры и спорта в муни-

ципальном образовании?

Каковы основные направления деятельности органов местного самоуправ-

ления в области физической культуры и спорта?

Какие существуют источники финансирования физической культуры и спорта

на муниципальном уровне?

Насколько отвечают методы регулирования в области физической культу-

ры и спорта целям и задачам реформирования социальной сферы муници-

пального образования?

5.9. Муниципальная молодежная политика

Цели и задачи государственной и муниципальной молодежной политики

В последние годы в России возросло внимание общественности к проблемам мо-

лодежи, проводятся мероприятия по оказанию молодежи практической помощи

в социализации. Однако пока не создано условий для осуществления долговремен-

ной эффективной молодежной политики, а влияние государства на ситуацию в мо-

лодежной среде не носит системного характера. Нынешнее положение большей

части молодых россиян вызывает серьезную тревогу. Продолжающееся социаль-

ное расслоение в молодежной среде, трудности с трудоустройством и получением

достойной и хорошо оплачиваемой работы, утеря равных шансов на получение

образовательных, медицинских, социально-бытовых и других социальных ус-

луг, возрастающее различие взглядов среди молодежи по мировоззренческим,

политическим и культурным вопросам, рост преступности, распространение нар-

комании ведут к духовному и экономическому обнищанию подрастающего поко-

ления, его нравственной и физическор! деградации. Такая ситуация требует фор-

мирования и реализации эффективной молодежной политики, направленной на

решение проблем молодежи, обеспечение активного участия молодых граждан

в социально-экономическом развитии России.

Муниципальная молодежная политика

—

совокупность целей и мер по их

реализации, принимаемых органами местного самоуправления в целях создания

и обеспечения условий и гарантий для самореализации личности молодого челове-

ка и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Эта политика

осуществляется на основе нормативных правовых актов представительных орга-

нов местного самоуправления и в русле государственной молодежной политики,

272 Система муниципального управления

придавая ей логическую стройность, системный и целостный характер и делая

демократичными механизмы ее реализации. Молодежная политика разрабатыва-

ется

реализуется

отношении лиц

возрасте от

до

лет,

общая численность

которых в России превышает 30 млн чел. Правовые основы государственной мо-

лодежной политики определены Постановлением Верховного Совета РФ «Об

ос-

новных направлениях государственной молодежной политики в Российской Фе-

дерации» в 1993 г. С тех пор ее главные направления не корректировались (даже

после принятия Конституции РФ). В условиях возникшей правовой неопреде-

ленности субъекты РФ взяли на себя инициативу по развитию законодательного

обеспечения в этой сфере, и в 1996-1997

гг.

законы

молодежной политике были

приняты почти в 40 регионах.

Основные цели государственной молодежной политики:

• социальное становление, культурное, духовное и физическое развитие мо-

лодежи;

• реализация выдвигаемых молодежью общественно полезных инициатив,

программ и проектов;

• наиболее полное участие молодежи в социально-экономической, политиче-

ской и культурной жизни;

• расширение возможностей молодого человека в выборе своего жизненного

пути, достижении личного успеха.

Для достижения поставленных целей необходимо взаимодействие органов го-

сударственной власти РФ, органов власти субъектов РФ и органов местного са-

моуправления (рис. 5.9.1).

Только объединив усилия всех, кто участвует в разработке и реализации мо-

лодежной политики, можно успешно решить многочисленные и подчас очень

сложные молодежные проблемы, которые проявляются как на муниципальном,

так и на региональном и общероссийском уровне. Субъектами государственной

молодежной политики в РФ выступают органы государственной власти, орга-

ны местного самоуправления, работодатели, общественные объединения, другие

юридические и физические лица, осуществляющие деятельность по созданию не-

обходимых условий для жизни молодежи, ее образования, воспитания и развития.

Координация деятельности органов власти'

области государственной моло-

дежной политики в РФ в соответствии с Указом Президента РФ от

мая 2000 г.

№ 867 осуществляется Министерством образования РФ, на которое с этого вре-

мени возложено осуществление функций действующего ранее и упраздненного

Государственного комитета РФ по молодежной политике.

