Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России
Подождите немного. Документ загружается.
социальных рисков, так и услуги, которые население получает бесплатно либо
на льготных условиях. Во многих развитых странах самостоятельным
основанием для получения социальной помощи по национальным системам
признается уровень бедности. Данный критерий устанавливается, как правило,
законодательным путем и позволяет выявить слои населения, относящиеся к
числу малоимущих (неимущих). Лица, живущие в бедности, получают
денежные пособия, продовольственную помощь, субсидируемое жилье,
помощь для получения образования, профессиональной подготовки и пр.
14
Иногда социальную помощь бедным называют вспомоществованием. Однако
в некоторых странах термин «вспомоществование» имеет особое значение.
Например, в Скандинавских странах вспомоществование — это право на
равный доступ ко всем социальным услугам независимо от состояния бедности,
богатства и т. п.
15
Таким образом, в отличие от систем социального страхования,
охватывающих социальным обеспечением только работника (семью в случае
смерти работника), системы социального обеспечения, финансируемые за счет
средств государства, гарантируют в соответствующих случаях социальную
поддержку каждому как члену общества.
В последнее время все большую популярность как на международном
уровне
16
, так и внутри страны получает такой термин, как социальная защита
населения. В нашей стране этот термин получил широкое распространение в
связи с переименованием системы органов социального обеспечения в систему
органов социальной защиты населения (1992 г.). В Концепции социальной
защиты пенсионеров, инвалидов, семей с детьми и других нуждающихся в
социальной поддержке групп населения, разработанной Минсоцзащиты
России
17
при участии других заинтересованных министерств, дано следующее
понятие социальной защиты: «Социальная защита представляет собой
комплекс дополнительных мероприятий по материальной помощи наименее
защищенным группам населения (престарелым, инвалидам, малообеспеченным
семьям с детьми, учащейся молодежи, лицам, не имеющим средств
существования), а также по предотвращению развала системы социальной
14
См.: Чорбинский С. И. Социальная работа и социальные программы в
США.
М., 1992. С. 23.
15
См.: Социальное страхование и социальная защита. Доклад Генерального
директора МВТ МОТ на Международной конференции труда.
16
См.: Дельпере Н. Защита прав и свобод граждан преклонного возраста. М.,
1993. С. 231.
17
Функции данного министерства впоследствии были возложены на Мин
труда.
31
защиты, сохранению уровня социального обслуживания. Этот комплекс мер
осуществляется как за счет федерального и местных бюджетов, так и за счет
специально создаваемых фондов социальной поддержки населения»
18
. Это
«ведомственное» понятие социальной защиты не содержит каких-либо
сущностных признаков, позволяющих сопоставить или отграничить
социальную защиту населения от его социального обеспечения. Не позволяет
это сделать и сформулированная в Концепции основная цель социальной
защиты: «Социальная защита населения в нынешней кризисной ситуации
преследует избавление от абсолютной нищеты (когда среднедушевой
совокупный доход семьи ниже прожиточного минимума), оказание
материальной помощи населению в экстремальных условиях, вызываемых
проводимой экономической реформой, содействие адаптации социально
уязвимых групп населения к условиям рыночной экономики»
19
.
Многофункциональность указанной цели дает основание предположить,
что авторы Концепции понимали социальную защиту населения как более
универсальную, чем социальное обеспечение, систему поддержки населения,
сориентированную не только на классические социальные риски (старость,
инвалидность, потеря кормильца, временная нетрудоспособность и др.), но и на
риски, привнесенные в жизнь общества своеобразием переходного периода,
который связан с формированием в стране иной экономической системы.
Однако даже спустя восемь лет говорить о перерастании системы социального
обеспечения России в систему социальной защиты населения преждевременно,
поскольку государство постоянно демонстрирует населению свою
экономическую несостоятельность.
Наряду с узковедомственным понятием социальная защита в теории
права социального обеспечения рассматривается и в более широком аспекте.
Так, В. Ш. Шайхатдинов полагает, что в нее входит деятельность государства и
органов местного самоуправления, общественных организаций, предприятий по
созданию благоприятной для человека окружающей среды, охране материнства
и детства, оказанию помощи семье, охране здоровья граждан,
профессиональной подготовке граждан, обеспечению занятости населения,
охране труда, регулированию заработной платы и доходов населения,
обеспечению граждан жильем, регулированию права собственности граждан,
материальному обслуживанию и обеспечению нетрудоспособных и других
нуждающихся в социальной поддержке граждан. Социальная защита является
практической деятельностью по реализации основных направлений социальной
политики
20
.
18
Социальная защита населения. М., 1992. С. 24.
