Жигарь О.В. Разработка управленческого решения. Часть 2. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

161

Тема 6.3. ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ

ПОДДЕРЖКА РЕШЕНИЙ, ПРИНИМАЕМЫХ

В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Ключевые слова: организационное управление, информацион-

ная поддержка подготовки решений.

6.3.1. Сущность организационного управления

Органы государственной власти и местного самоуправления

имеют дело со слабоформализуемыми процессами и явлениями.

Поэтому выполняемые творческие операции и нуждаются в анали-

тической поддержке. Главную особенность

можно сформулировать

так: несводимость к известным моделям теории исследования опе-

раций из-за неполноты и неопределенности данных, необходимых

для решения, наличия многих критериев оценки решений и доми-

нирования качественных оценок.

Структура органов государственной власти и местного само-

управления отождествляются с организационными системами как

частным случаем систем.

Система – это совокупность объектов произвольной

природы,

объединенных некими отношениями и связями в единое целое так,

что у этой системы появляются новые свойства и качества.

Организационной будет называться такая система, в которой

главными элементами являются люди и коллективы, строящие свою

деятельность в соответствии с определенной миссией системы в це-

лом. Подсистема – это часть системы, обладающая

совокупностью

определенных свойств.

У каждой организационной системы, например у городской ад-

министрации, есть свои характеристики, которые принято называть

параметрами системы. Совокупность всех возможных неповторяю-

щихся параметров системы, заданных на фиксированный момент

времени (t), будет называться состоянием системы (а).

Состояние системы а на фиксированный момент времени t есть

а(t)

162

Поскольку систему окружает внешняя среда (ω), то ее состоя-

ние на тот же момент времени есть

ω (t)

В практике управленческой деятельности часто возникает во-

прос: как сформировать минимальный перечень тех характеристик,

которые будут необходимы и достаточны при описании и исследо-

вании деятельности организационной системы? Чтобы ответить на

него, необходимо определить

, в чем состоит цель и суть системы.

Суть действий системы, то, ради чего система существует, оп-

ределяет ее цель. Цель системы – это минимально возможная об-

ласть в пространстве состояний, которую система должна достичь

за заданное время. Управление системой – это целенаправленное

изменение состояний системы в пространстве и времени.

Для того чтобы

достичь цели системы, в ней ставятся и реша-

ются управленческие задачи. Управленческая задача – это опреде-

ленная область в пространстве состояний, которая является проме-

жуточной между текущим состоянием организационной системы и

ее целью в данный момент времени: это цель на определенном вре-

менном отрезке времени.

Рассмотрим в качестве организационной системы район неко

торого города. Администрация района выдвигает в качестве своей

цели достижение в своем районе к определенному году уровня жиз-

ни лучшего микрорайона Нью-Йорка по уровням показателей, при-

нятым в США: средний душевой доход, объем получаемых услуг и

т. д. Совокупность этих показателей в США на изучаемый момент

формально образует некоторую

область в пространстве состояний

системы района. Именно эта область значений выбранных показа-

телей является целью действий администрации в данный момент

времени. Остальные характеристики системы, описывающие ее со-

стояние, могут принимать произвольное значение. В качестве

управленческих задач могут быть названы:

− развитие инфраструктуры района;

− модернизация промышленных предприятий и т. д.

Отметим

следующие моменты относительно управленческих

задач. Во-первых, управленческие задачи в своей совокупности при

163

своем решении должны способствовать достижению целей, поэтому

сформировать совокупность этих задач – это большое искусство и,

собственно, суть принятия управленческих решений. Во-вторых,

управленческая задача отражает одну из граней достижения целей и

не всегда выражается в тех же единицах, что и цель, поэтому искус-

ство формирования задач состоит еще и в том

, чтобы за решением

одних задач увидеть возможность достижения других задач – ос-

новных целей.

Также необходимо понять следующее. Организационная систе-

ма для управления разбивается на две части:

− объект управления как исполнительная часть;

− субъект управления – подсистема управления.