структуре органов исполнительной власти субъектов РФ созданы и функцио-

нируют государственные органы по делам молодежи, которые нуждаются как

в координации своей деятельности, так и в методической, кадровой и организа-

ционной поддержке со стороны федерального центра.

Реализация основных направлений муниципальной молодежной политики

должна строиться так, чтобы укреплять целостность общегосударственной моло-

дежной политики. Основные направления, программы и проекты молодежной

политики целесообразно реализовать в едином пакете федеральных, региональ-

ных и местных программ социально-экономического развития соответствующей

территории.

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой

273

Полномочия в области молодежной политики

Федеральные органы

государственной

власти

Определение приоритетов в области

молодежной политики, разработка и реали-

зация федеральных целевых программ,

обеспечение финансирования федеральных

целевых программ и мероприятий за счет

средств федерального бюджета и внебюд-

жетных источников, стимулирование

создания различных молодежных организаций

Органы

государственной

власти субъектов

РФ

Долевое финансирование межрегиональных

целевых программ и мероприятий, ведение

реестров молодежных и детских обществен-

ных объединений, координация деятельно-

сти,

а также финансовая, организационная

и методическая помощь, информационное

содействие молодежным организациям

и органам местного самоуправления

в реализации молодежной политики

Участие органов

местного

самоуправления

в реализации

молодежной

политики в РФ

Создание условий для деятельности моло-

дежных организаций в муниципальном обра-

зовании,

разработка местных целевых про-

грамм,

организация временной трудовой за-

нятости молодежи, подготовка квалифициро-

ванных кадров для работы с молодежью и др.

Рис.

5.9.1.

Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления

в области молодежной политики

Механизмы реализации муниципальной молодежной политики

Молодежная политика на муниципальном уровне, тесно связанная с госу-

дарственной политикой, тем не менее представляет собой относительно самосто-

ятельный процесс со своим механизмом реализации. Последний предполагает

учет самых острых проблем молодежи конкретного муниципального образования

в сфере здоровья и досуга, занятости и образования, бытовых проблем. На

муниципальном уровне должна быть сформирована целостная система соци-

альной поддержки молодежи, ее обучения и трудоустройства, которая создает

возможности регулирования процессов молодежной миграции, обеспечения за-

щиты прав и реализации интересов молодых людей, поддержки молодых се-

мей, способствует развитию молодежного и детско-юношеского движения.

Реализация молодежной политики на муниципальном уровне сопряжена с ря-

дом проблем.

Сохраняются ведомственная разобщенность и недостаточная координация

в управлении молодежной политикой. Например, отделы по молодежной

политике во многих муниципальных образованиях находятся в непосред-

ственном подчинении заместителей глав администраций по социальным

274 Система муниципального управления

вопросам, которые, как показывает практика, в большинстве случаев не от-

носят проблемы молодежи к числу первоочередных.

Объекты социальной инфраструктуры для молодежи (например оздорови-

тельные лагеря) находятся в разноведомственной подчиненности, что не

способствует координации действий.

Объем финансирования мероприятий в сфере молодежной политики не

позволяет решать даже самые острые вопросы. В этих условиях важней-

шей задачей комитетов и отделов по делам молодежи всех уровней является

поиск источников финансирования. В ряде регионов привлеченные сред-

ства на молодежную политику в 1,5-2 раза превышают бюджетное финан-

сирование. Эти средства складываются из различных фондов, федерально-

го финансирования, привлеченных средств соисполнителей по программам,

в том числе балансодержателей объектов социальной инфраструктуры, под-

держиваемой из бюджета.

Практика реализации молодежной политики показывает, что наиболее пер-

спективным является программно-целевой подход к реализации муниципальной

молодежной политики. Он предполагает развитие на муниципальном уровне си-

стемы ежегодных государственных социальных заказов в сфере молодежной по-

литики, которые распределяются на открытой конкурсной основе по итогам юри-

дической, финансовой и социальной экспертизы.

