Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России
Подождите немного. Документ загружается.
социальное обеспечение за счет бюджетных средств. При этом имеется в
виду выделение ассигнований на нужды социального обеспечения из средств не
только федерального бюджета, но и из бюджетов субъектов Федерации,
местных бюджетов. Централизованный характер данного организационно-
правового способа осуществления социального обеспечения выражается в том,
что круг обеспечиваемых и виды социального обеспечения устанавливаются
федеральными законами, в связи с чем имеют обязательную силу на всей
территории России, т. е. гарантируются самим государством. На федеральном
уровне определяется также источник финансирования расходов: либо средства
федерального бюджета, либо средства бюджета субъекта РФ, либо средства
местных бюджетов.
Специфика круга лиц, обеспечиваемых за счет бюджетных средств,
заключается в том, что он охватывает, во-первых, лиц, получающих
обеспечение в связи с определенной общественно полезной деятельностью (в
период которой они не подлежат обязательному социальному страхованию)
при наступлении обстоятельств, признаваемых социально уважительными; во-
вторых, все население страны, обеспечиваемое определенными видами
социального обеспечения без какой-либо связи с трудом человека.
К первой категории относятся, например, военнослужащие, служащие
органов внутренних дел, федеральной службы безопасности,
горноспасательных частей, налоговой полиции и др. За счет средств
федерального бюджета им выплачиваются пенсии, пособия, предоставляются
иные виды социального обеспечения именно в связи с прохождением данного
вида службы.
Ко второй категории, как уже говорилось, относится все население
страны, включая граждан из числа застрахованных, а также проходящих
службу, поскольку определенные виды социального обеспечения
гарантируются гражданину как члену общества вне всякой связи с его трудом.
К таким видам обеспечения относятся: социальные пособия в связи с
рождением ребенка; ежемесячные пособия на ребенка до достижения им 16
(учащимся 18) лет; социальное пособие на погребение; пособие по безработице
гражданам, ищущим работу впервые или после длительного перерыва;
государственная социальная помощь; различного рода компенсационные
выплаты, предусмотренные законодательством (например, трудоспособным,
неработающим гражданам, осуществляющим уход за инвалидом I группы,
ребенком-инвалидом; учащимся на питание; приемной семье на содержание
детей и т.д.); социальная помощь на дому одиноким пожилым гражданам и
инвалидам I и II групп, нуждающимся в постороннем уходе; полустационарное
и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального
обслуживания; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов,
обеспечение их средствами передвижения и транспортными средствами;
протезно-ортопедическая помощь; лекарственная помощь; санаторно-
курортное лечение пожилых граждан и инвалидов; содержание детей в детских
учреждениях; различного рода льготы. Указанные виды социального
обеспечения предоставляются любому гражданину при наступлении
61
обстоятельств, указанных в законодательстве, и независимо от того, что он
получает те или иные виды страхового обеспечения либо иные виды
социального обеспечения за счет бюджетных средств.
Многообразие видов социального обеспечения за счет бюджетных
средств обусловливает и многообразие органов, предоставляющих такое
обеспечение. Это специальные службы определенных ведомств (Минобороны,
МВД, ФСБ и др.), а также органы социальной защиты населения,
здравоохранения, образования, службы занятости, опеки и попечительства и др.
На современном этапе достаточно четко обозначилась еще одна, третья
централизованная форма социального обеспечения, хотя всей полнотой
признаков, характерных для полнокровно функционирующих форм, она еще не
обладает. Речь идет о смешанной форме социального обеспечения, когда
государство одновременно использует в отношении определенных субъектов
первую и вторую формы социального обеспечения. В данном случае на
социальное обеспечение указанных трудящихся, предоставляемое в связи с
особой их деятельностью, в качестве финансового источника используются
одновременно как средства фонда социального страхования, так и бюджетные
средства. Какого-либо особого способа аккумуляции средств для этих целей в
настоящее время пока не установлено.
Круг лиц, на которых распространяется смешанная форма социального
обеспечения, достаточно широк. Сюда относятся, например, судьи,
прокурорские работники, государственные служащие, депутаты. Как и другие
граждане, работающие по трудовому договору (контракту), они относятся к
числу застрахованных и в качестве таковых получают все виды страхового
обеспечения в порядке обязательного социального страхования. В то же время,
учитывая особую значимость их деятельности, государство вводит для них
некоторые виды обеспечения за счет бюджетных средств: пенсионное
обеспечение, а для судей — пожизненное денежное содержание; доплаты к
пенсии; санаторно-курортное лечение; отдельные виды пособий. Уровень таких
видов обеспечения гораздо выше того, который гарантируется застрахованным.
