Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России

Подождите немного. Документ загружается.

Таким образом, за время экономических реформ в России

сформировалась достаточно широкая система денежных выплат населению в

виде пособий и компенсаций. Все они введены новейшим российским

законодательством. Только одно из пособий, введенных еще в советский

период, продолжает пока регулироваться актом того времени — это пособие по

временной нетрудоспособности, которое не претерпело каких-либо

принципиальных изменений.

Несмотря на то что денежные выплаты, введенные в России уже в новых

экономических условиях, отличаются многообразием, говорить о том, что их

система сформировалась окончательно и имеет внутренне согласованную

сложную структуру, пока преждевременно. Это скорее механическое

объединение разнохарактерных выплат, не связанных друг с другом единым

целевым назначением, предоставляемых гражданам в чрезвычайно низких

размерах, не позволяющих решить ни одну из социальных задач при

проведении государством социальной политики.

Все это предопределяет неэффективность такой системы, хотя расходы

государства на их выплату довольно существенны. Кроме того, система этих

выплат чрезвычайно нестабильна, поскольку в акты, их регулирующие,

непрерывно вносятся изменения, основная цель которых — сокращение

расходов государства на социальные нужды населения. В некоторых случаях

принятие таких актов являлось непременным условием для предоставления

соответствующих кредитов России Международным валютным фондом.

Формирование системы социального обслуживания. Наряду с

пенсионной системой и системой пособий реформированию подверглась

система социальных услуг как необходимый элемент государственной системы

социального обеспечения. В советский период предоставление гражданам

социального обеспечения не в денежной форме, а в виде «натурального

обеспечения» регулировалось в основном актами министерств и ведомств.

Россия законодательно закрепляет эту подсистему. К числу социальных услуг

условно можно отнести также медицинскую помощь и лечение.

Граждане СССР имели право на охрану здоровья. Это право

обеспечивалось согласно Основам законодательства СССР и союзных

республик о здравоохранении бесплатной квалифицированной медицинской

помощью, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения,

наряду со многими другими мерами. В настоящее время предоставление

гражданам медицинской помощи и лечения регулируется принятыми 22 июля

1993 г. Верховным Советом РФ Основами законодательства Российской

Федерации «Об охране здоровья граждан».

Законодательное закрепление получает и система социального

обслуживания пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми. Федеральными

законами от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан

пожилого возраста и инвалидов», от 24 ноября 1995 г. «О социальной

защите инвалидов», от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального

обслуживания населения в Российской Федерации» предусматривается

социальное обслуживание на дому пожилых и инвалидов, нуждающихся в

посторонней помощи; полустационарное и полное стационарное обслуживание

в учреждениях социального обслуживания; медико-консультативное

обслуживание; срочное социальное обслуживание; профессиональное обучение

и трудоустройство инвалидов, обеспечение их средствами передвижения и

транспортными средствами. Правительство РФ впервые утверждает

Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг,

предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам бесплатно

государственными учреждениями социального обслуживания (постановление

от 25 ноября 1995 г.).

Помимо системы денежных выплат, адресованных семьям с детьми,

формируется система социальной поддержки в виде социальных услуг,

предоставляемых семьям с детьми; детям, лишенным родительской опеки и

попечительства; детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

Федеральный закон от 24 июля 1989 г. «Об основных гарантиях прав

ребенка в Российской Федерации» устанавливает государственные

минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни

детей, предусматривает меры по защите прав ребенка в области образования и

воспитания, охраны здоровья, профессиональной ориентации, подготовки к

занятости. Дополнительные гарантии таких прав устанавливаются

Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях

по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей».

Система социального обслуживания семей с детьми и детей, лишенных

родительской опеки и попечительства, включает в себя содержание детей-сирот

и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных детских

учреждениях; в специальных учреждениях для детей с отклонениями в

развитии; в учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в

психолого-педагогической и медико-социальной помощи; в дошкольных и

школьных учреждениях общего типа, где содержатся дети, имеющие

родителей. В эту систему включаются также льготы, предоставляемые семье с

детьми, и дополнительные льготы многодетной семье, введенные Указом

Президента РФ от 5 мая 1992 г. «О мерах по социальной поддержке

многодетных семей».

