Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России

Подождите немного. Документ загружается.

общественных отношений, представляющих собой самостоятельный объект для

воздействия со стороны той или иной отрасли права.

Какие же виды общественных отношений входят в предмет права

социального обеспечения? В недавнем прошлом проблема предмета данной

отрасли была достаточно дискуссионной

. Суть проблемы заключалась в

необходимости теоретически обосновать те критерии, в силу которых

многообразные общественные отношения, возникающие в сфере социального

обеспечения, обладают родовыми признаками, позволяющими рассматривать

их в качестве единого объекта правового регулирования. Единства во взглядах

ученых по вопросу классификационных критериев предмета права социального

обеспечения не наблюдалось. В качестве критериев предлагались следующие

специфические черты таких отношений: их распределительный и

имущественный характер; особые субъекты (нетрудоспособные);

предоставление социального обеспечения за счет специальных общественных

фондов; предоставление обеспечения с целью возмещения утраченного

заработка и др.

В. С. Андреев такими критериями считал следующие: субъектами этих

отношений выступают, с одной стороны, государственное учреждение либо (по

поручению государства) общественная организация, с другой — гражданин;

первый из них должен предоставить последнему обеспечение в установленных

законом случаях без какой-либо встречной обязанности, безвозмездно (отсюда

вытекает алиментарный характер всех этих отношений); обеспечение

осуществляется за счет общественных фондов потребления без каких-либо

вычетов из заработка граждан; обеспечение предоставляется в особых случаях:

когда лицо в силу нетрудоспособности не может работать и получать по труду,

либо в силу возраста еще не может трудиться или уже достаточно трудилось, и

государство освобождает его от этой обязанности, предоставляя возможность

получать обеспечение из общественных фондов, либо когда государство

считает возможным взять на себя дополнительные расходы гражданина в

установленных законом случаях

Наиболее спорным из перечисленных критериев является алиментарный

характер рассматриваемых отношений. Алиментация как определенное

социальное явление была известна еще в Древнем Риме. В конце II — середине

234.

См.: Иванова Р. И., Тарасова В. А. Предмет и метод советского права

социального обеспечения. М., 1983; Шайхатдинов В. Ш. Предмет и система

советского права социального обеспечения. Свердловск, 1983; Андреев В. С.

Право социального обеспечения в СССР: Учебник для вузов. М., 1987.

См.: Андреев В. С. Конституционные основы советского права

социального обеспечения // Вопросы теории и практики социального

обеспечения.М.,1978.С. 7-8.

III в. она применялась как система государственной помощи детям

малоимущих родителей и сиротам. Причем средствами для оказания такой

помощи являлись проценты, получаемые государством от мелких и средних

землевладельцев за выдачу им ссуд.

Как правовое явление алиментация в советском законодательстве была

основой алиментных обязательств в семейных отношениях. В научный оборот

трудового права этот термин был введен известными учеными А. Е.

Пашерстником

и Н. Г. Александровым

в тот период, когда нормы о

социальном обеспечении трудящихся еще не отпочковались от трудового права

и были частью его; обозначение данным термином особого характера

отношений, принципиально отличающихся от собственно трудовых, имело,

очевидно, практическое значение. Однако термин «алиментация» ни тогда, ни

сейчас, когда самостоятельность права социального обеспечения как отрасли

уже никем не оспаривается, не используется в законотворческой деятельности.

Но это не самое главное. Употребление такого термина применительно к

предмету права социального обеспечения вызывает возражения

принципиального характера, поскольку он затушевывает истинную

экономическую природу отношений, входящих в предмет. Во-первых, в

систему отношений, регулируемых данной отраслью права, включаются

отношения по социальному обеспечению работника (либо его семьи) в порядке

обязательного социального страхования; во-вторых, социальное обеспечение

человека как члена общества осуществляется без учета его трудового вклада.

Очевидно, в первом случае отношения не могут считаться алиментарными (т. е.

такими, когда обеспечение предоставляется безвозмездно, безэквивалентно и

без каких-либо встречных обязательств со стороны обеспечиваемого), так как

финансирование социального обеспечения осуществляется не за счет

бюджетных средств, а за счет средств страхователей и самих застрахованных.