Будущее данной формы, очевидно, зависит от общего вектора развития
системы социального обеспечения в России и, в частности, от того, станет ли
дифференциация в социальном обеспечении в зависимости от социального
положения человека определяющим принципом или общество сочтет такой
принцип нарушающим представления о социальной справедливости.
Наряду с централизованными, выделяются региональные формы
социального обеспечения.
Конституция РФ относит правовое регулирование отношений в сфере
социального обеспечения к совместной компетенции органов федеральной
власти и субъектов Федерации. Реализуя свое право на регулирование
указанных отношений, субъекты РФ принимают собственные законы и другие
акты, которые не могут понизить федеральный уровень стандарта в социальном
обеспечении. Следовательно, этот уровень может быть только повышен.
Региональные формы социального обеспечения представляют собой
организационно-правовые способы осуществления дополнительных мер по
62
социальному обеспечению населения на уровне субъекта РФ за счет его
собственных финансовых источников. При этом круг лиц, пользующихся
дополнительными мерами социальной защиты, виды такой защиты и органы,
которые ее предоставляют, определяются самими субъектами РФ.
К числу местных, локальных форм социального обеспечения
относятся организационно-правовые способы осуществления дополнительных
мер социальной защиты человека, используемые органами муниципальной
власти, субъектами социально-партнерских соглашений, коллективного
договора. Именно эти органы и субъекты определяют способ аккумуляции
финансовых средств, круг лиц, для которых предусматриваются меры
дополнительной социальной поддержки, виды такой поддержки и способы ее
предоставления. На современном этапе локальные формы приобретают особое
значение, ибо именно они максимально приближены к человеку и могут
своевременно реагировать на все социальные риски локального характера, хотя
ресурсы здесь пока еще ограничены.
Контрольные вопросы:
1. Какими объективными причинами обусловлено становление и
функционирование в обществе систем социального обеспечения?
2. Раскройте основные этапы зарождения и развития систем
социального обеспечения, в том числе в России.
3. Каковы основные черты систем социального обеспечения в
настоящее время в развитых странах?
4. Выделите сущностные признаки социального обеспечения и дайте
его определение.
5. Каково содержание социального страхования и социальной защиты
населения?
6. Определите место социального обеспечения в системе социальной
защиты населения.
7. Перечислите основные функции социального обеспечения, которые
определяют его значение?
8. Каковы содержание права гражданина и человека на социальное
обеспечение и его основные элементы?
9. Что такое социальная политика и какое место в ней занимает поли
тика в сфере социального обеспечения?
10. Что сказано в Конституции РФ о социальном
государстве и его
политике?
11. Какова роль государства в обеспечении реализации прав человека
на социальное обеспечение?
12. В чем конкретно заключаются гарантии государства в обеспечении
прав гражданина на социальное обеспечение?
13. Расскажите об основных этапах формирования российской
пенсионной системы и кратко оцените ее состояние к началу 2000 г.
14. Каковы значение социального обслуживания в системе социального
63
обеспечения и его состояние в современный период?
15. Что понимается под формами социального обеспечения, в чем их
основное различие?
16. Каковы основное содержание Федерального закона «Об основах
социального страхования» и значение этого закона?
17. Назовите внебюджетные централизованные фонды обязательного
социального страхования, источники их доходов. Каково целевое на
значение этих фондов?
64
Глава 2. Понятие, предмет, метод и система права социального
обеспечения
§ 1. Понятие права социального обеспечения как отрасли права
Функционирование социального обеспечения опосредуется системой
общественных отношений. Многофункциональность системы социального
обеспечения обусловливает многоплановый характер этих отношений.
Государство, признавая особую важность общественных отношений в сфере
социального обеспечения, оказывает на них нормативное воздействие путем
правового регулирования. Поэтому структура общественных отношений, по
существу, воспроизводит структуру социального обеспечения как системы
права. Рассмотрим, что собой представляют основные элементы этой системы.
В теории права к общим элементам системы права относят: норму права,
субинститут, институт права, подотрасль права, отрасль права. Первичным
элементом в системе права признается норма права как установленное или
санкционированное государством общеобязательное, формально-определенное
правило поведения, предоставляющее участникам регулируемого отношения
субъективные права и возлагающее на них юридические обязанности
34
.