Общая характеристика современной российской системы социального

обеспечения была бы неполной без учета социальных льгот, предоставляемых

многим категориям населения. Особенности формирования данной системы

выразились в том, что в ней, во-первых, сохранены в основном те льготы,

которые были введены еще в советский период (кроме льгот персональным

пенсионерам), во-вторых, существенно расширен круг граждан, пользующихся

льготами, и, в-третьих, расширен перечень предоставляемых льгот. Основной

закон, который регулирует предоставление льгот по системе социального

обеспечения, это Федеральный закон «О ветеранах», принятый в 1994 г. и

изложенный в новой редакции Федеральным законом от 2 января 2000 г.

Кроме того, это Указ Президента РФ от 15 октября 1992 г. «О

предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей,

гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их

союзниками в период Второй мировой войны», распространивший на

указанных лиц ряд льгот, ранее установленных для инвалидов войны. Круг лиц,

пользующихся льготами по системе социального обеспечения, существенно

расширился в связи с включением в него: граждан, подвергшихся радиации

вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; граждан из числа жертв

политических репрессий; Героев Советского Союза, Героев Российской

Федерации, полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда;

инвалидов труда и ветеранов труда и др.

Достаточно широким и разнообразным стал перечень льгот. Это льготы

по предоставлению медицинской помощи и санаторно-курортного лечения,

лекарственной помощи; скидки по оплате жилья, коммунальных услуг,

топлива; льготы по предоставлению жилищных субсидий; бесплатному проезду

на транспорте; бесплатной установке телефона; бесплатному отпуску молочных

продуктов детям первого-второго года жизни и ряд иных льгот.

Таким образом, массив правовых норм, регулирующих общественные

отношения в связи с социальным обслуживанием пожилых граждан, инвалидов,

семей с детьми и предоставлением различного вида льгот по системе

социального обеспечения, достаточно велик. Содержание норм, закрепляющих

права граждан на многообразные виды социального обслуживания и льготы,

вполне отвечает современным требованиям международного уровня. И если

судить о состоянии системы в целом только по этим критериям, можно сделать

вывод о том, что российская система социального обслуживания, как часть

общефедеральной системы социального обеспечения, вполне совершенна.

Однако реальное положение с гарантированностью тех прав, которые

законодательно закреплены, таково, что эти права носят зачастую

декларативный характер. Многие виды социального обслуживания еще с

советских времен и до настоящего времени остаются дефицитными, поскольку

не обеспечены соответствующим государственным финансированием. Так,

пожилые граждане и инвалиды, которые не могут себя обслуживать и

нуждаются в стационарном социальном обслуживании в специальном

учреждении, принимаются в эти учреждения в порядке очередности, поскольку

хронически не хватает мест в таких учреждениях; инвалиды войны, имеющие

право на получение бесплатно транспортного средства, фактически не могут

его получить; пожилые и инвалиды не могут реализовать своего права на

санаторно-курортное лечение и т. д. Следовательно, законодательное

закрепление той или иной социальной системы без соответствующего

финансового обеспечения ее функционирования не может привести к тому

социальному эффекту, ради которого она, собственно, и создается.

§ 5. Формы социального обеспечения

Под формами социального обеспечения понимаются

организационно-правовые способы его осуществления.

К специфическим признакам форм социального обеспечения принято

относить: 1) способ аккумуляции средств в финансовых источниках, за счет

средств которых предоставляется социальное обеспечение; 2) круг субъектов,

обеспечиваемых за счет средств определенного финансового источника; 3)

виды обеспечения за счет данного источника конкретного круга субъектов; 4)

систему органов, осуществляющих социальное обеспечение

Формы социального обеспечения постоянно трансформируются.

Значение организационно-правовых способов осуществления

социального обеспечения заключается в том, что они позволяют государству и

обществу наиболее рационально распределять через систему социального

обеспечения совокупный валовой продукт, положив в основу такого

распределения принципы социальной справедливости.

Исторический путь, который прошли в своем становлении системы

социального обеспечения развитых стран, свидетельствует о том, что

основополагающим критерием при выборе той или иной формы социального

обеспечения является социальное положение человека, т. е. обеспечивается ли

он как работник (настоящий либо в прошлом) либо как член общества вне

всякой связи с трудовой деятельностью. Именно с учетом этого критерия в

развитых странах сложились на национальном уровне две основные формы

социального обеспечения: работника (в случае смерти — его семьи) в порядке

обязательного социального страхования и члена общества без учета его

трудового вклада в порядке государственного социального обеспечения. Эти

формы во многих государствах применяются в сочетании с многообразными

дополнительными формами (отраслевым, профессиональным,

производственным страхованием; системами социального обеспечения, в

основу которых положены накопительные принципы, и др.).

Используемые в России на современном этапе формы социального

обеспечения можно классифицировать по степени их централизации на

централизованные, региональные, а также местные, локальные.