При этом не имеет значения разрыв во времени между уплатой страховых

взносов и получением того или иного вида социального обеспечения

конкретным работником, поскольку в основу системы социального страхования

положен принцип солидарности самих застрахованных и солидарности

поколений. С определенной долей условности алиментарными можно считать

лишь отношения по социальному обеспечению человека как члена общества,

ибо в этом случае указанные выше признаки присутствуют.

С учетом сказанного другие признаки, предложенные В. С. Андреевым в

качестве критериев отношений, включаемых в предмет права социального

См.: Пашерстник А. Е. Правовые вопросы вознаграждения за труд

рабочих и служащих. М., 1949. С. 141.

См.: Александров Н. Г. Основные вопросы советского трудового

законодательства в свете решений XXI съезда КПСС // Трудовое право в свете

решений XXI съезда КПСС. М., 1960. С. 13; Теория государства и права / Под ред.

Н. Г. Александрова. М., 1974. С. 385.

обеспечения, не утратили своей актуальности и на современном этапе.

Второй, связанной с определением предмета данной отрасли, проблемой,

вокруг которой велась научная дискуссия, была проблема выделения в

рассматриваемом предмете стержневых отношений, которые составляли бы его

ядро. В. С. Андреев считал таковыми пенсионные отношения, а другие

отношения называл тесно связанными с пенсионными. На момент дискуссии

эта проблема представлялась актуальной, однако сегодня какого-либо

теоретического или практического значения она не имеет.

Третья проблема, так и не разрешенная ни в науке, ни на практике,

связана с определением видов конкретных общественных отношений,

бесспорно входящих в предмет права социального обеспечения. В процессе

прошедших дискуссий высказывались полярные точки зрения по этому

вопросу. Полярность заключалась в том, что одни исключали из предмета

общественные отношения, которые для большинства ученых и практиков были

неотъемлемой его частью, например отношения по содержанию детей в

детских учреждениях (В. В. Караваев), отношения по социальному

обеспечению в порядке государственного социального страхования (В. И.

Смолярчук); другие же необоснованно расширяли предмет этой отрасли,

включая в него как отношения, возникающие в связи с формированием фондов

социального обеспечения, так и отношения по организации управления

социальным обеспечением (М. И. Полупанов).

Высказывалась даже точка зрения, что в предмет права социального

обеспечения должны включаться все общественные отношения, возникающие в

связи с распределением благ и услуг из общественных фондов потребления

(включая предоставление бесплатного жилья, бесплатных коммунально-

бытовых услуг и т.д.). В качестве аргументов в пользу такой позиции

приводились следующие: указанные отношения имеют общие черты, поскольку

возникают между гражданами и государственными органами, имеют единую

экономическую сущность — это отношения по распределению совокупного

общественного продукта, аккумулируемого в общественных фондах

потребления (Т. В. Иванкина). Представляется, что в условиях

функционирования социалистического способа распределения, в основу

которого были положены патерналистские начала, эта позиция достаточно

уязвима, поскольку все основные социальные права граждан гарантировались

самим государством. К числу таких прав относилось право на бесплатное

образование, здравоохранение, на жилище, на социальное обеспечение и др.

Реализация каждого из этих прав обеспечивалась функционированием

соответствующих государственных систем (образования, здравоохранения,

жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения и др.), а

регулирование общественных отношений в каждой из таких сфер

осуществлялось комплексом норм, образующих относительно самостоятельные

обособленные правовые образования. Объединение соответствующих

отношений в единый предмет регулирования и консолидация норм, их

регулирующих, в отраслевую систему права носили бы несколько

искусственный характер и не влекли бы за собой каких-либо практически

значимых последствий, в связи с чем многими рассматривались как

преждевременные.