Между организационной системой и окружающим миром скла-

дываются следующие отношения:

а) все, что

не принадлежит данной системе, принадлежит окру-

жающей среде, которая живет по иным, чем организация, законам;

б) изменения в окружающей среде могут прямо и непосредст-

венно влиять на организационную систему, и если от этого изменя-

ются характеристики системы – их называют фазовыми перемен-

ными. Те характеристики, которые не подвластны прямому воздей-

ствию внешней среды, а изменяются исключительно по воле систе-

мы, называются управляющими параметрами;

в) при отсутствии возмущений со стороны окружающей среды

система живет по своим внутренним законам;

г) объект управления не формирует управленческие решения,

это исполнительная часть системы, решение вырабатывается под-

системой управления.

Взаимодействие между системой как целым и окружающей

сре-

дой можно представить в следующем виде: возмущения в окружаю-

щей среде в некоторый момент времени t изменяют значения фазо-

вых переменных. Далее как результат изменяется состояние объекта

управления. Последствия этого изменения – предмет анализа под-

системы управления, которая в случае необходимости вырабатывает

управленческие решения, приближающие запланированную цель.

Затем реализация управленческих

решений меняет состояние фазо-

вых переменных, и после этого достигается новый результат.

164

Управление – это циклический процесс, повторяющийся в об-

щих чертах, его характерные особенности для органов государст-

венного и муниципального управления следующие:

1) наступает момент, когда сбор данных об обстановке переста-

ет сказываться на принимаемом решении, и оно должно принимать-

ся на основе имеющейся информации;

2) существует такой отрезок времени, на протяжении которого

система движется по инерции, поскольку реализуется принятое

решение, и новые решения в какой-то отрезок времени не прини-

маются;

3) циклический характер предопределяется непрерывностью

изменения окружающей среды, реакция на внешнюю среду вызыва-

ет необходимость принятия решений органами государственного и

муниципального управления.

Особенности управленческих решений для органов государст-

венного и муниципального

управления можно сформулировать так:

− управленческое решение принимается на всех уровнях

управления только тогда, когда нет очевидного способа достиже-

ния цели;

− управленческие решения в органах государственного и му-

ниципального управления проходят фильтр на допустимость по

критериям, вводимым руководителем: например, численность без-

работных не может быть больше численности трудоспособного на-

селения

и т. д.;

− управленческое решение не всегда проходит все стадии и не

всегда, как мы уже говорили, выбирается оптимальное УР.

6.3.2. Особенности организационного управления

Для завершения темы нужно уточнить особенности организа-

ционного управления, осуществляемого ОГМУ, которые влияют на

суть данного управления и проблемы принятия решения.

1. Интегральные свойства организационной системы

это не

простая сумма свойств входящих в нее элементов, их отношения

отличаются неаддитивностью, что обуславливает сложности сбора

и осмысления информации.

165

2. В силу ряда объективных причин к моменту принятия

управленческого решения должностные лица, ставящие подпись и с

этого момента отвечающие за решения, не имеют точных данных по

ряду характеристик, не знают, что исполнители не учли при форму-

лировке решения и как выглядит ситуация в настоящее время. Все

это есть неопределенность данных

для принятия и реализации ре-

шений, с ней надо считаться и ее надо уменьшать.

3. Природа организационных систем такова, что они берет из

окружающей среды ресурсы и отдают в другие системы свои про-

дукты. Следовательно, идет реакция систем друг на друга, но при

этом у каждой оргсистемы есть собственные задачи и функции, их

надо оценивать на степень выполнения, поэтому и возникает задача

многокритериальности. Многокритериальность выбора решения

органами государственного и муниципального управления – это си-

туация, когда одновременно надо добиваться двух противополож-

ных целей – и идет выбор компромиссного решения.

4. В силу ряда причин получается, что, приняв решение в мо-

мент времени

t, мы не знаем, какое будет состояние S(t) системы

при его реализации. Основные причины стохастичности: поведе-

ние внешней среды носит случайный характер, информация может

искажаться и запаздывать, подсистемы реагируют только через

t+Δt, система не всегда управляется и т. д.

5. В единицу времени человек в состоянии решать задачи огра-

ниченной сложности и усваивать ограниченный объем информации.

У каждого ЛПР свой порог сложности решаемых задач, поэтому

при встрече со сложной системой человек разбивает ее на части.

Этим обусловлена иерархическая структура управления и принятия

решений, а также ситуация, когда первое лицо не знает всю про-

блему. При этом еще надо учесть, что в полном объеме проблемные

ситуации не повторяются.

