Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
Глава
Vlll
Бюджетный
процесс
§ 1 .
Понятие
бюджетного
процесса
и его
принципы
Нормы
бюджетного
процесса
предписывают
правила,
порядок
при
менеимя
норм
материального
бюджетного
права.
В
них
регламенти
рован
весь
цикл
формирования
бюджета
от
момента
его
составления
до
утвер:хщения
отчета
об
его
исполнении,
порядок
и
последователь
ность
вступления
в
бюджетные
правоотношения
различных
субъек
тов
-
участников
этих
правоотношений
на
всех
стадиях
бюджетного
процесса.
Нормы
процессуального
бюджетного
права,
строгое
их
соблюде
ние-
гарантия
закQНности
применения
норм
материального
бюд
жетного
права,
т.е.
гарантия
правильиости
и
своевременности
посту
пления
в
бюджет
доходов
и
законности
и
своевременности
их
рас
ходования.
В
ст.
6
БК
РФ
дается
определение
бюджетного
процесса.
Бюджетный
процесс
-
регламентируемая
законодательством
Российской
Федерации
деятельнйсть
органов
государственной
вла
сти,
органов
местного
самоуправления
и
иных
участников
бюджет
ного процесса
по
составлению
и
рассмотрению
проектов
бюджетов,
214
Глава
VIII.
Бюджетный
процесс
утверждению
и
исполнению
бюджетов,
контролю
за
их
исполнени
ем,
осуществлению
бюджетного
учета,
составлению,
внешней
про
верке,
рассмотрению
и
утверждению
бюджетной
отчетности.
Следует
обратить
внимание,
что
именно
составление
отчетности
об
исполнении
бюджета
является
обратной
связью
в
бюджетной
дея
тельности
государства
и
делает
эту
деятельность
прозрачной.
22
мая
2004
г.
постановлением
Правительства
РФ
NQ
249
была
одобрена
Концепция
реформирования
бюджетного
процесса
в
Рос
сийской
Федерации
в
2004-2006
гг.
1
Цель
реформирования
бюджет
ного
процесса
-
создание
условий
и
предпосылок
для
максималь
но
эффективного
управления
государственными
(муниципальными)
финансами
в
соответствии
с
приоритетами
государственной
поли
ТИКИ.
В
соответствии
с
концепцией
должны
проводиться
мониторинг
и
контроль
за
аккумуляцией,
распределением
и
использованием
бюд
жетных
средств.
Таким
образом,
были
созданы
возможности
оценки
работы
всех
органов
государственной
власти
по
конечным
результа
там.
<<Каждое
государственное
ассигнование
должно
давать
просчи
танную
отдачу.
По
каждой
сфере
и
направлению
деятельности
дол
жен
быть
достигнут
ожидаемый
конечный
результат>>
2
•
Работа
с
бюджетом
ведется
государственными
органами
посто
янно
(перманентно):
исполняется
бюджет
текущего
года,
и
он
длит
ся,
в
соответствии
с
федеральными
законами
о
федеральном
бюдже
те,
с
1
января
текущего
года
по
31
декабря
текущего
года.
Это
время
называется
текущим
финансовым
годом.
В
это
же
время
составляет
ся
проект
бюджета
на
очередной
финансовый
год
следующего
года
и
плановый
период
(три
года),
подводятся
итоги
за
предшествующий
год,
составляется
и
утверждается
отчетность
по
исполнению
бюдже
та
предшествующего
года.
К
сожалению,
на
сегодняшний
день
в
связи
с
развивающим
ел
Финансовым
кризисом
министром
финансов
было
предложе
но·
приостановить
планирование
бюджета
на
ближайший
финансо
вый
период.
Надо
думать,
что
предпринятая
мера
временная
и,
соот
ветственно,
после
окончания
кризиса
перспектинное
финансовое
СЗ
РФ.
2004.
NQ
22.
Ст.
2180.
Горбуиова
О.Н.
Финансовое
право
и
финансовый
мониторинг
в
современной
России.
М.,
2003.
С.
27.
215
Раздел
II.
Бюджетное
право
планирование
будет
продолжено.
Основную
работу
с
бюджетом
осу
ществляет
специальный
орган
государственного
управления
-
Мин
фин
России
(ст.