На современном этапе, когда страна живет в новых экономических

реалиях и доля валового внутреннего продукта, предназначенного для

финансирования социальной деятельности государства, неуклонно снижается,

происходит фактически переориентация в социальной политике государства: от

всеобщей гарантированной бесплатности основных социальных прав граждан

государство постепенно переходит к адресной социальной поддержке наиболее

нуждающейся части населения. И хотя основные социальные права граждан,

как и прежде, сохраняют конституционный уровень, они из-за сокращения

расходов государства на их реализацию становятся все менее

гарантированными. В этих условиях адресная направленность государственных

гарантий, выражающаяся в социальной поддержке отдельных групп населения,

наиболее уязвимых в условиях экономической нестабильности государства,

реализуется через общественные отношения, возникающие, например, по

поводу предоставления гражданам жилищных субсидий, льгот при получении

образования или по оплате коммунально-бытовых услуг и т.д. Такие отношения

по существу ничем не отличаются от других, «бесспорных» отношений,

возникающих по поводу социального обеспечения граждан «классическими»

его видами, в связи с чем они должны рассматриваться как неотъемлемая часть

предмета права социального обеспечения. Таким образом, концепция о

широком круге отношений, охватываемых предметом данной отрасли, на

современном этапе неожиданно стало, весьма актуальной.

Итак, какие же все-таки специфические черты являются

основополагающими для отношений по социальному обеспечению

граждан?

Во-первых, общая экономическая природа этих отношений, поскольку

они носят распределительный характер. Предоставление материальных благ

одному из субъектов рассматриваемых отношений достигается

перераспределением валового внутреннего продукта с целью выравнивания

личных доходов граждан и предупреждения их обнищания.

Во-вторых, специфический круг субъектов этих отношений. Одним из

субъектов всегда является государственный либо любой другой,

уполномоченный или допускаемый государством орган, который обязан либо

вправе предоставить социальное обеспечение. Другим субъектом всегда

является гражданин (либо семья), наделенный определенным объемом

правомочий. Общий круг таких субъектов (граждан) постоянно

трансформируется и не является постоянным, поскольку сама система

социального обеспечения — одна из самых динамичных социальных систем.

Тем не менее в этом круге можно выделить и таких «классических» субъектов,

как пожилые граждане, нетрудоспособные (временно либо постоянно),

женщины-матери, семья с детьми, безработные, граждане с доходом ниже

прожиточного минимума в данном регионе, дети-инвалиды.

В-третьих, специфика объекта отношения: это всегда материальное благо,

предоставляемое в порядке социального обеспечения гражданину. Причем

форма такого блага может быть различной (в виде денежной выплаты: пенсии,

пособия, компенсации, субсидии; в виде социального обслуживания бесплатно

либо на льготных условиях путем предоставления медицинской помощи и

лечения, лекарственной помощи, санаторно-курортного лечения, содержания

детей в детских учреждениях, социальной помощи на дому, содержания в

учреждениях социального обслуживания, профессионального обучения и

трудоустройства инвалидов, их транспортного обслуживания, протезно-

ортопедической помощи и др.; в виде льготы по проезду на транспорте, по

оплате коммунальных услуг, лекарственной помощи и др.).

Специфика объекта отношений определяет их имущественный характер.

В-четвертых, специфика социальных фактов, с которыми связано

возникновение, изменение и прекращение отношений, входящих в предмет

права социального обеспечения. Перечень таких фактов строго определен

путем его законодательного закрепления и расширительному толкованию не

подлежит. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, которые

признаются государством социально уважительными и называются

социальными рисками.

В-пятых, законодательное закрепление норм социального обеспечения

(размеров денежных выплат, объема социальных услуг и льгот), которые не

могут быть изменены субъектами отношения ни в сторону ухудшения, ни в

сторону улучшения, если они финансируются за счет централизованных

источников (федеральных бюджетных средств, средств фондов социального

страхования).

В совокупности все рассмотренные выше признаки определяют

социального обеспечения, и обосновывают необходимость специфических

приемов их правового регулирования.

