Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России
Подождите немного. Документ загружается.
М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова
Право социального обеспечения
России
Учебник
Рекомендован Министерством образования Российской Федерации
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по юридическим специальностям
2-е издание, исправленное и переработанное
Москва
Издательство БЕК, 2002
Рецензенты:
А.И. Ставцева, доктор юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки
РФ;
Т.В. Иванкина, доктор юрид. наук, проф.
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г.
Право социального обеспечения России: Учебник. — 2-е изд., испр. и
перераб. — М.: Издательство БЕК, 2002. — 560 с.
Настоящий учебник — первый учебник по праву социального обеспечения России,
сформировавшемуся практически заново в 1990—2001 гг.
В учебнике рассматриваются проблемы становления и развития системы социального
обеспечения в России, все узловые вопросы, касающиеся пенсионного обеспечения граждан,
обеспечения их социальными пособиями, компенсационными и страховыми выплатами, а
также проблемы социального обслуживания в различных его видах.
Учебник подготовлен в соответствии с программой курса «Право социального
обеспечения» и методическими рекомендациями по его изучению, разработанными в
Московской государственной юридической академии и на юридическом факультете
Университета Российской академии образования. Его авторы — известные специалисты в
данной области, доктора юридических наук, профессора М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова.
Рекомендован Министерством образования Российской Федерации в качестве
учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по юридическим
специальностям.
Для аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, слушателей
системы повышения квалификации и переподготовки кадров, работников органов
социальной защиты населения, юридических и кадровых служб предприятий и профсоюзных
организаций.
2
Предисловие
Право социального обеспечения как самостоятельная отрасль
сформировалось в общей системе права относительно недавно.
В конце 60-х годов еще велись научные дискуссии о понятии данной
отрасли, ее предмете, методе правового регулирования. В настоящее время ее
существование стало реальностью. В условиях, когда заново формируется
российская государственная система социальной защиты населения, эта отрасль
права приобретает особое значение. Ее нормы служат индикатором социальной
политики государства. Они призваны своевременно и адекватно реагировать на
все социальные риски, неизбежно связанные с переходом страны к рыночной
экономике. Это обусловливает их чрезвычайную динамичность.
Общественные отношения по социальному обеспечению по своей
экономической природе являются распределительными. Через системы
социального обеспечения распределяется весомая доля валового внутреннего
продукта страны. Механизм такого распределения обусловлен характером
экономических отношений, объективно диктующих те или иные способы
финансирования социального обеспечения.
В советский период бедность и безработица не признавались
официальным основанием для социальной поддержки, а социальное
страхование лишь декларировалось. Механизм финансирования мероприятий в
сфере социального обеспечения был достаточно простым и понятным каждому.
Он заключался в том, что в государственном бюджете предусматривались
соответствующие статьи расходов на выплату пенсий, пособий, на социальное
обслуживание пожилых граждан и инвалидов, детей в детских учреждениях. В
теории советского права социального обеспечения соответствующие источники
финансирования рассматривались как особая правовая категория — «фонды
для нетрудоспособных». Однако в реальной жизни таких фондов, имеющих
статус самостоятельных кредитно-финансовых систем строго целевого
назначения, не существовало; это были бюджетные средства и право
распоряжения ими являлось исключительной прерогативой органов
исполнительной власти. Ситуация несколько изменилась лишь с введением
государственного пенсионного страхования и социального страхования членов
колхозов (1964 г.), с образованием особых внебюджетных централизованных
союзных фондов — социального обеспечения и социального страхования
колхозников. Но это не повлияло на исключительно централизованный, жестко
нормируемый способ распределения средств по системе социального
обеспечения. Этот способ распространялся на всю систему, включая
пенсионное обеспечение в порядке государственного социального страхования.
Он полностью игнорировал возможность соизмерения уровня пенсионного
обеспечения с размерами страховых платежей. Такие платежи вносили лишь
предприятия, учреждения, организации по установленным тарифам, уровень
которых определялся государством с учетом главным образом доходности
отрасли народного хозяйства и никак не влиял на уровень пенсионного
обеспечения.
3
Отличительная черта союзной системы социального обеспечения
состояла также в том, что государство не ставило уровень социального
обеспечения в зависимость от какого-либо социального стандарта, например от
прожиточного минимума. Это давало возможность не фиксировать в
общегосударственном масштабе «черту бедности», что априори означало
отсутствие в советском государстве бедных как определенного социального
слоя населения.