6
БК
РФ).
Практически
бюджетной
деятельностью
занимаются
все
пред
ставительные
и
исполнительные
органы
государственной
власти,
органы
местного
самоуправления
и
все
органы
государственного
управления.
В
ст.
152
БК
РФ
закреплено,
что
участниками
бюджет
ного
процесса
являются:
•
Президент
РФ;
•
высшее
должностное
лицо
субъекта
Российской
Федерации,
глава
муниципального
образования;
•
законодательные представительны
е
органы
государстве
н
ной
власти
и
представительные
органы
местного
самоуправ
ления;
•
исполнительные
органы
государственной
власти
(исполни
тельно-распорядительные
органы
муниципальных
образо
ваний);
•
Банк
России;
•
органы
государственного
(муниципального)
финансового
контроля;
•
органы
управления
государственными
внебюджетными
фон
дами;
•
главные
распорядители
(распорядители}
бюджетных
средств;
•
главные
администраторы
(администраторы)
доходов
бюд-
жета;
.
•
главные
администраторы
(администраторы)
источников
фи
нансирования
дефицита
бюджета;
•
получатели
бюджетных
средств.
Период
от
начала
составления
государственного
бюджета
до
утверждения
отчета
об
его
исполнении
называется
бюджетным
цик
лом.
Весь
бюджетный
цикл
делится
на
стадии
бюджетного
процес
са,
которые
периодически
сменяют
одна
другую:
стадия
составления
бюджета,
стадия
рассмотрения
и
утверждения
бюджета,
стадия
ис
полнения
бюджета,
стадия
составления
и
утверждения
отчета
об
ис
полнении
бюджета
и
бюджетной
отчетности.
Стадии
бюджетного
процесса
следуют
строго
последовательно,
и
этот
порядок
не
подлежит
изменению.
В
то
же
время
каждый
раз
ра
бота
с
новым
бюджетом
начинается
снова,
так
как
ежегодно
изменя
ется
объем
национального
дохода
государства,
по-разному
перерас-
216
Глава
VIJI.
Бюджетный
процесс
пределяются
государственные
средства
в
зависимости
от
решаемых
государством
в
данный
период
задач.
Ежегодно
изменяются
потребности
каждого
из
национально
государственных
образований,
административно-территориальных
единиц, органов
местного
самоуправления
в
денежных
средствах,
что
зависит
от
того,
как
будут
развиваться
хозяйство
и
социальная
сфера
данной
территории
в
следующем
году.
Однако
порядок,
пред
полагающий
последовательность
стадий
составления,
рассмотрения,
утверждения
бюджета,
исполнения
бюджета,
составления,
рассмот
рения
и
утверждения
отчета
об
исполнении
бюджета,
остается
неиз
менным.
На
каждой
стадии
бюджетного
процесса
решаются
вопросы,
ко
торые
не
могут
быть
решены
в
другое
время.
Так,
вопросы
бюджет
ного
регулирования
(вопросы
перераспределения
бюджетных
дохо
дов
и
расходов),
а
также
вопросы
финансовой
поддержки
террито
рий
решаются
в
момент
составления
бюджета.
Окончательно
процентные
отчисления
от
регулирующих
источ
ников
для
нижестоящих
территорий
и
вопросы
финансовой
под
держки
утверждаются
вышестоящими
представительными органами
в
момент
утверждения
вышестоящего
бюджета.
Этим
на
стадии
при
нятия
закона
о
бюджете
достигается
сбалансированность
показате
лей
бюджета.
Вопросы
открытия
бюджетных
ассигнований
решаются
финан
совыми
органами
и
банком
только
после
утверждения
соответству
ющего
бюджета
и
т.д.
Еще
в
1971
г.
М.И. Пискотин
писал:
<<Процессуальные
нормы
бюджетного
права
"естественно",
самопроизвольно
распределяются
прежде
всего
"по
стадиям"
бюджетного
процесса.
Бюджет
подобен
однолетнему
растению.