Централизованные формы в свою очередь подразделяются на: обязательное

социальное страхование; социальное обеспечение за счет бюджетных средств;

смешанную форму социального обеспечения, применяемую для определенных

специальных субъектов.

Рассмотрим каждую из этих форм.

Обязательное социальное страхование в соответствии с

Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного

социального страхования»

представляет собой систему создаваемых

государством правовых, экономических и организационных мер,

направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения

материального и (или) социального положения работающих граждан, а в

См.: Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник для

вузов. М., 1987. С. 13.

СЗРФ. 1999. №29. Ст. 3686.

случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий

граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или

профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы,

беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости,

необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного

лечения и наступления иных установленных законодательством

социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному

страхованию.

В этом законе впервые закреплены основные принципы осуществления

обязательного социального страхования: устойчивость его финансовой

системы, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения и

страховых взносов; всеобщий обязательный характер социального страхования,

доступность реализации социальных гарантий для застрахованных лиц;

государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от

социальных страховых рисков и исполнение страховщиком обязательств по

обязательному социальному страхованию независимо от финансового

положения; государственное регулирование системы обязательного

социального страхования; паритетность участия представителей субъектов

обязательного социального страхования в органах управления; уплата

страхователями страховых взносов в бюджеты фондов конкретных видов

обязательного социального страхования; ответственность за целевое

использование средств обязательного социального страхования; обеспечение

надзора и общественного контроля; автономность финансовой системы

обязательного социального страхования.

Финансовой основой системы обязательного социального страхования

являются соответствующие фонды, не входящие в состав федерального

бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Средства этих фондов

изъятию не подлежат и являются федеральной собственностью.

Источниками поступлений денежных средств в бюджеты обязательного

социального страхования являются: страховые взносы; дотации, другие

средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях,

предусмотренных законодательством РФ; штрафные санкции и пеня; денежные

средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к

ответственным за причинение вреда застрахованным лицам; доходы от

размещения временно свободных денежных средств обязательного социального

страхования; иные поступления, не противоречащие законодательству РФ.

Тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование

ежегодно устанавливаются федеральным законом. Размеры тарифов

дифференцируются с учетом вероятности наступления социальных страховых

рисков, а также возможности исполнения страховых обязательств.

В случае нехватки денежных средств для обеспечения выплат пенсий и

пособий, медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и иных

расходов Правительство РФ при разработке проекта федерального закона о

федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает дотации

финансовой системе социального страхования в размерах, позволяющих

обеспечить выплаты по обязательному социальному страхованию.

Управление системой обязательного социального страхования

осуществляет Правительство РФ в соответствии с Конституцией и

законодательством РФ. В то же время одним из основных принципов

обязательного социального страхования является принцип паритетности

участия представителей субъектов обязательного социального страхования в

органах управления данной системы.

В России с начала 90-х годов созданы как самостоятельные кредитно-

финансовые системы четыре фонда:

Пенсионный фонд РФ;

Фонд социального страхования РФ;

Государственный фонд занятости населения РФ

и фонды обязательного медицинского страхования. Основными доходами

этих фондов являются страховые взносы. Их тарифы, т. е. размеры по

отношению к начисленному заработку, устанавливаются законом, как и

порядок уплаты взносов. Плательщиками взносов являются работодатели, а в

Пенсионный фонд РФ — также наемные и некоторые другие работники.

На 2000 г. Федеральным законом от 20 ноября 1999 г. установлены

следующие тарифы страховых взносов.

В Пенсионный фонд РФ для работодателей-организаций тариф

составляет 28%, а для работодателей-организаций, занятых в производстве

сельскохозяйственной продукции, — 20,6%.

Дополнительный страховой тариф — 14%, уплачиваемый сверх

основного, предусмотрен для работодателей-организаций, использующих труд

членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации

(дополнительный тариф введен для них в связи с тем, что этим работникам

выплачивается пенсия в более высоком максимальном размере). Сами наемные

работники отчисляют в этот фонд 1% заработка.

Пониженные страховые тарифы (20,6%) установлены также для

отдельных категорий плательщиков — индивидуальных предпринимателей,

нотариусов, занимающихся частной практикой, адвокатов и некоторых других

категорий граждан.

Для работодателей-организаций и граждан — физических лиц,

использующих труд наемных работников по трудовому договору, страховой

тариф в фонд социального страхования РФ установлен в размере 5,4%

заработка, в Государственный фонд занятости — 1,5%, а в фонды

обязательного медицинского страхования — 3,6%.