Система социального заказа основана на существующих в пределах конкрет-

ной территории острых проблем развития молодежи и необходимости их эффек-

тивного решения. Получение социального заказа предполагает, что представлен-

ные на конкурс проекты и программы имеют необходимое ресурсное обеспечение.

В частности, экономические ресурсы предусматривают следующее: возможность

федерального финансирования или получения гранта; самофинансирование

за счет разработки и осуществления самоокупаемых проектов, прежде всего на

рынке информационных услуг; поиск спонсоров, заинтересованных в конечном

результате.

Муниципальные органы реализации молодежной политики

Для реализации молодежной политики в муниципальных образованиях создают-

ся структурные подразделения по делам молодежи. Их основные задачи:

• проведение единой молодежной политики в муниципальном образовании;

• создание социально-экономических и правовых условий и гарантий для са-

мореализации и становления молодого человека;

• обеспечение реального соблюдения на территории муниципального образо-

вания прав и интересов молодежи;

• привлечение молодежи к решению социальных, экономических и обще-

ственных задач на местном уровне;

• духовное, патриотическое и интеллектуальное развитие молодежи;

• поддержка и реализация научно значимых инициатив в области социальной

защиты молодежи и развития досуговой сферы;

• организация научных исследований по анализу положения дел и прогнози-

рованию молодежной среды;

Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 275

• осуществление межмуниципального, межрегионального и международно-

го сотрудничества молодежных организаций;

• координация деятельности муниципальных учреждений, занимающихся ре-

шением молодежных проблем.

В целях решения перечисленных задач муниципальные органы по вопросам

работы с молодежью осуществляют следующие функции (рис. 5.9.2).

Основные функции муниципального органа

по вопросам работы с молодежью

Финансовая поддержка

общественно полезной

деятельности молодежи

Содействие

экономической

самостоятельности

молодых граждан

и реализации

их прав на труд

Разработка и реализация

молодежных целевых

программ на территории

муниципального

образования

Обеспечение молодежи

условий для воспитания,

образования,

формирования

здорового образа жизни

Обеспечение

социального

обслуживания

для молодежи

Формирование проекта местного бюджета

в области молодежной политики, разработ-

ка нормативов финансирования; формиро-

вание и общественных фондов

Поддержка и развитие сети формирований,

занимающихся трудовой деятельностью

молодежи, создание МУ «Молодежная биржа

труда»;

содействие развитию молодежного

предпринимательства; поощрение работо-

дателей,

способствующих обеспечению

занятости молодежи

Разработка и финансирование муниципаль-

ных молодежных программ, их экспертиза,

расчет экономических и ресурсных затрат,

представление программ на утверждение

администрации города и контроль за их

реализацией

Организация массовых молодежных меро-

приятий;

организация деятельности клубов,

консультационных пунктов, центров, занима-

ющихся организацией досуга, оказывающих

правовую, социально-психологическую

и иную помощь молодежи; взаимодействие

с правоохранительными органами и участие

в реализации мероприятий по предупрежде-

нию правонарушений среди несовершенно-

летних и молодежи

Социально-бытовая помощь молодым

семьям;

осуществление социальной работы

в образовательных учреждениях; помощь

молодым гражданам, вернувшимся из мест

лишения свободы, безнадзорным молодым

гражданам, находящимся в специальных

учебно-воспитательных учреждениях

Рис. 5.9.2. Основные функции муниципального органа по вопросам работы

с молодежью

276 Система муниципального управления

Вопросы ДЛЯ самоконтроля

Что такое муниципальная молодежная политика, и каковы ее основные

цели?

Каковы приоритетные направления муниципальной молодежной политики?

Какие функции выполняет муниципальный орган по молодежной политике?

Литература к главе 5

Григорьева

И. Модели социальной политики: одна, две или больше? // Му-

ниципальная власть.

—

1968.

— Х»

Гудима

Т.

М. Состояние законодательства в сфере культуры // Ориентиры

культурной политики.

— 2001. —

№ 3.

Зотов В. Б,, Макашева 3. М. Муниципальное управление.

—

М.: ЮНИТИ-

ДАНА, 2002.

Иванова

В. Я.,

Безденежных

Т.

И. Управление занятостью населения на мест-

ном уровне.