Существует
только
один
год,
и
каждый
год
это
новая
работа,
так
как
бюджет
на
о';lередной
год
не
может
быть
простой
копией
своего
предшественника:
объем
бюджетных
ресур
сов
год
от
года растет
вместе
с
ростом
национального
дохода,
меня
ются
виды
доходных
источников,
величина
каждого
из
них,
исчеза
ют
одни
и
появляются
другие
цели,
на которые направляются
сред
ства
государственного
бюджета»
1
•
---------------------
Пискатин
М.И.
Советское
бюджетное
право.
М.,
1971.
С.
63,
64.
217
Раздел
Il.
Бюджетное
право
Нужно
сказать,
что
в
условиях
кризи~а
ситуация
несколько
ме
няется,
в
частности,
национальный
доход
снижается,
но
и
в
этом
случае
это
как
раз
повод к
тому,
чтобы
бюджетные
показатели
скру
пулезно,
ежегодно
пересматривались
и
уточнялись.
Несомненно,
что
приведеиное
высказывание
М.И.
Пискотина
актуально
и
поныне,
однако,
используя
достижения
современной
науки
финансового
права
и
вводя
в
нее
кибернетические
понятия
и
термины,
можно
сказать,
что
стадии
бюджетного
процесса
представ
ляют
собой
систему,
в
основе
которой
лежит
логика
и
диалектика
и·
которая
позволяет
нам
правильно,
законно
и
рационально
принять
и
исполнить
закон
о
бюджете
как
на
текущий
год,
так
и
на
плановый
период,
давая
возможность
при
этом
оценивать
работу
всех
органов
государства
по
конечному
результату.
Кроме
того,
при
отележивании
динамики
данной
системы
обе
спечивается
возможность
осуществлять
в
государстве
постоянный
финансовый
мониторинг,
а
следовательно,
возможность
успешно
следить
за
движением
потоков
денежных
средств
и
тем
самым
про
тиводействовать
коррупции,
которая
особенно
успешно
проявляется
при
соприкосновении
с
финансовыми
потоками
в
государстве.
В
основе
бюджетного
процесса
лежат
определенные
принципы,
соблюдение
которых
дает
возможность
правильно
составить,
утвер
дить
и
исполнить
бюджет
так,
чтобы
средства
государства
были
ис
пользованы
экономно
и
с
максимальной
пользой
для
развития
обще
ства.
Однако
в
настоящее
время
для
всей
бюджетной
системы
преду
смотрены
общие
принципы,
закрепленные
в
гл.
5
БК
РФ:
218
•
единство
бюджетной
системы
Российской
Федерации;
•
разграничение
доходов,
расходов
и
источников
финансиро
вания
дефицитов
бюджетов
между
бюджетами бюджетной
системы
Российской
Федерации;
•
самостоятельность
бюджетов;
•
равенство
бюджетных
прав
субъектов
Российской
Федера
ции,
муниципальных
образований;
•
полнота
отражения
доходов,
расходов
и
источников
финан
сирования
дефицитов
бюджетов;
•
сбалансированность
бюджетов;
•
результативность
и
эффективность
использования
бюджет
ных
средств;
•
общее
(совокупное)
покрытие
расходов
бюджетов;
•
прозрачность
(открытость);
Глава
VIJI.
Бюджетный
процесс
•
достоверность
бюджета;
•
адресность
и
целевой
характер
бюджетных
средств;
•
подведомственность
расходов
бюджетов;
•
единство
кассы.
Нет
сомнения,
что
все
эти
принципы
в
той
или
иной
мере
прису
щи
и
бюджетному
процессу.
Однако
некоторые
из
них
имеют
в
бюд
жетном
процессе
свою
интерпретацию,
и,
кроме
того,
собственно
бюджетному
процессу
присущи
также
особенные
принципы.
В
основе
бюджетного
процесса
лежит
принцип
последователь
ности
вступления
в
бюджетную
деятельность
участников
бюджетно
го
процесса
-
органов
исполнительной
и
представительной
власти,
где
проект
бюджета
обязательно
составляют
исполнительные
орга
ны
власти,
закон
или
решение
о
бюджете
обязательно
принимаются
представительным
органом
власти, кстати,
Это
настолько
важно,
что
нашло
закрепление
в
Конституции
РФ.
В
частности,
в
ст.
106
Кон
ституции
РФ
закреплено
обязательное
утверЖдение
закона
о
феде
ральном
бюджете
не
только
Государственной
Думой,
но и
Советом
Федерации.