Добиться упорядоченности общественных отношений путем применения
к ним одной лишь правовой нормы невозможно, в связи с чем в целях
регулятивного воздействия государство принимает комплекс таких норм,
которые, регулируя определенный однородный круг общественных отношений
(в данном случае в сфере социального обеспечения), объединяются в
относительно самостоятельные правовые образования различных уровней
(субинститут, институт, подотрасль, отрасль, межотраслевое правовое
образование).
В структуре социального обеспечения как системе права можно выделить
следующие относительно обособленные правовые образования. Во-первых, это
комплекс норм, закрепляющих способы распределения валового внутреннего
продукта через системы социального обеспечения в целях выравнивания
доходов граждан. Нормы этого образования закрепляют организационно-
правовые способы осуществления социального обеспечения и регулируют
общественные отношения, возникающие по поводу аккумуляции средств в
соответствующих финансовых источниках. Во-вторых, это комплекс норм,
регулирующих отношения по поводу управления системой органов, на которые
возложены функции аккумуляции средств и последующего их распределения
на социальное обеспечение населения. В-третьих, это правовое образование,
консолидирующее правовые нормы, которые определяют: круг
обеспечиваемых; виды социальных рисков, при наступлении которых
предоставляется обеспечение; виды социального обеспечения и условия их
получения гражданами нормы предоставляемого социального обеспечения;
34
См.: Общая теория государства и права. Академический курс: Учебник для
вузов / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 232.
65
порядок реализации гражданами права на тот или иной вид социального
обеспечения. В-четвертых, это комплекс норм, устанавливающих способы
защиты нарушенного права в сфере социального обеспечения. В-пятых, это
нормы, регулирующие ответственность всех участников общественных
отношений, возникающих в связи с функционированием социального
обеспечения, в случае невыполнения своих обязанностей, в результате чего
причиняется вред другому участнику общественного отношения.
Таким образом, перечисленные правовые образования регулируют
разнохарактерные отношения, объективно необходимые для нормального
функционирования системы социального обеспечения в стране.
К каким конкретно структурным элементам в системе права должны быть
отнесены эти образования, как в совокупности, так и взятые в отдельности? Без
ответа на этот вопрос невозможно определить их место в общей системе
российского права, а также дать научно обоснованное понятие такой отрасли,
как право социального обеспечения.
Главным элементом в системе права является отрасль. Представляет ли
совокупность обособленных правовых образований, нормы которых
регулируют в принципе разнородные общественные отношения в сфере
социального обеспечения, самостоятельную отрасль права?
На этот вопрос можно дать положительный ответ, если данная
совокупность отвечает обоснованным в теории права признакам, присущим
отрасли. К их числу относят, в частности, следующие: 1) особые предмет и
метод правового регулирования; 2) специфические отраслевые принципы; 3)
способность взаимодействовать с другими отраслями «на равных», т. е. быть
одного с ними уровня; 4) потребность общества в регулировании данной
социальной сферы именно на уровне отрасли; 5) количество юридических
норм, достаточное для перехода их в особое, отраслевое качество; 6) наличие
обособленного, как правило, кодифицированного законодательства; 7) другие
признаки.
В самом понятии отрасли предмет и метод правового регулирования
выделяются как основополагающие критерии, которые позволяют
отграничивать в общей системе права одну отрасль от другой.
Под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права
совокупность однородных правовых норм, регулирующих специфическим
методом определенную сферу родовых общественных отношений.
Многообразные виды общественных отношений, возникающие в сфере
социального обеспечения, охватывают различную по характеру деятельность —
финансовую, управленческую и собственно распределительную, в связи с чем
не могут быть признаны однородными. Именно поэтому правовые образования,
о которых шла речь выше, не образуют в совокупности единой
самостоятельной отрасли. Эта совокупность правовых норм не обладает и
другими признаками, свойственными отрасли.
В то же время у каждого из рассматриваемых правовых образований есть
собственный объект регулирования, который позволяет выявить родовую
принадлежность регулируемых ими общественных отношений и определить их
66
место в общей системе права.
Так, комплекс норм, регулирующих порядок аккумуляции денежных
средств в рамках бюджетов и внебюджетных фондов и их финансирования на
нужды социального обеспечения, по предмету и методу регулирования
представляет неотъемлемую часть сравнительно молодой отрасли —
финансового права, выделившегося недавно из таких отраслей, как
государственное и административное право.
Нормы, регулирующие общественные отношения в связи с
организационно-управленческой деятельностью в сфере социального
обеспечения, относятся к отрасли, регулирующей управленческие отношения,
т. е. к административному праву.