19
Социальная защита населения. М., 1992. С. 25.
20
См.: Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской
Федерации: Учебн. пособие. Екатеринбург, 1996. Вып. 1. С. 5.
32
Некоторые авторы под социальной защитой понимают всю деятельность
государства по обеспечению процесса формирования и развития полноценной
личности, по выявлению и нейтрализации негативных факторов,
воздействующих на личность, на создание условий для самоопределения и
утверждения в жизни, либо как совокупность законодательно закрепленных
экономических и правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших
социальных прав граждан и достижение социально приемлемого уровня
жизни
21
.
В специальных работах дается обоснование социальной защиты как
одной из важнейших функций государства. При этом социальная защита
подразделяется на общую и специальную. Под общей понимается деятельность
по обеспечению основных социальных и иных прав граждан, а под специальной
— специальная регулятивная система стабилизации личности, социальной
группы, нуждающихся в силу тех или иных особенностей в особом социальном
попечении. К таким нуждающимся отнесены, например, военнослужащие. Их
социальная защита — это совокупность социальных механизмов, направленных
на устранение или сведение до минимума дискомфорта по поводу их
положения в обществе, социальной организации, обеспечивающая полноценное
включение личности военнослужащего, социальной группы военнослужащих и
их семей в социальную деятельность, поддержание их высокого социального
статуса
22
.
Таким образом, понятие социальной защиты населения на данном этапе
является скорее понятием собирательным, используемым практиками,
учеными, политиками. При этом его содержание отражает самые различные
стороны социальной политики государства. Говорить о перерастании системы
социального обеспечения в нашей стране в более широкую универсальную
социально-экономическую систему социальной защиты населения сейчас еще
преждевременно, поскольку общественная практика пока не дает оснований
для такого вывода и, кроме того, возможности систем социального обеспечения
обществом полностью не исчерпаны. В связи с этим представляется
правильным утверждение В. Ш. Шайхатдинова о том, что «социальная защита
населения является базовой категорией науки права социального обеспечения,
включающей в себя общественные отношения по обеспечению условий для
нормальной жизнедеятельности населения»
23
.
21
См.: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: Учебно-
справочное
пособие. С. 4.
22
См.: Коровников А. В. Социальная защита военнослужащих. М., 1995. С.
26.
23
Шайхатдинов В. Ш. Система социальной защиты и обеспечения
населения
современной России. С. 67.
33
Введение понятия социальной защиты населения в оборот научных
понятий правомерно и необходимо, поскольку позволяет методом научной
абстракции выделить из громадного комплекса общественных отношений,
регулируемых нормами различных отраслей права, именно те, которые
возникают исключительно в связи с социальной защитой населения либо в
содержание которых включается наряду с другими правами право человека на
социальную защиту. К числу первых, безусловно, должны быть отнесены
общественные отношения по социальному обеспечению населения. Поэтому в
широком смысле социальное обеспечение — один из основных способов
социальной защиты населения при наступлении социальных рисков. В то же
время нельзя полностью согласиться с приведенным выше утверждением В. Ш.
Шайхатдинова, признающего понятие социальной защиты научной категорией
только права социального обеспечения. Эта категория представляет научную
ценность для всей правовой науки, в связи с чем является скорее всего
общеправовой научной категорией.
Как уже говорилось, законодательно оформленной системы социальной
защиты населения в настоящее время в России еще нет. Социальное
обеспечение же функционирует как обособленное, внутренне организованное
системное образование со сложной структурой. Феномен такого сложного
системного образования заключается в том, что каждый из элементов системы,
в свою очередь, представляет относительно обособленную систему, состоящую
из элементов более низкого уровня, также образующих систему, имеющую
свою собственную внутреннюю организацию. Следовательно, социальное
обеспечение — это многоуровневое системное образование. Учитывая
выполнение им в обществе не одной, а ряда функций, можно считать его и
многофункциональным системным образованием. Следовательно, структурный
анализ данной системы любого уровня не может быть однозначным, поскольку
в его основу могут быть положены различные критерии. Так, в литературе в
качестве одного из критериев структурного анализа выделяются общественные
отношения, что позволяет рассматривать социальное обеспечение через призму
системы таких отношений, к которым отнесены экономические, социальные,
политические и правовые отношения
24
. Кроме того, система социального
обеспечения определяется как система «взаимосвязанных и
взаимодействующих денежных фондов, субъектов обеспечения, органов и
учреждений, видов обеспечения и правовых актов»
25
.
Конституция Российской Федерации (ст. 7, 39, 41) наряду с
гарантированием государством права каждого на социальное обеспечение
поощряет и иные (негосударственные) формы социального обеспечения:
добровольное социальное страхование, благотворительность, создание частных
систем здравоохранения и др.