Исполняют
бюджеты
органы
исполнительной
власти
всех
уров
ней,
где
больщую
роль
играют
отдельные
субъекты-исполнители,
так
называемые
администраторы
бюджетных
средств.
Кстати,
такой
по
рядок
присущ
и
всем
зарубежным
странам
с
развитой
рыночной
эко
номикой,
например,
Болгарии,
Великобритании,
Канаде,
Польше,
СШАит.д.
1
Очень
важен
принцип
ежегодности
бюджета,
означающий,
что
закон
о
бюджете
(который
является
финансовым
планом)
стро
го
исполняется
в
течение
календарного
года
и
должен
быть
принят
до
начала
планируемого
года.
Выполнение
этого
важного
осново
полагающего
правила
делает
бюджетную
деятельность
более
про
зрачной
и
обеспечивает
более
эффективную
возможность
осущест
влять
бюджетный
мониторинг
и
контроль
за
всеми
потоками
бюд
жетных
средств.
Кроме
того,
ежегодность
принятия
представительным
органом
власти
бюджета
дает
возможность
точнее
выявить
тенденции
рыноч
ного
развития,
полнее
учесть
происходящие
изменения
в
темпах
ро
ста
производства,
внутреннего
валового
продукта,
национального
См.:
Тимошенко
И.Г.
Бюджетный
процесс
в
зарубежных
государствах.
М.,
1996.
219
Раздел
//.
Бюджетное
право
дохода,
курса
рубля
и
т.д.,
что
особенно
важно
в
условиях
глобально-
го
финансового
кризиса.
.
В
настоящее
время
в
соответствии
с
концепцией
реформиро
вания
бюджетного
процесса
в
Российской
Федерации
в
п.
3
ст.
169
БК
РФ
закреплено,
что
проект
федерального
бюджета
и
проекты
го
сударственных
внебюджетных
фондов
составляются
и
утверждают
ся
сроком
на
три
года
-
очередной
финансовый
год
и
плановый
пе
риод.
Это
означает,
что
мы
перешли
к
перспектинному
финансовому
планированию,
что
даст
возможность
обеспечить реальное
бюджет
ное
финансирование,
а
следовательно,
и
реальное
выполнение
всех
долгосрочных
программ
по
развитию
экономики
и
социальных
про
цессов.
Так,
трехгодичные
бюджеты
на
текущие
годы
и
плановый
пе
риод
бьmи
приняты
уже
в
2007
и
2008
гг.,
однако
министром
финан
сов
А.П.
Кудриным
предложено
временно
перейти
на
одногодичное
(в
2009
г.)
планирование
в
связи
с
резко
меняющейся
финансовой
ситуацией
в
мире.
Особого
внимания
в
бюджетном
процессе
заслуживает
принцип
публичности
и
гласности,
который
предполагает,
что
расчеты
по
бюджету
еще
до
его
принятия
широко
обсуждаются
представитель
ными
органами
и
общественностью.
Припятый
бюджет
обязательно
публикуется
в
печати.
В
частно
сти,
в
ст.
36
БК
РФ
закреплено,
что
утвержденные
бюджеты
и
от
четы
об
их
исполнении
должны
обязательно
публиковаться
в
СМИ.
Должна
быть
открыта
информация
о
проектах
всех
финансовых
за
конов.
Широкое
обсуждение
проектов
бюджетов,
их
обязательное
опу
бликование
после
принятия,
а
также
отчетность
исполнительных
ор
ганов
власти
перед
nредставительными
органами
власти
об
и
с
пол
нении
бюджета
также
служат
обеспечению
прозрачности
бюджетной
деятельности
в
государстве,
обеспечивают
прямые и
обратные
связи
и
таким
образом
помогают
исполнить
бюджет
реально
и
с
наимень
шими
потерями.
Гласным
должно
быть
и
отклонение
бюджета.
В
случае
принятия
решения
об
отклонении
проекта
бюджета
до
начала
текущего
года
вводится
временное
управление
бюджетом,
т.е.
ничего
особенно
страшного
не
произойдет,
хотя
бы
потому,
что
в
экономике
нет
безвыходных
ситуаций.