Жесткое государственное нормирование всех видов социального
обеспечения по принципу «разумной достаточности», определяемой
государством без учета официально признанного стандарта уровня жизни, в
итоге привело к тому, что финансирование расходов на социальное
обеспечение осуществлялось по «остаточному принципу», замораживающему
на долгие годы размеры минимальных и максимальных пенсий, пособий, норм
расходов на содержание детей, престарелых и инвалидов в учреждениях
социального обеспечения. В результате доля валового внутреннего продукта,
приходящаяся на каждого по системе социального обеспечения, стала
неуклонно снижаться.
Таким образом, государство превратилось в гаранта равенства в
бедности, предоставляя старым людям, инвалидам, семьям с детьми хотя и
невысокий, но стабильный уровень социальной помощи и поддержки. Это
способствовало социальной однородности общества, препятствовало
расслоению населения по уровню доходов и, как следствие этого, породило
удивительный феномен в психологии людей — иллюзию обеспеченной
старости и «уверенности в завтрашнем дне».
Именно эта черта советского социального обеспечения послужила
основанием для теоретического постулата — об алиментарном характере
общественных отношений по социальному обеспечению. Его авторы и
сторонники как бы с вершин науки обосновывали социальную справедливость
распределительной системы социального обеспечения по принципу
уравнительности, видя в этом ее привлекательность, а не ущербность.
Предлагаемый учебник является первым изданием, подготовленным в
новой экономической, политической и социальной ситуации в России, когда
общественные ожидания людей адресованы уже не государству «развитого
социализма», а государству, взявшему курс на радикальное экономическое
переустройство общества, которое в итоге должно позволить ему перейти к
принципиально новому типу экономических отношений, а следовательно, и к
концептуально иной национальной системе социальной защиты населения, к
системе, гарантирующей каждому конституционное право на достойную жизнь.
К сожалению, реальная ситуация на современном этапе в России такова,
что положение старшего поколения наших соотечественников и всех тех, кто
кроме социальных выплат не имеет иного источника средств существования,
поистине трагическое. Крайне низкий уровень пенсионного обеспечения для
подавляющего большинства старых и нетрудоспособных граждан, не
гарантирующий даже физиологического минимума, необходимого для
выживания человека, ничтожные размеры многих пособий и так называемых
4
компенсационных выплат, убогий уровень социального обслуживания,
создающие лишь иллюзию социальной защиты, превратили наиболее
социально уязвимые слои населения в заложников экономических реформ в
стране. Положение усугубляется также тем, что на фоне катастрофического
обнищания населения создаются системы привилегированных пенсий,
многообразных социальных льгот, главным образом для представителей всех
структур власти независимо от уровня дохода, реализуемые через систему
социального обеспечения, что делает эту систему чрезвычайно дорогой для
государства. Это, в свою очередь, приводит к финансовой необеспеченности
реализации норм законов, адресованных всему населению, в связи с чем их
действие фактически приостанавливается. Если общество не сможет
переломить сложившуюся ситуацию, то нынешнее состояние социального
обеспечения в России станет хроническим на многие десятилетия.
Авторы учебника предприняли попытку переосмыслить ряд
принципиальных положений, ранее сформулированных в теории советского
права социального обеспечения, попытались найти убедительные аргументы
для обоснования новых теоретических позиций, позволяющих с учетом
международно-правового и зарубежного опыта выявить экономическую и
правовую природу такого феномена гражданского общества, как социальное
обеспечение, проследив основные исторические этапы его развития.
На основе анализа новейшего российского законодательства о
социальном обеспечении в учебнике рассматривается проблема формирования
федеральной системы социального обеспечения России, важнейшим элементом
которой является пенсионная система. Процесс формирования этой системы
достаточно длительный и болезненный, ибо объективно обусловлен другим
глобальным процессом — возрождением российской экономики и созданием в
стране соответствующих условий для ее эффективного функционирования.
Поскольку право лишь отражает внутреннюю логику экономических
процессов, можно с уверенностью констатировать, что российское право
социального обеспечения, как самостоятельная отрасль в общей системе права,
переживает на современном этапе свое второе рождение.
Качественно новое содержание норм данной отрасли обусловлено также
возрождением страховых начал в социальном обеспечении трудящихся. С
принятием в середине 1999 г. Федерального закона «Об основах обязательного
социального страхования» четко обозначились виды обязательного
социального страхования, которые в ближайшем будущем станут элементами
обособленной страховой подсистемы социального обеспечения в России.