Рассмотрим, какие же конкретно виды отношений регулируются

правом социального обеспечения как отвечающие указанным выше

признакам. Таких отношений достаточно много. Их многообразие

обусловлено тем, что в праве социального обеспечения не существует единого

отношения (как, например, трудовое отношение), в котором гражданин мог бы

реализовать свои права сразу на несколько видов социального обеспечения или

на все. Несмотря на разнообразие отношений, они могут быть

классифицированы на следующие три блока: 1) отношения, возникающие по

поводу денежных выплат по системе социального обеспечения; 2) отношения,

возникающие по поводу «натуральных» видов социального обеспечения; 3)

вспомогательные отношения процедурного и процессуального характера,

объективно необходимые для нормального функционирования первых двух

групп материальных отношений.

Пользуясь методом научной абстракции, можно продолжить данную

классификацию, приняв за ее критерий конкретный вид денежной выплаты

либо «натурального» обеспечения, а также конкретный объект процедурного

или процессуального отношения.

В зависимости от вида денежной выплаты отношения подразделяются на:

1)пенсионные; 2) по поводу обеспечения граждан пособиями; 3) по поводу

обеспечения граждан компенсационными и страховыми выплатами; 4) в связи с

возмещением ущерба, причиненного сторонами рассматриваемых отношений

друг другу.

В зависимости от вида социального обеспечения в «натуральной» форме

отношения подразделяются на отношения по поводу предоставления: 1)

медицинской помощи и лечения; 2) бесплатной или со скидкой лекарственной

помощи; 3) санаторно-курортного лечения; 4) полного или полустационарного

социального обслуживания; 5) социальной помощи на дому; 6) содержания

детей в детских учреждениях; 7) профессионального обучения и

трудоустройства инвалидов; 8) транспортных средств инвалидам; 9) протезно-

ортопедической помощи; 10) льгот по системе социального обеспечения.

Процедурные и процессуальные отношения в зависимости от их объекта

подразделяются на отношения по поводу: 1) установления юридических

фактов; 2) реализации права на тот или иной вид социального обеспечения; 3)

защиты нарушенного права.

Сложность предмета права социального обеспечения обусловливает

необходимость и внутривидовой классификации отношений, возникающих по

поводу обеспечения граждан пенсиями, пособиями, компенсационными

выплатами, поскольку не существует единого пенсионного отношения, в

котором реализуется право на все виды пенсий, равно как и единого отношения

по поводу всех видов пособий либо всех видов компенсационных выплат.

Видовая классификация пенсионных отношений позволяет подразделить

их с учетом вида назначаемой пенсии на отношения по поводу: пенсии по

старости, за выслугу лет, инвалидности, по случаю потери кормильца,

социальной пенсии.

Отношений по поводу пособий столько, сколько видов пособий,

назначаемых гражданам по системе социального обеспечения. Отношения

возникают по поводу ежемесячных, периодических и единовременных

пособий. Отношения по поводу ежемесячных пособий возникают в связи с

назначением пособия за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им

возраста 1,5 лет, на ребенка до достижения им 16 (учащимся 18) лет, по

безработице. Отношения в связи с предоставлением периодического пособия

возникают при назначении пособий по временной нетрудоспособности, по

беременности и родам. Отношения по поводу единовременных пособий

возникают в связи с назначением пособия при рождении ребенка и социального

пособия на погребение и некоторых других пособий.

В связи с многообразием компенсационных выплат виды отношений,

возникающих по поводу их предоставления гражданам, также отличаются

многообразием. Они возникают при назначении компенсационных выплат: за

время вынужденного отпуска без сохранения заработной платы; за время

отпуска по уходу за ребенком до 3-х лет; за время академического отпуска по

медицинским показаниям студентам и аспирантам; супругу военнослужащего и

женам служащих органов внутренних дел на период безработицы;

трудоспособным неработающим гражданам, занятым уходом за инвалидами I

группы, за престарелыми, ребенком-инвалидом; на питание учащимся; на

санаторно-курортное лечение инвалидам; на транспортное обслуживание

инвалидов; вынужденным переселенцам и беженцам.

Внутривидовая классификация необходима также для отношений по

поводу предоставления различного рода льгот по системе социального

обеспечения, поскольку само понятие «льготы» имеет собирательное значение,

охватывая различные их виды. В данной группе можно выделить отношения по

поводу таких льгот, как бесплатный проезд на внутригородском

(внутрирайонном), на железнодорожном и водном транспорте пригородного

сообщения либо на междугородном транспорте; предоставление скидки по

оплате жилья и коммунальных услуг, топлива либо полное освобождение от их

оплаты; бесплатная установка телефона и скидка с установленной платы за

пользование телефоном; бесплатный отпуск детского питания; льготы по

предоставлению санаторно-курортного лечения, лекарственной помощи,

медико-социальной и протезно-ортопедической помощи.