На
этот
случай
применяет
ся
ст.
190
«Временное
управление
бюджетом>>
БК
РФ,
где
закрепле
но,
что
в
случае,
если
закон
(решение)
о
бюджете
не вступил
в
силу
с
начала
финансового
года,
финансовый
орган
правомочен
ежеме-
220
Глава
VIII.
Бюджетный
процесс
сячно
доводить
до
главных
распорядителей
бюджетных
средств
ас
сигнования
и
лимиты
бюджетных
обязательств
в
размере,
не
превы
шающем
1
/
12
части
бюджетных
ассигнований
и
лимитов
бюджетных
обязательств
в
отчетном
финансовом
году.
В
этой
статье
содержится
еще
ряд
пунктов,
которые
обеспечат
финансирование
хозяйства
даже
в
случае
длительного
задержания
принятия
закона
(решения)
о бюджете.
Однако
объективно
на
эко
номике
в
целом
это
будет
сказываться
отрицательно.
Так,
задержки
с
принятнем
законов
о
бюджете
в
1991,
1992,
1993
гг.
были
одной
из
причин,
породивших
шоковую
терапию.
Органы
представительной
и
исполнительной
власти
постоянно
отчитываются
перед
широкой
общественностью
о
ходе
исполнения
бюджета.
Важным
для
бюджетного
процесса
остаетсЯ
принцип
специали
зации
бюджетных
показателей,
который
состоит
в
том,
что
в
основе
составления
и
исполнения
бюджета
лежит
бюджетная
классифика
ция,
которая
предполагает
группировку
всех
доходов
бюджетов
всех
уровней
по
источнику
возникновения,
а
расходов-
по
целевому
на
значению,
направлениям
деятельности.
Бюджетная
классификация
так
важна
для
всей
бюджетной
дея
тельности
государства,
что
в
настоящее
время
она
полностью
за
креплена
в
гл.
4
БК
РФ.
Так,
в
ст.
19
закреплен
состав
бюджетной
классификации,
который
включает
в
себя
классификацию
доходов
бюджетов,
классификацию
расходов
бюджетов,
классификацию
ис
точников
финансирования
дефицитов
бюджетов,
классификация
операций
публично-правовых
образований.
Каждая
из
этих
класси
фикаций
подробно
урегулирована
в
БК
РФ.
Принцип
специализации
показателей
бюджета
действует
на
всех
стадиях
бюджетного
процесса.
Бюджетная
классификация
-
специальный
юридический
акт,
лежащий
в
основе
всей
бюджетной
деятельности
финансовых
орга
нов.
Следует
иметь
в
виду,
что
бюджетная
классификация
не только
имеет
значение
для
процессуального
бюджетного
права,
но
и
лежит
в
основе
норм
материального
бюджетного
права.
В
целом
же
задача
бюджетного
процесса
состоит
в
том,
чтобы
за
кон
о
бюджете
был
принят
вовремя,
текст
его
бьm
краток
и
понятен,
а
участники
бюджетного
процесса
не
испытывали
бы
осложнений
nри
реализации
норм
материального
бюджетного
права.
221
Раздел
II.
Бюджетное
право
§ 2.
Стадия
составления
проекта
бюджета
Стадия
составления
проекта
бюджета
начинается
с
Послания
Пре
зидента
РФ
Федеральному
Собранию,
которое
должно
поступить
в
Федеральное
Собрание
не позднее
марта
года,
предшествующего
очередному
финансовому
году.
В
Бюджетном
послании
Президен
та
РФ
определяется
бюджетная
политика
Российской
Федерации
на
очередной
финансовый
год
и
плановый
период.
Затем
в
соответствии
со
ст.
171
БК
РФ
составлением
бюджета
занимаются
Правительство
РФ
и
высшие
исполнительные
органы
государственной
власти,
органы
исполнительной
власти
субъектов
Российской
Федерации
и
органы
местных
администраций
муници
пальных
образований.
Составление
бюджета
основывается:
•
на
Бюджетном
послании
Президента
РФ;
•
прогнозе
социально-экономического
развития
соответству
ющей
территории;
•
основных
направлениях
бюджетной
и
налоговой
политики
(п.