—

М.: Финансы и статистика, 2002.

Игнатов

В. Г.

др.

Экономика социальной сферы.

—

Ростов-н/Д.: МарТ,

2001.

Лапшин

Н.

Управление отраслью // Встреча.

—

1997.

— Х2

Муниципальное управление.- М.: РИЦ Муниципальная власть, 2001.

Пенкова-Люейер

77.,

Рагозина

Л. Социальная политика муниципальных об-

разований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления // Муни-

ципальное управление.

—

2000.

—

Вып. 3.

9. Социальная политика. / Общ. ред. Н. А. Волгина.

—

М.: Экзамен, 2002.

10.

Управление культурой в условиях рыночной экономики. / Сост. В.

А.

Лап-

шин.

—

Актуальные проблемы культурной политики.

—

Инф. бюлле-

тень № 12. - М., 1992.

И. Управление развитием социальной сферы муниципальных образований. /

Общ. ред. Е. В. Тишина.

—

М.: РИЦ Муниципальная власть, 2001.

12.

Филиппов Ю. В., Авдеева

Т. Г.

Основы развития местного хозяйства.

—

М.:

Дело,

2000.

Глава 6

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ

Правовые основы финансово-экономического обеспечения местного самоуправ-

ления изложены в главе 1. Цель данной главы

—

дать читателю систематизиро-

ванное представление о задачах и методах муниципального управления эконо-

мическими процессами на территории муниципального образования. Эта цель

конкретизируется в задачах управления отдельными видами местных экономи-

ческих ресурсов (земля, природные ресурсы, имущество, финансы) и процессами,

связанными с их использованием (взаимодействие с хозяйствующими субъекта-

ми всех форм собственности, налоговое, ценовое, тарифное регулирование, муни-

ципальный заказ, бюджетный процесс, межмуниципальная хозяйственная коопе-

рация и т. п.).

Результатом изучения главы должно быть овладение навыками анализа отдель-

ных элементов муниципальной экономики и муниципальных финансов и выра-

ботки управленческих решений в данной сфере.

6.1.

Общие положения

Основные понятия

Термин «муниципальная экономика» используется в литературе в разных зна-

чениях. Иногда он употребляется как синоним понятий«муниципальное хозяй-

ство» (совокупность хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной

собстверп1ости) или «местное хозяйство» (муниципальное хозяйство плюс домо-

хозяйства). Муниципальную экономику можно рассматривать также как часть

национальной экономики, как раздел экономической науки, как учебную дисцип-

лину. Каждое из этих значений верно в своем аспекте. С позиций муниципального

управления будет использоваться следующее определение. Муниципальная эко-

номика

—

это совокупность экономических ресурсов муниципального образования,

обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отноше-

ний по их использованию.

Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление

экономическими ресурсами и экономическими процессами на территории

—

важ-

нейший компонент муниципальной деятельности. Именно использование эконо-

мических ресурсов территории позволяет оказывать все виды муниципальных

услуг населению. В этом смысле можно сказать, что муниципальная экономика -

это экономика оказания муниципальных услуг.

Муниципальная экономическая политика — система целей и методов наиболее

эффективного использования экономических ресурсов территории в интересах

местного сообщества. Цели и задачи муниципальной экономической политики

278

Система муниципального управления

вытекают из общих целей и задач муниципальной политики и являются подчи-

ненными по отношению к ним.

Экономические ресурсы

—

многогранное понятие, включающее в себя природные,

трудовые, капитальные, финансовые и другие ресурсы, используемые в экономи-

ческой деятельности. В настоящей главе рассматриваются вопросы управления

имущественными и финансовыми ресурсами муниципального образования, ко-

торые, согласно Федеральному закону 2003 г., составляют экономическую осно-

ву местного самоуправления. Состав этих ресурсов приведен на рис.

6.1.1.

Земля

Финансовые

ресурсы органов

местного

самоуправления

Местные

природные

ресурсы

Муниципальное

движимое и недвижимое

имущество

Имущество и финансовые

ресурсы муниципального

образования

Имущество и финансовые ресурсы иных

хозяйствующих субъектов (в той части, в какой эти

ресурсы используются или могут быть

использованы для оказания муниципальных услуг)

Рис.