6. В органах государственного и муниципального управления,

имеющих древовидную иерархическую структуру, на всех уровнях

неизбежны неантагонистические конфликты.

Каждый сотрудник имеет права и обязанности в пределах своих

полномочий. Сталкиваясь с неопределенностью, он создает резерв

166

ресурсов для личного распоряжения, завышая его и скрывая от ру-

ководства, потому что руководитель минимальные потребности

превратит в норматив. Таким образом, возникает конфликт: подчи-

ненный завышает норматив расходование ресурсов, а руководитель

его сокращает при общих целях. Поэтому нельзя полагаться, что

выработку решения осуществляет коллектив единомышленников,

одинаково понимающих проблему, – такой подход погубил

в России

немало ценных дел. Раз у людей неравные права и полномочия, то

конфликты неизбежны, особенно в органах государственного и му-

ниципального управления.

7. Влияние фактора времени. Динамичность событий, быстрое

старение информации выдвигает важное требование – сокращение

продолжительности процедур обоснования и принятия решений.

Часто целесообразнее принять не самое лучшее решение, но

сделать

это вовремя.

6.3.3. Проблемы подготовки решений органов

государственного и муниципального управления

и их информационная поддержка

Еще раз назовем проблемы подготовки управленческих реше-

ний органами государственного и муниципального управления:

1. Проблема недостаточности информации и знаний о сути

событий.

2. Многофакторный механизм событий, случающихся в стране,

регионе, муниципальном образовании.

3. Психологическое давление

груза ответственности за при-

нимаемое решение и опасения за возможные последствия его реа-

лизации.

Решение – одна из фаз процесса управления, требующая от уча-

стников больших интеллектуальных усилий. Рассмотренные в пре-

дыдущей главе семь особенностей предопределили трудности раз-

работки управленческого решения. Наличие порога сложности у

любого лица, принимающего решение, ведет к тому

, что решения в

каждом цикле управления оказываются результатом процесса, не-

однородного по содержанию, составу участников, времени. Незави-

167

симо от вида органа государственного и муниципального управле-

ния в процессе появления решения есть две стадии – подготовка и

принятие.

Подготовка решения инициируется тем должностным лицом, на

которое возложена ответственность за данное решение. Осуществ-

ляется подготовка решения административным аппаратом, подчи-

ненным этому должностному лицу, или самим должностным лицом.

Суть подготовки состоит в

обеспечении лица, ответственного за

решения, такими рекомендациями, которые позволили бы принять

наиболее разумные в данных условиях решения.

На практике по существующим нормам учреждений и органи-

заций подготовка нескольких равноценных проектов решений не

производится, на подпись идет один вариант. Но проект может го-

товиться в одном месте, прорабатываться в другом, при

этом мне-

ния работающих в процессе его подготовки чиновников могут рас-

ходиться.

Этап подготовки решения во времени заканчивается тогда, ко-

гда начинается его согласование. В чем состоит информационная

поддержка решения?

1) необходимо иметь базы постоянных, медленно меняющихся

данных: экономические законы и закономерности, общественные

законы;

2) иметь показатели, характеризующие состояние и развитие

системы управления;

3) отдельно представлять ЛПР данные первичные, не прошед-

шие никакой обработки, и вторичные – сгруппированные, обрабо-

танные с сопровождением способов их обработки;

4) представлять регламентные данные, обновляемые установ-

ленной периодичностью, и срочные, чрезвычайные сообщения, пе-

редающиеся немедленно;

5) отдельно готовятся данные из официальных источников

(объективные) и мнения различных специалистов

(субъективные).

В соответствии с нормами принятия решений в структурах го-

сударственной службы и местного самоуправления все они должны

168

основываться на сведениях из официальных источников. Однако из

опыта их работы известно следующее:

1. Сведения из официальных источников могут быть недоступ-

ными или устаревшими.

2. Чем больше при принятии решений используется первичных

данных, тем выше надежность решения.

3. Первичная информация должна быть сжата, агрегирована,

иначе ЛПР будет вынужден много времени тратить

на осмысление

необработанного потока информации.

4. В органах государственного и муниципального управления

введен особый порядок прохождения по всем инстанциям незамед-

лительных сообщений с учетом их приоритета перед регламентны-

ми данными.

5. Нет единых способов составления текстово-цифровых форм

документов, в итоге создается два вида баз данных: ретроспектив-

ные (сохранены, хоть

их срок прошел) и актуальные базы.