Объекты для взимания страховых взносов в фонды зачастую

различаются; не совпадают и виды выплат, которые не учитываются в составе

заработка (дохода).

Всю работу по аккумуляции средств проводят перечисленные фонды,

которые осуществляют также контроль за своевременной и полной уплатой

страховых взносов.

С 1 января 2001 г. вводится в действие часть вторая Налогового кодекса

РФ. В гл. 24 кодекса устанавливается единый социальный налог (взнос). Он

зачисляется в три фонда — Пенсионный фонд РФ, фонд социального

страхования РФ (в состав налога, уплачиваемого в данный фонд, не

включаются страховые взносы на обязательное социальное страхование от

несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; этот

вид страхования сохраняется без изменений) и фонды обязательного

медицинского страхования. Этот налог, очевидно, не предназначен для

выплаты пособий по безработице, поскольку зачисление средств из единого

социального налога в Государственный фонд занятости РФ Кодексом не

предусмотрено.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ обязанными уплачивать

единый социальный налог признаются все работодатели, производящие

выплаты наемным работникам (первая группа), а также индивидуальные

предприниматели, родовые, семейные общины малочисленных народов Севера,

занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, крестьянские

(фермерские) хозяйства, адвокаты (вторая группа).

Предусмотрен также равный для всех объект налогообложения: это

практически все доходы, начисленные работодателями в пользу работника, в

том числе вознаграждения по договорам гражданско-правового характера,

предметом которых является выполнение работ (оказание услуг), а также по

авторским и лицензионным договорам, выплаты в виде материальной помощи

и иные выплаты. В отличие от ныне действующих правил объект обложения

уже не будет различаться в зависимости от вида социального страхования.

Исключение предусмотрено лишь для платежей, предназначенных для

передачи в Фонд социального страхования: в данном случае в налоговую базу,

помимо некоторых выплат, не входящих в нее, не включаются также любые

вознаграждения, выплачиваемые работникам по договорам гражданско-

правового характера, авторским и лицензионным договорам. Исключение

предусмотрено в связи с тем, что граждане, работающие по таким договорам,

не получают пособий и других видов социального обеспечения за счет

указанного фонда.

Ставки единого социального налога, введенного с 1 января 2001 г.,

дифференцированы по двум указанным выше группам налогоплательщиков и

по уровню дохода, (налоговой базе) на каждого работника (доход исчисляется с

начала года нарастающим итогом). Для примера приведем данные уплаты

социального налога налогоплательщиками первой группы с распределением его

по соответствующим фондам.

Налоговым кодексом предусмотрены льготы по налогообложению,

порядок исчисления и уплаты единого социального налога

налогоплательщиками двух указанных выше групп; предусмотрены

переходные положения к социальному налогу (ст. 245).

С января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, полнотой и

своевременностью внесения в государственные социальные внебюджетные

фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования и фонды

обязательного медицинского страхования) уплачиваемых в составе единого

социального налога (взноса) средств осуществляется налоговыми органами РФ.

Что касается порядка расходования средств, зачисляемых в фонды, а также

иных условий, связанных с использованием этих средств, то они, как и прежде,

устанавливаются законодательством РФ.

Таким образом, с начала 2001 г. существенно меняются все правила

начисления платежей в перечисленные фонды (их размеры, порядок

определения налоговой базы, налоговые льготы и т.д.), а также организация их

аккумуляции. Однако сущность обязательного социального страхования

сохраняется

Проанализировав способы аккумуляции финансовых средств в

соответствующих внебюджетных фондах социального страхования,

необходимо рассмотреть вопрос о круге субъектов, подлежащих обеспечению в

порядке обязательного социального страхования, и видах предоставляемого

данному кругу лиц социального обеспечения.

К таким субъектам относятся все застрахованные, а в случае смерти

застрахованного — его семья. Застрахованные лица — это граждане России, а

также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым

договорам; лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой; иные

категории граждан, у которых отношения по обязательному

социальному

Налоговая

база на

каждого

Отдельно

го

работника

Работника

Нарастаю

щим

Итогом с

Начала

года

Пенсионный

фонд РФ

Фонд

социального

страхования

РФ

Фонды обязательного

медицинского

страхования

Итого

Федеральный фонд

обязательного

медицинского

страхования

Территориальные

фонды

обязательного

медицинского

страхования

О страховых взносах по обязательному социальному страхованию от

несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний см. гл.

25.

До

100000

руб.

От

100001

руб.

до

300000

руб.

От

300001

руб.

до

600000

руб.