Таким образом, предмет права социального обеспечения — это

сложный комплекс общественных отношений как материального, так и

процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с

распределением части валового внутреннего продукта через систему

социального обеспечения.

§ 3. Метод права социального обеспечения

Классификация отраслей права только по предмету регулирования,

который был выделен в ходе научной дискуссии о системе права (1938— 1941

гг.) в качестве основного критерия деления права на отрасли, по существу,

свела проблему системы права к проблеме системы общественных отношений.

Поэтому в ходе второй научной дискуссии (1955— 1958 гг.) было признано

необходимым помимо основного критерия (предмета правового регулирования)

выделить и дополнительный критерий деления права на отрасли — метод

правового регулирования как совокупность приемов, способов и средств

воздействия права на общественные отношения. Метод служит

дополнительным юридическим критерием, поскольку он произведен от

предмета и в значительной мере зависит от законодателя. В то же время в

теории права отмечалось, что у законодателя не так много средств

регулирования отношений. Он может дать участникам общественных

отношений только одно из трех указаний (в отдельности или в совокупности):

поступать только так (предписание); только так не поступать (запрет);

поступайте, как сочтете нужным (дозволение)

Предписание отражает императивный метод регулирования, а запрет и

дозволение, как считал Р. 3. Лившиц, — это приемы диспозитивного

регулирования, поскольку участники общественных отношений свободны

поступать так, как считают нужным, при этом в случае запрета эта свобода

См.: Лившиц Р. 3. Теория права: Учебник. М., 1994. С. 96.

поведения начинается за пределами конкретного запрета

Императивный и диспозитивный методы применяются в сочетании и

являются как бы «сквозными» для всех отраслей права. В то же время они не

могут учитывать специфики общественных отношений, регулируемых нормами

конкретной отрасли, которая детерминирует необходимость использования

определенного метода, характерного для регулирования именно данной

совокупности отношений (т. е. предмета отрасли). Способ разрешения данного

противоречия был предложен С.С. Алексеевым, который обратил внимание на

то, что анализ метода правового регулирования должен не только учитывать

характер волевых предписаний законодателя (предписание, запрет и

дозволение), но и выявлять другие признаки приемов правового регулирования.

К числу таких признаков Л. С. Явич, например, относил следующие: порядок

установления прав и обязанностей субъектов права; степень определенности

предоставленных прав и «автономности» действий субъектов;

взаимоотношения субъектов правоотношений; наличие или отсутствие

конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей; пути и

средства обеспечения установленных субъективных прав и юридических

обязанностей

Творчески развив данную концепцию, С. С. Алексеев дает более четкую

конструкцию признаков, позволяющих концентрированно раскрыть

отраслевую специфику метода правового регулирования. Это следующие

признаки: 1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей

субъектов; 2) характер оснований возникновения, изменения, прекращения

правоотношений; 3) характер общего юридического положения субъектов; 4)

характер юридических мер воздействия

Данное теоретическое положение воспринято рядом отраслевых

правовых наук (например, трудовым правом) при обосновании метода

правового регулирования, однако до настоящего времени оно сохраняет

дискуссионный характер.

Особо следует остановиться на концепции единого межотраслевого

метода правового регулирования, обоснованной В. Д. Сорокиным. Не отрицая

наличия в правовой системе различных отраслей права, имеющих

обособленные предметы правового регулирования, он, тем не менее, отмечал

отсутствие индивидуальных отраслевых методов, указывая на существование

единого межотраслевого метода правового регулирования. Этот метод

рассматривался им как целостная система, объединяющая три первичных

См.: там же.

См.: Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских

общественных отношений. М., 1961. С. 95-96.

См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск,

1963. Вып. I.C. 218.