Особое место в общей системе права занимают нормы, регулирующие
общественные отношения в сфере социального обеспечения, одним из
субъектов которых выступает государственный орган (либо уполномоченный
государством), а другим — гражданин (иностранец, лицо без гражданства),
реализующий конституционное право на социальное обеспечение.
Данная общность правовых норм обладает основными признаками,
характерными для самостоятельной отрасли.
Во-первых, это однородность общественных отношений, возникающих в
связи с распределением части валового внутреннего продукта путем
предоставления населению компетентными органами соответствующих видов
социального обеспечения по нормам и в порядке, определенным
законодательством, а также в связи с возмещением причиненного ущерба и
защитой нарушенного права.
Во-вторых, это применяемые законодателем специфические приемы
регулирования общественных отношений, учитывающие однородность и
распределительный характер этих отношений, а также специфику их субъектов.
Другими словами, наличие специфического метода правового регулирования.
В-третьих, это очевидная потребность общества в регулировании данного
блока общественных отношений на уровне самостоятельной отрасли. Такая
потребность обусловлена тем, что в качестве субъектов отношений выступает
все население страны и через систему социального обеспечения распределяется
часть всенародного достояния (валового внутреннего продукта),
предназначенная для обеспечения каждому достойного уровня жизни.
В-четвертых, в основу распределения положены общие
основополагающие идеи — отраслевые принципы, призванные отражать
представления общества о социальной справедливости.
В-пятых, это количественная достаточность правовых норм, позволившая
им приобрести новое качество — признаки отраслевого образования.
В-шестых, это наличие законодательного регулирования отношений,
создающее необходимые предпосылки для формирования кодифицированного
законодательства.
Таким образом, общность правовых норм, обладающая рассмотренными
выше признаками, представляет собой самостоятельную отрасль — право
социального обеспечения.
67
Образование новой отрасли — это не самопроизвольный процесс, а, как
правило, следствие определенных изменений в социально-экономической
сфере, когда постепенно накапливается однотипный нормативный материал,
нуждающийся в унификации и обособлении. Именно это происходило с
формированием права социального обеспечения как самостоятельной отрасли.
До 60-х годов отношения по социальному обеспечению различных категорий
трудящихся регулировались нормами нескольких отраслей права: рабочих и
служащих — трудовым, членов колхозов — колхозным, государственных
служащих — административным правом. В то же время отраслевая
принадлежность ряда правовых образований вообще не определялась. К их
числу относились, например, нормы, регулировавшие обеспечение граждан
ежемесячными и единовременными пособиями; предоставление бесплатной
медицинской помощи и лечения; содержание детей в детских учреждениях и
др.
Научные обоснования самостоятельности права социального обеспечения
как отрасли в общей системе права впервые прозвучали на состоявшемся в 1966
г. в Праге симпозиуме по социальному обеспечению, на котором
присутствовали ученые из стран так называемого социалистического лагеря. В
работе симпозиума принимал участие известный советский ученый B.C.
Андреев. Впоследствии им были сделаны глубокие теоретические разработки
таких проблем, как понятия данной отрасли, ее предмета, метода, принципов
правового регулирования. Многие из этих разработок до настоящего времени
не утратили своего теоретического значения. Поэтому В. С. Андреева по праву
можно считать основоположником учения о праве социального обеспечения
как самостоятельной отрасли в системе советского, а сейчас и российского
права.
В науке права социального обеспечения понятие данной отрасли
формулируется по-разному либо вообще совсем не рассматривается
35
.
В некоторых случаях авторы, давая определение отрасли, включают в
него перечень видов социального обеспечения, финансовые источники, за счет
средств которых предоставляется социальное обеспечение, и некоторые другие
частные признаки
36
. Это приводит к тому, что понятие как бы «размывается», и
отрасль теряет четкие контуры.
Понятие права социального обеспечения — это прежде всего научная
дефиниция, которая должна охватить лишь наиболее общие признаки,
характерные для данного явления, отвлекаясь от частностей.
Под правом социального обеспечения следует понимать
35
См.: Право социального обеспечения: Учебн. пособие / Под ред. К.Н.
Гусова. М., 1999. С. 12.
36
См.: Е. Е. Мачульская. Право социального обеспечения: Учебн.
пособие. М.,
1998. С. 13.
68
совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом
общественные отношения по поводу распределения части валового
внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными
органами в порядке социального страхования и социального обеспечения
денежных выплат, медицинской и лекарственной помощи, социальных
услуг либо льгот по нормам и в порядке, определенным
законодательством, а также отношения по реализации, защите и
восстановлению конституционного права граждан на социальное
обеспечение.