Свыше

600000

руб.

28%

28000 руб.

+ 15,8%

с суммы,

превышающе

100000 руб.

59600 руб.

+ 7,9%

с суммы,

превышающе

й 300000 руб.

83300 руб. +

2,0% с

суммы,

превышающе

й 600000 руб.

4,0%

4000 руб.

+ 2,2%

с суммы,

превышающей

100000 руб.

8400 руб.

+ 1,1%

с суммы,

превышающей

300000 руб.

11700 руб.

0,2%

200 руб.

+ 0,1% с суммы,

превышающей

100000 руб.

400 руб. + 0,1%

с суммы,

превышающей

300000 руб.

700 руб.

3,4%

3400 руб.

+ 1,9% с суммы,

превышающей

100000 руб.

7200 руб. + 0,9%

с суммы,

превышающей

300000 руб.

9900 руб.

35,6%

35600 руб.

20,0% с

суммы,

превышаю

щей

100000

руб.

75600 руб.

+ 10,0%

с суммы,

превыша-

ющей

300000

руб.

105600руб.

+ 2,0%

с суммы,

превыша-

ющей

600000руб.

страхованию возникают в соответствии с федеральными законами о

конкретных видах обязательного социального страхования.

Виды страхового обеспечения соответствуют конкретным видам

социального страхового риска.

Федеральный закон «Об основах обязательного социального

страхования» к видам социальных страховых рисков относит следующие:

необходимость получения медицинской помощи; временную

нетрудоспособность; трудовое увечье и профессиональное заболевание;

материнство; инвалидность; наступление старости; потерю кормильца;

признание безработным; смерть застрахованного лица или нетрудоспособных

членов его семьи, находившихся на его иждивении.

Каждый из указанных выше социальных рисков после его наступления

трансформируется в страховой случай, с наступлением которого у страховщика

возникает обязанность осуществлять обеспечение по обязательному

социальному страхованию. При этом к видам страхового обеспечения

относятся следующие: предоставление застрахованному необходимой

медицинской помощи, оплачиваемой медицинскому учреждению по

обязательному медицинскому страхованию; пенсионное обеспечение по

старости, инвалидности, по случаю потери кормильца; обеспечение пособиями

по временной нетрудоспособности, в связи с трудовым увечьем и

профессиональным заболеванием, отпуском по беременности и родам,

отпуском по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, по

безработице; женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; при

рождении ребенка; в случае санаторно-курортного лечения; на погребение. Это

также и оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление

работников и членов их семей.

Кто же является участниками отношений по обязательному

социальному страхованию? Прежде всего это страхователи, страховщики и

сами застрахованные лица.

Страхователи — это организации любой организационно-правовой

формы, а также граждане, обязанные уплачивать страховые платежи.

Страхователями являются и органы исполнительной власти, местного

самоуправления, обязанные в соответствии с законодательством о конкретных

видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы.

Страховщики — некоммерческие организации, создаваемые в

соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного

социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по

обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.

Так как в России на современном этапе, по существу, только началось

формирование единой системы обеспечения в порядке обязательного

социального страхования, органы, предоставляющие те или иные виды

страхового обеспечения, страховщиками не являются. Так, пенсионное

обеспечение застрахованных осуществляется пока еще по-прежнему органами

социальной защиты населения; обеспечение многими видами страховых

пособий возложено действующим законодательством на различные органы

(службу занятости, работодателя). Санаторно-курортное лечение

застрахованным предоставляется по решению профсоюзных органов. К числу

страховщиков сейчас относятся сами фонды, аккумулирующие

соответствующие средства и распределяющие их между органами,

непосредственно предоставляющими застрахованным страховое обеспечение.

Очевидно, это не лучший способ организации функционирования системы

обязательного социального страхования, поскольку при нем разобщается

система «собирания» средств и их распределения. Пожалуй, более

оптимальным было бы решение о создании единой системы органов,

осуществляющих обязательное социальное страхование, в структуре которой

функционировали бы относительно самостоятельные подсистемы в

зависимости от конкретного вида обязательного социального страхования

(пенсионного; от несчастных случаев на производстве и профессиональных

заболеваний; в случае временной утраты заработка или снижения его размера

при наступлении определенных страховых случаев; медицинского; на случай

безработицы). С принятием Федерального закона «Об основах обязательного

социального страхования» созданы предпосылки для полноценного

функционирования в России наиболее адекватной потребностям рынка труда

такой формы социального обеспечения, как обязательное социальное

страхование.

Вторая централизованная форма социального обеспечения — это