компонента — дозволение, предписание и запрет, которые взаимодействуют и

взаимообеспечивают друг друга

. При этом обращалось внимание на то, что

пропорции между дозволением, предписанием и запретом неодинаковы в

различных конкретных ситуациях и прежде всего применительно к предметам

регулирования отрасли права

Критикуя позицию В. Д. Сорокина, Р. И. Иванова ставит закономерный

вопрос: «Если пропорции классических правовых приемов воздействия зависят

от типа общественных отношений и если они не одинаковы, то может ли это

быть некий единый метод правового регулирования?». Единый предмет и

метод правового регулирования, считает Р. И. Иванова, есть не что иное, как

научные абстракции, позволяющие выделить лишь общие признаки для всех

реально существующих разновидностей предметов и методов регулирования.

Все отраслевые методы сохраняют основное качество правового регулирования

— установление нормативно обеспеченных государством прав и обязанностей

участников регулируемых отношений. Но в разных отраслях права

установление прав и обязанностей и обеспечение их государственным

принуждением осуществляется по-разному. В зависимости от характера

регулируемых отношений право пользуется велениями различного

содержания

Выше уже говорилось о том, что в самом общем виде метод правового

регулирования — это совокупность приемов, способов и средств воздействия

права на общественные отношения. Возникает вопрос, каков же объем данной

«совокупности». Л. С. Явич, например, понимал под методом все формы

юридического воздействия на поведение людей

, а А. М. Витченко определяет

метод как совокупность только специфических нормативных средств

воздействия права на общественные отношения, позволяющих отграничить

правовое регулирование от других форм воздействия права на эти отношения

Первая точка зрения обоснованно подвергнута сомнению в учебной

литературе: «все формы юридического воздействия» рассматриваются в

качестве такой правовой категории, как механизм правового регулирования,

важной составной частью которого является метод

. Он обладает

См.: Сорокин В. Д. Метод правового регулирования: Теоретические

проблемы. М., 1976. С. 111.

См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 114-117.

См.: Иванова Р. И., Тарасова В. А. Указ. соч. С. 126.

См.: Явич Л. С. Указ. соч. С. 89.

См.: Витченко А. М. Метод правового регулирования социалистических

общественных отношений. Саратов, 1974. С. 52.

См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В.

существенной чертой, выражающейся в том, что касается лишь юридических

норм

С учетом изложенного более правильно рассматривать метод как

совокупность именно специфических нормативных средств воздействия,

«создающих скелет юридического режима отрасли»

Сохраняющаяся в общей теории права дискуссионность проблемы метода

правового регулирования предопределила дискуссионность данной проблемы и

в праве социального обеспечения. Можно с уверенностью сказать, что это одна

из самых острых проблем в науке права социального обеспечения, не нашедшая

еще однозначного решения.

Впервые проблема метода правового регулирования отношений в сфере

социального обеспечения была исследована В. С. Андреевым

. Он выделил три

специфические черты, раскрывающие, по его мнению, особенность метода

данной отрасли. При этом все эти три черты он связывал с особенностью

самого предмета регулирования. Что же это за черты? Во-первых, все входящие

в предмет отношения имеют алиментарный характер, причем предоставлять

обеспечение обязано государство в лице его органов управления или

учреждений либо по поручению государства профсоюзы или органы колхозов.

Во-вторых, одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или

семья, а другим — органы государства или по его поручению профсоюзы или

органы колхозов. В-третьих, посредством этих отношений осуществляется

обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для

нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях,

на медицинское обслуживание и лечение.

В одной из последних своих работ В. С. Андреев отказывается от ранее

применяемого им термина «алиментарный», обосновывая такой отказ тем, что

данный термин подвергся критике со стороны ученых

Если отключиться от конкретики, связанной с прежним наименованием

органов, осуществляющих социальное обеспечение, и финансовых источников,

Лазарева.

М., 1994. С. 307-309.

См.: Коваленко А. И. Теория государства и права: Учебник. М., 1994. С.

80.

Иванова Р. И., Тарасова В. А. Указ. соч. С. 125.

См.: Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1971. С.

См.: Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник

для

вузов. С. 37.