24
См.: Социальная защита населения в регионе.
25
С. 59. Там же.
34
Следовательно, на современном этапе социальное обеспечение как
системное образование высшего порядка состоит из двух элементов —
государственной и негосударственной системы социального обеспечения.
Государственная система социального обеспечения законодательно
закреплена и функционирует в определенных правовых рамках путем
реализации субъектами соответствующих правоотношений своих прав и
обязанностей. Таким образом, эта система представляет собой прежде всего
правовое образование, имеющее многоуровневый характер. На высшем уровне
оно состоит из законодательно закрепленных систем: а) финансирования
социального обеспечения; б) управления; в) материального обеспечения и
социального обслуживания населения. Это комплексное межотраслевое
правовое образование, нормы которого входят в различные отраслевые
правовые системы — в финансовое, административное право, право
социального обеспечения.
Следующий уровень социального обеспечения как системного правового
образования — отраслевой, поскольку нормы, регулирующие отношения по
финансированию, управлению, социальному обеспечению граждан, относятся к
различным отраслям права.
В правовой системе социального обеспечения есть и внутриотраслевой
уровень. Так, в финансовом праве можно выделить подсистемы
финансирования расходов на социальное обеспечение за счет
централизованных внебюджетных кредитно-финансовых систем (Пенсионного
фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда
занятости населения РФ, фондов обязательного медицинского страхования); за
счет федерального бюджета; за счет бюджетов субъектов РФ; за счет местных
бюджетов и средств организаций; за счет фондов социальной поддержки
населения. В системе материального обеспечения и социального обслуживания
граждан, закрепленной нормами права социального обеспечения, относительно
самостоятельными являются подсистемы: пенсионного обеспечения;
обеспечения граждан пособиями и компенсациями, медицинской помощью и
лечением, социальными услугами, льготами.
Значение социального обеспечения в жизни общества определяется тем,
какие функции оно выполняет, какие основные проблемы общества позволяет
решить. Существенных разногласий во взглядах ученых по поводу
классификации функций социального обеспечения не наблюдается, однако
есть различия в формулировке самих функций и в их количестве
26
.
Безусловно, одной из основных функций является экономическая
функция социального обеспечения. Ее сущность заключается в том, что
государство использует социальное обеспечение в качестве одного из способов
распределения части валового внутреннего продукта, тем самым оказывая
определенное воздействие на выравнивание личных доходов граждан путем
26
См., напр.: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: Учебн.
пособие. М., 1998. С. 6: Социальная защита населения в регионе. С. 64, 65.
35
предоставления материальных благ (пенсий, пособий, компенсаций,
социальных услуг и др.) вместо утраченного заработка либо наряду с ним при
наступлении указанных в законах социальных рисков. Реализация
экономической функции конкретно воплощается в перераспределении валового
внутреннего продукта путем аккумуляции финансовых средств в целевых
источниках (во внебюджетных фондах социального страхования, в
федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации, фондах социальной
поддержки населения).
Социальное обеспечение связано с общественным производством, влияет
на него. Это влияние составляет его производственную функцию. Выражается
оно в том, что право на многие виды социального обеспечения обусловлено
трудовой деятельностью, а уровень обеспечения зачастую зависит от ее
характера и размера вознаграждения за труд. По мере все большего
воплощения в жизнь принципов социального страхования это влияние будет
возрастать, поскольку усилится стимулирующее значение социального
обеспечения для повышения производительности труда и профессионального
мастерства работающих. Социальное обеспечение способствует также
своевременному выводу из общественного производства стареющей рабочей
силы и лиц, потерявших способность трудиться. Его влияние на общественное
производство далеко не исчерпывается рассмотренным выше.
Социальная (социально-реабилитационная) функция социального
обеспечения способствует поддержанию социального статуса граждан при
наступлении различных социальных рисков (болезни, инвалидности, старости,
смерти кормильца, безработицы, бедности) путем предоставления различных
видов материального обеспечения, социальных услуг, льгот с целью
поддержания достойного уровня жизни и предупреждения обнищания. С
помощью социальной функции осуществляется и реабилитационное
направление социального обеспечения, целью которого является
восстановление (полностью либо частично) полноценной жизнедеятельности
человека, позволяющей ему обучаться, трудиться, общаться с другими людьми,
самостоятельно себя обслуживать и т. д.