Автоматизированные системы организационного управления

представляют услуги типа:

Состояние – С

Контроль – К

Аналитика – А

Оказание услуг первого и второго типа (С и К) требует разра-

ботки баз данных и системы управления, для третьего типа (А) тре-

буется создание оригинальных прикладных программ.

При описании проблемы необходимо

определить: что, где и ко-

гда произошло, т. е. суть, место и время события. Если к этому до-

бавить справочно-нормативные данные, то возникает понятие «со-

стояние системы и окружающей среды». Предоставление подроб-

ных сведений органу управления называется услугами класса «со-

стояние», которые должны обеспечить полноту данных.

При описании

изучаемой обстановки требуются сведения о том,

как выполняются решения и каковы причины их невыполнения.

Предоставление этих сведений называют услугами класса «кон-

169

троль». Непреднамеренные задержки и искажение информации при

человеко-машинном способе обработки с участием должностных

лиц порождает необходимость контроля за качеством обработки и

своевременностью прохождения сведений снизу вверх и командной

информации в виде директив, приказов, указаний или распоряже-

ний сверху вниз. Суть проблемы контроля состоит в том, что каж-

дый старается облегчить

свою работу, усложняя тем самым работу.

Большие объемы информации порождают проблему – невоз-

можность быстро ориентироваться в существующем перечне клас-

сов, типов, перечней показателей для оценки данной ситуации. Сле-

довательно, нужны средства и методы, обеспечивающие оператив-

ное знакомство с совокупностью данных, по которым пользователь

мгновенно получал бы информацию относительно своих

профес-

сиональных вопросов. При подготовке и принятии решений требу-

ется создать прогноз развития событий, разработать рекомендации

по достижению желаемых результатов, обеспечить выбор одного

решения. Предоставление подобной информации называется услу-

гами класса «аналитические», иногда их также называют «интел-

лектуальные услуги».

ВЫВОДЫ

Подготовка и принятие решений в органах государственной

власти и МСУ –

самый сложный вид деятельности. В силу ряда

причин развитие информатики в России отодвинуло на второй план

информационно-аналитическую поддержку творческих функций

человека, выполняемых в ходе разработки управленческого реше-

ния. Преимуществом стало оказание информационно-справочных

услуг. Считается, что средства информации должны быстро и в

нужное время представлять справки нужной формы и содержания

остальное в принятии решений остается за человеком. В значитель-

ной мере подобная роль отведена средствам информатизации из-за

неудачных попыток сторонников теории исследования операций

перенести методы управления техническими системами на соци-

ально-экономические процессы.

170

Научные исследования показали, что управлению социально-

экономическими системами свойственна нечеткая логика и слабо-

формализуемые отношения, здесь большую роль играют мотивы и

особенности поведения людей. Значит, надо вырабатывать методо-

логию поддержки РУР в структурах государственной и муници-

пальной власти с акцентом на обеспечение творческих функций.

Основополагающими факторами, определяющими суть анали-

тической и

информационной поддержки принятия управленческих

решений являются неаддитивность отношений между элементами и

подсистемами, неопределенность данных, стохастичность, много-

критериальность, наличие порога сложности в усвоении и обработ-

ке информации человеком, редкая повторяемость проблемных си-

туаций, неантогонистические конфликты и фактор времени. Имен-

но они в своей совокупности определяют характер и специфику

творческих функций и

не позволяют широко использовать форма-

лизованные модели теории исследования операций.

Для успешной организации информационно-аналитической под-

держки творческих и рутинных операций при разработке управлен-

ческих решений необходимо соблюдать ряд общих и специфических

принципов. В специальной литературе описано около 500 классов

управленческих решений. Каждый из них требует своих методов

подготовки, информационного обеспечения и

принятия. В наиболее

сложных случаях подготовку решения рекомендуется разбивать на

этапы: оценка обстановки, целеполагание, выработка замысла и

подготовка проекта решения.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте определение понятию «система».

2. Что является целью системы?

3. Какие особенности организационного управления вы знаете?

4. Какие проблемы подготовки решений ОГМУ и их информа-

ционной поддержки

вы знаете?

5. На чем должны основываться решения в соответствии с

нормами принятия решений в структурах государственной службы

и органов местного самоуправления?