Пока не завершится процесс формирования федеральной системы
социального обеспечения, нормы права социального обеспечения будут
подвергаться постоянной трансформации. В то же время остается незыблемой
истиной то, что нормы этой отрасли права адресованы всему населению, они
сопровождают каждого человека с момента его рождения и до конца жизни,
поскольку в основу возникновения правовых отношений в сфере социального
обеспечения положены такие события, как рождение человека, его болезнь,
инвалидность, старость, безработица, бедность, нуждаемость в социальной
5
поддержке в силу многих обстоятельств, не зависящих от самого человека. В
связи с этим каждому, а юристу тем более, необходимо знать законодательство
о социальном обеспечении. Это позволит своевременно и в полной мере
воспользоваться социальными правами и в случае необходимости грамотно их
защитить.
Авторы учебника надеются, что Россия, пережив трудные времена,
сможет пополнить содружество подлинно цивилизованных, правовых и
социальных стран, где права граждан в сфере социального обеспечения имеют
первостепенное значение, как и права в иных сферах.
* * *
К каждой главе учебника приводятся контрольные вопросы, ответы на
которые помогут усвоить материал.
В конце Общей части и к разделам Особенной части дается перечень
основных нормативных правовых актов, регулирующих общественные
отношения в сфере социального обеспечения. К ним относятся международные
акты, законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Кроме
того, приводятся отдельные нормативные правовые акты министерств и других
федеральных органов исполнительной власти. Эти акты располагаются в
хронологическом порядке, с обозначением официального места их
опубликования, поэтому при желании каждый может ознакомиться с
содержанием соответствующего акта.
Второе издание учебника исправлено и переработано. Ссылки на
нормативные правовые акты приводятся по состоянию на 1 ноября 2001 г.
6
Краткое содержание
Предисловие....................................................……………………………3
Указатель сокращений................................……………………………16
Общая часть
Глава I. Понятие социального обеспечения, его функции,
современное состояние и формы……………………………………….18
Глава 2. Понятие, предмет, метод и система права
социального обеспечения.......…………………………………………...65
Глава 3. Принципы права социального обеспечения………………103
Глава 4. Источники права социального обеспечения………………115
Глава 5. Правоотношения по социальному обеспечению…………..129
Особенная часть
Раздел I. Трудовой стаж...............................…………………………….165
Глава 6. Понятие трудового стажа, его виды…………………………165
Глава 7. Исчисление и подтверждение трудового стажа……………180
Раздел II. Пенсионное обеспечение............……………………………. 195
Глава 8. Общая характеристика
пенсионной системы России.......................……………………………..195
Глава 9. Пенсия по старости.......................……………………………..206
Глава 10. Пенсия по инвалидности...........……………………………..239
Глава 11. Пенсия по случаю потери кормильца……………………...255
Глава 12. Пенсия за выслугу лет...............……………………………. 267
Глава 13. Социальная пенсия.....................……………………………. 280
Глава 14. Исчисление пенсий. Адаптация пенсионных выплат
к изменениям в уровне цен и оплате труда……………………………283
Глава 15. Обращение за пенсией,
ее назначение и перерасчет.........................……………………………..301
Глава 16. Выплата пенсии..........................……………………………..310
Глава 17. Пенсии, иные пенсионные выплаты
для отдельных категорий граждан……………………………………..321
Раздел III. Социальные пособия, компенсационные выплаты,
обеспечение по страхованию пострадавших на производстве
и их семей.......................................................……………………………..343
Глава 18. Социальные пособия..................……………………………..343
Глава 19. Пособие по временной нетрудоспособности……………….348
Глава 20. Пособие по безработице.............……………………………..362
Глава 21. Денежные выплаты (пособия) в связи
с материнством, отцовством и детством………………………………368
Глава 22. Иные социальные пособия........……………………………..384
Глава 23. Компенсационные выплаты.....……………………………..402
Глава 24. Государственная социальная помощь……………………..412
Глава 25. Обеспечение пострадавших на производстве
и их семей.................................…………………………………………….416
7
Раздел IV. Охрана здоровья граждан
Медицинская и лекарственная помощь...…………………………….438
Глава 26. Медицинская помощь и лечение…………………………...438
Глава 27. Лекарственная помощь.............…………………………….446
Раздел V. Социальное обслуживание
и льготы по системе социального обеспечения………………………454
Глава 28. Социальное обслуживание........…………………………….454
Глава 29. Льготы по системе социального обеспечения…………….475
Раздел VI. Нормы международных актов
о социальном обеспечении..........................……………………………..488
Глава 30. Международное правовое регулирование
социального обеспечения.....…………………………………………….488