Политическая функция позволяет государству специфическими для
социального обеспечения средствами реализовывать основные направления
социальной политики. Конституция РФ (ст. 7) закрепляет положение о том, что
Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В
Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается
государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства,
инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб,
устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии
социальной зашиты. Социальная политика как целенаправленное воздействие
государства на условия жизни людей с целью реализации конституционных
положений осуществляется главным образом через систему социального
обеспечения. Так, в 1999 г. Федеральным законом введено новое основание для
предоставления социального обеспечения в виде государственной социальной
36
помощи — бедность. Появился, следовательно, новый субъект социального
обеспечения — граждане, имеющие душевой доход ниже прожиточного
минимума.
От того, насколько эффективно социальное обеспечение выполняет свою
политическую функцию, зависит состояние социального покоя в обществе.
Социальная напряженность в обществе на современном этапе свидетельствует
о том, что состояние российской системы социального обеспечения не отвечает
потребностям населения.
Демографическая функция реализуется посредством воздействия
системы социального обеспечения на многие демографические процессы — на
продолжительность жизни населения, воспроизводство населения,
стимулирование рождаемости и др. Так, крайне низкий уровень пенсионного
обеспечения, приведший к резкому сокращению потребления пенсионеров,
стал причиной высокой смертности лиц пожилого возраста. Отсутствие
эффективной системы социальной помощи семье с детьми безусловно повлечет
существенное снижение рождаемости в стране и т.д.
Наряду с рассмотренными выше функциями социального обеспечения
некоторые специалисты указывают и на другие. В. Ш. Шайхатдинов
обосновывает еще и духовно-идеологическую функцию социального
обеспечения, в составе которой он выделяет: идеологическую, моральную и
социально-психологическую подфункции
27
.
§ 3. Право человека на социальное обеспечение и роль государства в
его реализации
Практический опыт, накопленный человечеством в организации
экономического и социального устройства жизни общества, привел к
осознанию международным сообществом следующей истины, приобретшей
общечеловеческую ценность: основой свободы, справедливости, всеобщего
мира, достоинства и ценности человеческой личности являются права человека.
Именно это содействует социальному прогрессу и улучшению условий жизни.
При этом права человека должны охраняться властью закона. Перед законом
все люди равны и имеют право на равную защиту от какой бы то ни было
дискриминации.
Права и свободы человека и гражданина закреплены во Всеобщей
декларации прав человека (1948 г.). Декларация закрепляет право каждого как
члена общества на социальное обеспечение и на осуществление необходимых
для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав
в экономической, социальной и культурной областях (ст. 22). Каждый человек
имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище,
медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который нужен
для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на
27
См.: Социальная защита населения в регионе. С.66.
37
обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства,
наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по
независящим от него обстоятельствам. Материнство и младенчество дают
право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне
брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой (ст. 25).
Таким образом, Декларация закрепляет, во-первых, право каждого как
члена общества на социальное обеспечение; во-вторых, право на достойный
уровень жизни, гарантирующий человеку возможность удовлетворения его
основных потребностей (в пище, жилище, медицинском уходе, социальном
обслуживании), который необходим для поддержания здоровья и
благосостояния каждого и его семьи; в-третьих, перечень социальных рисков,
при наступлении которых возникает право на социальное обеспечение
(безработица, болезнь, инвалидность, утрата кормильца, старость и иные
случаи утраты средств к существованию по независящим от человека
обстоятельствам); в-четвертых, в качестве самостоятельного основания для
особого попечения и помощи предусматривается материнство и младенчество.
Право каждого на социальное обеспечение, включая социальное
страхование, закреплено и в Международном пакте об экономических,
социальных и культурных правах (1966 г.). В Пакте признается, что самая
широкая охрана и помощь должны предоставляться семье, являющейся
естественной и основной ячейкой общества, пока на ее ответственности лежит
забота о несамостоятельных детях и их воспитании; особая охрана должна
предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов. В
течение этого периода работающим матерям должен предоставляться
оплачиваемый отпуск или отпуск с достаточными пособиями по социальному
обеспечению. Дети, подростки должны быть защищены от экономической и
социальной эксплуатации (ст. 10).
Вслед за Всеобщей декларацией Пакт также признает право каждого: на
достаточный уровень жизни для него и его семьи, включающий достаточное
питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни (ст.
11); на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья
(ст. 12). Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября
1973 г.
28
и вступил в силу 3 января 1976 г. Россия как правопреемница СССР
несет все юридические обязательства по данному Пакту.
Таким образом, права человека, закрепленные в названных выше актах,
свидетельствуют о том, что забота о престарелых, нетрудоспособных, детях и
поддержка каждого, кто потерял источник средств существования по
независящим от него причинам, признается одной из общечеловеческих
ценностей в цивилизованном обществе.