Таким образом, данная отрасль, как и любая другая самостоятельная
отрасль, имеет собственный предмет и метод правового регулирования.
Предмет — это то, что регулируется отраслью, а метод — то, как, какими
способами регулируется однородный комплекс общественных отношений.
Признание права социального обеспечения самостоятельной отраслью
вовсе не означает, что процесс ее формирования уже завершен. Очевидно,
завершение этого процесса должно связываться с наличием обособленного,
кодификационного законодательного акта, цементирующего систему отрасли.
Пока такой акт еще не принят.
Выше уже говорилось о том, что непрерывные изменения в социально-
экономической сфере объективно обусловливают трансформационные
процессы, происходящие в системе права. Результатом таких трансформаций
становится образование новых подсистем внутри отрасли, новых отраслей и
даже комплексных отраслей права.
Вопрос о природе комплексных отраслей права в теории права пока еще
является достаточно дискуссионным, однако обоснование предмета
комплексной отрасли как социальной системы представляется перспективным,
поскольку позволяет обеспечить целостность правового регулирования
юридически разнородных общественных отношений, возникающих в обществе
в связи с функционированием той или иной социальной системы (например,
социального обеспечения, образования, здравоохранения и т.д.). Определенная
консолидация правовых норм, регулирующих разнохарактерные отношения в
сфере социального обеспечения, заметна уже сейчас, однако пройдет еще много
времени, прежде чем совокупность этих норм трансформируется в систему
права качественно нового, более высокого уровня развития и охватит
целостным правовым регулированием все отношения в сфере социального
обеспечения. Только тогда можно будет обосновывать образование такой
комплексной отрасли в общей системе права, как социальное право.
Достаточно актуальным на современном этапе является также вопрос о
делении системы права на отрасли частного и публичного права. И потому
научные разработки в теории права социального обеспечения не могут
игнорировать эту проблему. В современной отечественной юридической
литературе к отраслям публичного права относят: государственное,
административное, финансовое, уголовное, процессуальное право, а к отраслям
частного права — гражданское, трудовое, семейное право и такие комплексные
отрасли, как торговое, предпринимательское, банковское право и др. Возникает
69
вопрос, к какой из этих групп может быть отнесено право социального
обеспечения? Если основываться на том, из недр каких отраслей выделились
нормы, впоследствии отнесенные к праву социального обеспечения, то
однозначного ответа дать нельзя. Выше говорилось, что такие нормы ранее
включались в трудовое право (частное право) и в административное право
(публичное право).
При всей важности и принципиальности деления права на частное и
публичное, как отмечают теоретики, критерии такого деления неоднозначны, а
границы достаточно условны и размыты.
Для публичного права характерна жесткая централизация правового
регулирования и императивность, не оставляющие места для усмотрения
субъектов. Одним из критериев отнесения отношений к публично-правовым
признается и такой, как участие в них в качестве одной из сторон государства.
С этих позиций можно говорить о праве социального обеспечения как об
отрасли публичного права, что было абсолютно бесспорным для советского
периода. На современном этапе развития общества появились новые приемы
регулирования, допускающие сочетание централизованного регулирования
отношений по социальному обеспечению граждан с региональным и
локальным, а самое главное — теперь допускается сочетание нормативного
регулирования с договорным. Если учесть, что сфера частного права
предполагает децентрализацию юридического регулирования и
диспозитивность, то можно констатировать, что в праве социального
обеспечения на современном этапе присутствуют признаки и частного права.
Таким образом, категорической оценки права социального обеспечения
только как отрасли публичного либо только как отрасли частного права быть не
может. В данной отрасли присутствуют начала того и другого. Это еще раз
подтверждает правильность утверждения российского цивилиста М. М.
Агаркова, который отмечал, что в праве возможны комбинации публично-
правового и частно-правового элементов, а также смешанные публично-
правовые и частно-правовые институты.
§ 2. Предмет права социального обеспечения
Использовать предмет правового регулирования в качестве объективного
критерия деления права на отрасли предложил М. А. Аржанов во время первой
общесоюзной дискуссии по системе права, состоявшейся в 1938—1941 гг. При
этом под предметом правового регулирования понималась определенная
совокупность однородных общественных отношений. В настоящее время
предмет правового регулирования в теории права понимается гораздо шире. В
его структуре выделяют следующие элементы: субъекты; объекты
регулируемых общественных отношений; социальные факты, способствующие
возникновению соответствующих отношений; практическую деятельность
людей
37
. Однако все они не могут быть раскрыты без детального анализа
37
См.: Общая теория государства и права: Академический курс. Т. 2. С.
70