8
Содержание
Предисловие……………………………………………………………..3
Указатель сокращений..............………………………………………16
Общая часть
Глава I. Понятие социального обеспечения, его функции,
современное состояние и формы……………………………………...18
§ 1. Основные этапы становления систем
социального обеспечения………………………………………………...18
§ 2. Понятия социального обеспечения,
социального страхования и социальной защиты
населения. Функции социального обеспечения
§ 3. Право человека на социальное обеспечение
и роль государства в его реализации…………………………………….27
§ 4. Формирование российской федеральной системы
социального обеспечения…………………………………………………37
§ 5. Формы социального обеспечения……………………………………43
Контрольные вопросы……………………………………………………..53
Глава 2. Понятие, предмет, метод и система права
социального обеспечения………………………………………………..65
§ 1. Понятие права социального обеспечения
как отрасли права…………………………………………………………..65
§ 2. Предмет права социального обеспечения…………………………...70
§ 3. Метод права социального обеспечения……………………………...77
§ 4. Система права социального обеспечения……………………………90
§ 5. Право социального обеспечения
как научная дисциплина..................................…………………………….98
Контрольные вопросы.....................................……………………………102
Глава 3. Принципы права социального обеспечения……………….103
§ 1. Понятие принципов права и их классификация…………………….103
§ 2. Содержание принципов права
социального обеспечения..............................……………………………..106
Контрольные вопросы....................................……………………………..114
Глава 4. Источники права социального обеспечения………………..115
§ 1. Понятие источников права социального обеспечения
и их классификация........................................……………………………..115
§ 2. Общая характеристика источников права
социального обеспечения..............................……………………………..120
Контрольные вопросы....................................……………………………..128
Глава 5. Правоотношения по социальному обеспечению…………...129
§ 1. Понятие и виды правоотношений
по социальному обеспечению.......................……………………………..129
§ 2. Субъекты, объект и содержание правоотношений
по социальному обеспечению.......................……………………………..133
§ 3. Пенсионные правоотношения................……………………………..139
§ 4. Правоотношения по поводу пособий и компенсаций .……………..147
9
§ 5. Правоотношения по обеспечению застрахованных,
пострадавших на производстве, и их семей……………………………..151
§ 6. Правоотношения по поводу медицинской,
лекарственной помощи, социальных услуг и льгот
по системе социального обеспечения...........…………………………….154
правоотношения, возникающие в связи
с социальным обеспечением граждан…………………………………..158
Контрольные вопросы....................................…………………………….161
Основной нормативный материал к Общей части………………….162
Особенная часть
Раздел I. Трудовой стаж...............................…………………………….165
Глава 6. Понятие трудового стажа, его виды…………………………165
§ 1. Понятие трудового стажа, его значение
и классификация.............................................……………………………..165
§ 2. Общий трудовой стаж.............................……………………………..167
§ 3. Специальный трудовой стаж..................……………………………..172
§ 4. Страховой трудовой стаж.......................……………………………..174
§ 5. Непрерывный трудовой стаж..................……………………………..175
Контрольные вопросы…………………………………………………… 179
Глава 7. Исчисление и подтверждение трудового стажа ……………180
§ 1. Исчисление трудового стажа..................……………………………..180
§ 2. Подтверждение трудового стажа...........……………………………..182
Контрольные вопросы....................................……………………………..192
Основной нормативный материал к разделу I Особенной части…..192
Раздел II. Пенсионное обеспечение............…………………………….195
Глава 8. Общая характеристика пенсионной системы России…….195
§ 1. Пенсионная система России, ее современное
состояние.........................................................……………………………..195
§ 2. Понятие пенсий и их классификация.
Право выбора пенсии......................................……………………………..200
Контрольные вопросы....................................……………………………..205
Глава 9. Пенсия по старости.......................……………………………..206
§ 1. Понятие пенсии по старости...................……………………………..206
§ 2. Пенсия по старости на общих основаниях ………………………. 207
§ 3. Пенсия по старости на льготных основаниях……………………….211
§ 4. Пенсии по старости в связи
с особыми условиями труда...........................……………………………..216
§ 5. Пенсия по старости в связи с работой
на Крайнем Севере.........................................……………………………..226
§ 6. Досрочная пенсия по старости и пенсия по старости
при неполном общем трудовом стаже..........……………………………..229
§ 7. Размер пенсии по старости. Надбавки к пенсии…………………….230
Контрольные вопросы....................................……………………………..237
10