2
ст.
172
БК
РФ).
Следует
обратить
внимание
на
то,
что
прогноз
социально
экономического
развития
Российской
Федерации,
субъекта
Россий
ской
Федерации,
муниципального
района
(городского
округа)
разра
батывается
на
период
не
.менее
трех
лет,
а
для
поселений-
на
очеред
ной
финансовый
год
либо
на
очередной
финансовый
год
и
плановый
период
(ст.
173
БК
РФ).
Порядоки
сроки
составления
проекта
феде
рального
бюджета,
а
также
порядок
работы
над
документами
и
ма
териалами,
обязательными
для
представления
одновременно
с
про
ектом
федерального
бюджета,
определяются
Правительством
РФ
(п.
1,
2
ст.
184
БК
РФ).
Всю
практическую
работу
по
составлению
проекта
федерального
бюджета
осуществляет
Минфин
России.
Правительство
РФ
за
1
О
месяцев
до
начала
финансового
года
ор
ганизует
работу
по
составлению
бюджета:
доведению
до
представи
тельных
и
исполнительных
органов
субъектов
Российской
Федера
ции
инструктивного
письма
об
особенностях
составления
расчетов
к
проектам
бюджетов
на
следующий
финансовый
год,
в
том
числе
о
централизованно
установленных
социальных
и
фицансовых
нормах
и
нормативах
и
их
изменениях.
222
Глава
VIIJ.
Бюджетный
процесс
Исполнительные
органы
власти
всех
уровней
исходя
из
необхо
димости
утверждения
бюджетов
до
начала
финансового
года
доводят
до
представительных
и
исполнительных
органов
нижестоящего
уров
ня
соответствующие
указания
по
разработке
проектов
бюджетов.
Несогласованные
вопросы по
бюджетным
проектировкам
в
пред
стоящем
году
и
на
среднесрочную
перспектину
подлежат
рассмотре
нию
межведомственной
правительственной
комиссией,
которую
возглавляет
министр
финансов.
Для
более
полного
учета
всех
финансовых
ресурсов
исполнитель
ные
органы
власти
составляют
сводный
финансовый
баланс
доходов
и
расходов
Российской
Федерации
(ст.
175
БК
РФ).
Сводный
финан
совый
баланс
Российской
Федерации
составляется
в
целях
оценки
объемов
финансовых
ресурсов
при
разработке
прогноза
социально
экономического
развития
Российской
Федерации
и
проекта
бюдже
та
на
очередной
финансовый
год
и
плановый
период
и
влияния
ф~
деральной
политики
в
области
экономического
развития на пока
затели
прогноза
социально-экономического
развития
Российской
Федерации.
Предприятия,
учреждения
и
организации
всех
форм
собственно
сти,
расположенные
на соответствующих
территориях,
включая
на
логовые
службы
и
органы
статистики,
обязаны
безвозмездно
пред
стамять
исполнительным
органам
власти
всех
уровней
все
сведения
для
составления
такого
баланса.
Особое
внимание
при
составлении
проекта
бюджета
следует
об
ратить
на
долгосрочные
целевые
программы
(ст.
179
БК
РФ).
Дол
госрочные
целевые
программы,
реализуемые
за
счет
средств
соот
ветствующих
бюджетов,
разрабатываются
и
утверждаются
испол
нительными
органами
власти,
а
объем
бюджетных
ассигнований
на
реализацию
долгосрочных
целевых
программ
(подпрограмм)
утверж
дается
законом,
решением
о
бюджете
в
составе
ведомственной
струк-
·
туры
расходов
соответствующих
бюджетов,
это
же
касается
инвести
ционных
фондов и
ведомственных
целевых
программ.
Затем
проект закона о
бюджете
вносится
Правительством
РФ
на
рассмотрение
законодательного
(представительного)
органа.
В
субъ
ектах
Федерации и
муниципальных
образованиях
происходит
то
же
самое,
однако
здесь
существует
условие,
что
проект
бюджета
субъек
та
Российской
Федерации
должен
быть
внесен
не
позднее
15
октября
текущего
года,
а
муниципального
образования
-
не позднее
15
нояб
ря
текущего
года.
Это
диктуется
необходимостью
урегулировать
все
223