Одним из первых актов России, в котором права и свободы человека, его
честь и достоинство провозглашены высшей ценностью общества и
28
Ведомости СССР. 1976. №17. Ст.291.
38
государства, стала Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая
Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларация также
провозглашает, что права и свободы человека принадлежат ему от рождения, а
общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека,
имеют преимущество перед законами России и непосредственно порождают
права и обязанности граждан (ст. 1).
Декларация от 22 ноября 1991 г. закрепляет право каждого на социальное
обеспечение по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца
и в иных установленных законом случаях.
В Декларации провозглашен один из важнейших принципов: пенсии,
пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень
жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума. Государство
развивает систему социального страхования и обеспечения. Поощряется
создание общественных фондов социального обеспечения и
благотворительность (ст. 26). Каждый имеет право на квалифицированную
медицинскую помощь в государственной системе здравоохранения (ст. 25);
государство обеспечивает защиту материнства и младенчества, права детей,
инвалидов, умственно отсталых
лиц, а также граждан, отбывших наказание в местах лишения свободы и
нуждающихся в социальной поддержке (ст. 27).
Гарантированность провозглашенных прав обеспечивается государством
путем проведения им соответствующей социальной политики. Согласно
Конституции, Российская Федерация — социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь
и свободное развитие человека.
В Конституции не дается понятия достойной жизни, не закрепляется и
положение о том, что минимальные размеры оплаты труда, пенсий, пособий
гарантируют уровень жизни не ниже хотя бы прожиточного минимума. В то же
время отсутствие в основном законе такой важной гарантии вовсе не означает,
что государство не обязано обеспечить каждому и его семье надлежащие
жилищные условия, рациональное питание, возможность пользоваться
услугами медицинского и социального обслуживания, другими благами,
объективно необходимыми для свободного развития личности. Такая
обязанность возлагается на государство в силу норм международного права.
Конституция закрепляет также правовой статус граждан в сфере
социального обеспечения: каждому гарантируется социальное обеспечение по
возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания
детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39); право на охрану
здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и
муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам
бесплатно (ст. 41); право на защиту от безработицы (ст. 37); материнство и
детство, семья находятся под защитой государства (ст. 38).
Судить о том, в какой мере государство исполняет свою
конституционную обязанность соблюдать и защищать права и свободы
человека и гражданина, создавать надлежащие материальные, политические,
39
правовые и иные условия для осуществления этих прав и свобод, их
воплощения в реальной жизни, можно только по успехам государства в
социальной политике
29
.
Каковы же роль государства в обеспечении беспрепятственного
осуществления каждым конституционного права на социальное
обеспечение и основные направления его социальной политики в данной
сфере?
Прежде всего это организация и обеспечение финансирования
соответствующей общефедеральной системы социального обеспечения,
гарантированность ее бесперебойного функционирования. Это глобальное
направление в социальной политике государства. Решение данной проблемы
связано с необходимостью законодательного закрепления: 1) организационно-
управленческих основ системы социального обеспечения; 2) финансовых
источников, за счет средств которых гарантируется предоставление гражданам
социального обеспечения; 3) собственно системы материального обеспечения и
социального обслуживания граждан в порядке их социального обеспечения; 4)
правового механизма защиты нарушенного права.
Реализация данного направления в социальной политике находит свое
отражение в соответствующей деятельности государства по формированию
систем государственного пенсионного обеспечения, социальных пособий,
социального обслуживания пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми,
безработных; других граждан, нуждающихся в социальной поддержке. В
соответствии со ст. 7 Конституции РФ именно государственные пенсии,
пособия, социальные службы являются гарантиями социальной защиты.
Кроме того, системы социальной защиты включают в себя наряду с
собственно государственными также и иные системы, функционирующие на
основе добровольного социального страхования, в виде дополнительных форм
социального обеспечения и даже благотворительности (ст. 39 Конституции
РФ).
Следовательно, роль государства и здесь важна, ибо только в
общегосударственном масштабе может быть закреплен режим наибольшего
благоприятствования для развития негосударственных форм социального
обеспечения, которые в сочетании с государственным социальным
обеспечением усилят социальную защищенность человека.
Распределительный характер общественных отношений в сфере
социального обеспечения объективно обусловливает обязанность государства
гарантировать их нормальное функционирование. При этом главной
универсальной гарантией является экономика страны, основная функция
которой как раз и состоит в том, чтобы постоянно создавать блага,
необходимые для жизнедеятельности людей. Под благом принято понимать то,
что удовлетворяет потребности людей, отвечает их целям и устремлениям.
Экономические блага — это результаты созидательной производственной
29
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 29.
40