6.1.1.

Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования

Включение в состав экономических ресурсов муниципального образования

имущества и финансовых средств немуниципальных хозяйствующих суб7зектов,

используемых в интересах местного сообщества, означает, что объект управления

в муниципальной экономике определяется исходя не из формы собственности,

а из выполняемых функций по жизнеобеспечению населения и социально-эко-

номическому развитию муниципального образования. Из этого же вытекает и по-

требность муниципального образования в указанных экономических ресурсах. Чем

больше бюджетных услуг оказывают населению органы местного самоуправле-

ния, тем больше имущества и финансов им требуется.

Муниципальная экономика и модели муниципального хозяйства

Потребности муниципального образования в имуществе и в финансовых сред-

ствах взаимозависимы. Это объясняется тем, что объекты муниципальной соб-

ственности могут быть бюджетонаполняющими (приносящими доходы в бюджет)

и бюджетопоглощающими (не приносящими доходов в бюджет или требующими

бюджетных средств на их содержание в размере, превышающем получаемый доход).

Так, нежилое помещение, сдаваемое в аренду, представляет co6ofi бюджетона-

полняющий объект. Бюджетопоглощающими являются большинство объектов

социальной сферы. Например, родительская плата в детском саду компенсирует

лишь часть расходов на содержание ребенка, основная же часть расходов покры-

вается из средств местного бюджета. Муниципальное предприятие в разных си-

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 279

туациях может оказаться и бюджетонаполняющим, и бюджетопоглощающим.

Поскольку муниципалитет, с одной стороны, является некоммерческой органи-

зацией, он не имеет целью получение прибыли. С другой стороны, он должен

иметь сбалансированный бюджет. Поэтому ключевая задача муниципальной

экономической политики состоит в оптимизации соотношений между объе-

мом бюджетных услуг и потребностью в имуществе и в финансовых средствах.

С этих позиций в зарубежной практике выделяется три модели муниципального

хозяйства и источников его финансирования.

Коммунальная модель. Жители сами оплачивают поставщикам индивиду-

ально потребляемые ими муниципальные услуги, в т. ч. социально значи-

мые,

а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты

налогов. Орган местного самоуправления осуществляет только накопление

финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование через си-

стему муниципального заказа. Муниципалитет не участвует в хозяйствен-

ной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность

в объектах собственности, требующих затрат на их содержание, и в финан-

совых ресурсах является минимальной. Конкурентный рынок муниципаль-

ных услуг настолько развит, что задачей муниципальной власти является

лишь выявление оптимальных поставщиков услуг по соотношению показате-

лей цены и качества. Модель характерна для экономически развитых стран

с высоким жизненным уровнем населения.

Коммунально-рентная модель отличается от предыдущей тем, что преду-

сматривает участие органов местного самоуправления не только в распределе-

нии муниципальных заказов на общественные услуги, но и в сфере использова-

ния экономических ресурсов территории (земля и объекты недвижимости)

и оказания отдельных бюджетных услуг (в основном социальных) на базе

объектов муниципальной собственности. Более высокая потребность муни-

ципалитета в финансовых средствах в данной модели обеспечивается тем,

что налоги с населения и с производителей продукции, а также платежи за

услуги дополняются рентными платежами за использование муниципаль-

ной собственности, включая собственность на землю.

Myниципально-рентная модель характеризуется тем, что основное бремя по

решению вопросов жизнеобеспечения населения несут не сами жители, а орга-

ны местного самоуправления. Для этого они должны иметь в качестве исто-

чников доходов не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от

хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и, следователь-

но,

стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Ос-

новоположник российской муниципальной науки Л. Велихов называл эту

модель муниципальным социализмом. Идея муниципального социализма со-

стоит в том, что органы местного самоуправления должны в основном са-

мостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные

нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности.

Подход, существующий в современной России, представляет собой нечто сред-

нее между второй и третьей моделями. С одной стороны, низкая платежеспособ-

ность и менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять