Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

101

ще). В качестве же первого шага необходимо обеспечить методику

повышения норматива бюджетного финансирования для школ

с профильными классами и с углублённым изучением отдельных

предметов.

Конституционным минимумом необходимо считать отнюдь не

образование для отсталых детей (или в классе компенсирующего

обучения), а обучение в профильном классе, в школе с углублённым

изучением предметов, в лицее или гимназии. Пока что нигде в мире

не выявлена закономерность: ум, талант — следствие богатства.

Очень часто умны и талантливы дети бедных родителей (интелли"

генции — учителей, врачей), а дети богачей — ленивы и развращены

(они, кстати, как правило, учатся за границей). Учитывая превали"

рующую роль человеческого капитала в новом постиндустриальном

обществе, России необходимо его не потерять. Для этого необходи"

ма государственная поддержка школ, обеспечивающих развитие де"

тей и высокое качество их образования.

Сформулируем следующие обязательные функции нормативов

бюджетного финансирования:

• стимулировать развитие школы и повышение качества образо"

вания;

• обеспечивать выравнивание бюджетных финансовых возмож"

ностей образовательных учреждений на стадии планирования;

• обеспечивать справедливость распределения средств при фи"

нансировании;

• гарантировать финансово"хозяйственную самостоятельность

образовательных учреждений.

Только те модели нормативного финансирования, которые обес"

печивают выполнение названных функций, приемлемы для их тира"

жирования и распространения в России.

Модели нормативного бюджетного финансирования

Финансисты, далёкие от реальных проблем школы, очень любят

придумывать различные нормативы, при этом рассчитывать их, ис"

ходя из сложившегося уровня расходов, простыми арифметически"

ми операциями. Фактически они делают работу даже не бухгалте"

ров, а счетоводов, но пытаются подвести под этот процесс «науч"

ную» базу.

Оценивая экономическую ситуацию в условиях глобализации

экономики, приходится признать, что на рынке образования сущест"

вует жёсткая конкуренция и России прорваться на мировой рынок

образовательных услуг будет весьма затруднительно. При этом

опять"таки вследствие объективных экономических соображений,

в России будут всячески реформировать образование, только в ре"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 101

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

102

зультате этих предложений может не повыситься качество образова"

ния, а снизиться конкурентоспособность страны. Полагаем, что за

время рыночных преобразований пора уже научиться не наступать

на грабли и думать своим умом, критически относясь к зарубежным

советам.

Финансируемые зарубежными фондами специалисты основной

целью введения нормативного финансирования считают оптимиза"

цию бюджетных расходов. При этом оптимизацию они, как правило,

понимают как синоним термина «сокращение». Не всегда это звучит

явно, но смысл выявить несложно. К этому же сводятся и разговоры

об оптимизации социальных расходов.

В отличие от реформаторов, большинство руководителей образо"

вательных учреждений понимают нормативное финансирование как

способ увеличить финансирование школы и довести его размеры до

хотя бы минимальных объективно существующих потребностей

школы в финансовых ресурсах. Они всё ещё надеются на светлое бу"

дущее и помнят обеспеченное прошлое школы. Ведь то, что школа

всё ещё существует, во многом обеспечивается той материальной ба"

зой, которая до сих пор служит народу. Её не дали приватизировать,

развалить. Более того, усилиями педагогов, школьников и их роди"

телей она сохранена и кое"где даже обновлена.

Давно работающие в школе руководители помнят о том, что су"

ществуют различные натуральные нормы (обеспечения оборудова"

нием, питанием и т.д.). И считают, что именно эти нормы нужно пе"

ревести в финансовые нормативы, а школа должны получать бюд"

жетные средства на выполнение этих натуральных норм.

Существуют различные модели нормативного финансирования,

которое ошибочно называют подушевым. Федеральным нормативом

бюджетного финансирования названа стоимость реализации образо"

вательных программ по типам и видам образовательных учреждений

в расчёте на одного обучающегося (воспитанника) в год.

Федеральный норматив бюджетного финансирования не учиты"

вает региональный и местный компоненты. Финансирование по

предложенным нормативам означает не только объём, но и порядок

финансирования, так как средства должны направляться не по ста"

тьям, а по одному"двум показателям, а учреждение самостоятельно

выстраивает свою смету. Это, безусловно, шаг в сторону выполнения

Закона РФ «Об образовании».

Федеральный норматив бюджетного финансирования формиру"

ется на основе установления нормативных соотношений (экономи"

ческий норматив) между Фондом оплаты труда и Фондом матери"

ального обеспечения (суммой всех остальных текущих расходов,

связанных с функционированием образовательных учреждений).

В расчётную величину федерального норматива бюджетного финан"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 102

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

103

сирования включаются только прямые текущие расходы, непосред"

ственно влияющие на стоимость обучения (содержания) одного обу"

чающегося (воспитанника) в рамках реализации образовательных

программ, являющихся минимально необходимыми.

Не включаются в расчётную величину федерального норматива

бюджетного финансирования косвенные расходы, к которым относят:

• питание учащихся, подвоз на транспорте, коммунальные плате"

жи учителей (в сельской местности), организация столовых, буфе"

тов, другие расходы социального характера,

• коммунальные расходы на отопление, освещение, водоснабже"

ние, оплата топлива, электроэнергии (все эти расходы передаются на

муниципальный уровень),

• долгосрочные расходы — содержание зданий и сооружений,

приобретение дорогостоящего оборудования, мебели и т.д.,

• ремонт (капитальный и текущий, оборудования и зданий).

Такое деление норматива финансирования, облегчая жизнь раз"

работчикам, противоречит Федеральному Закону РФ «Об образова"

нии». Впрочем, это лишний раз доказывает нереализуемость на

практике модели нормативного финансирования, заложенной в дан"

ном законе.

Рис. 1.5. Федеральные нормативы бюджетного финансирования

Федеральные нормативы бюджетного финансирования

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 103

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

104

Сами нормативы графически представлены на рис. 1.5. Расчёт их

предлагается производить в зависимости от количества классов, ис"

ходя из нормативной наполняемости 25 человек в классе. С увеличе"

нием числа обучающихся норматив на одного учащегося уменьшает"

ся. Средний норматив установлен в размере 3151,3 руб. на обучаю"

щегося в год (2863,5 — в городе, 3439,1 — на селе; по состоянию на

2000 год).

В случае фактической наполняемости менее расчётной (напри"

мер, в малокомплектных школах) дополнительные расходы, возни"

кающие из"за неучета реальных условий предлагаемым нормативом,

объявляются региональным компонентом. Поэтому реальные (мест"

ные) нормативы бюджетного финансирования должны значительно

превышать федеральные.

При этом методики учёта коммунальных расходов, приобретения

оборудования и капитального ремонта и прочих так называемых ко"

свенных расходов (без которых, однако, учебный процесс невозмо"

жен) не предложено. Считается, что местные власти обязаны предо"

ставить здания и оборудование вместе с коммунальными услугами.

Однако, как это будет происходить в дотационных регионах, трудно

представить. Скорее будет сказано, что Федерация уже определила

стоимость ученика и будьте добры в неё уложиться.

Учитывая тот факт, что учащемуся непросто поменять школу да"

же в городе, а в сельской местности — практически невозможно,

а также, что значительная часть населения не в состоянии оценить

качество образовательных услуг и не ставит перед собой такой цели,

можно сделать вывод, что эти нормативы направлены лишь на фи"

нансовое принуждение органов государственной власти субъектов

Федерации и органов местного самоуправления к сокращению сети

образовательных учреждений и, прежде всего, к ликвидации сель"

ских малокомплектных школ.

Такие нормативы приведут к отсутствию средств на содержание

сельских малокомплектных школ, а следовательно, к их фактическо"

му закрытию и нарушению пункта 5 статьи 34 Закона РФ «Об обра"

зовании», устанавливающего, что ликвидация сельской общеобразо"

вательной школы допускается только с согласия схода жителей на"

селённых пунктов, обслуживаемых данной школой.

Эти нормативы нарушают и действующее Типовое положение

«Об общеобразовательном учреждении», утверждённое постанов"

лением Правительства РФ от 19.03.01 г. № 196, в соответствии

с которым количество и наполняемость классов школы (включая

малокомплектную), расположенную в сельской местности, опреде"

ляются, исходя из потребностей населения (пункт 27). Кроме того,

пункт 78 данного Положения также содержит требование о том,

что для малокомплектных сельских школ норматив финансирова"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 104

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

105

ния должен учитывать затраты, не зависящие от количества обуча"

ющихся.

Требования к размещению общеобразовательных учреждений ус"

тановлены санитарно"эпидемиологическими правилами СП

2.4.2.782"99, введёнными в действие 1 января 2000 г. Даже действу"

ющая сеть не полностью соответствует требованиям, её сокращение

приведёт к большему нарушению гигиенических требований, а сле"

довательно, к невыполнению санитарно"гигиенических условий

обучения школьников.

Анализируемые федеральные нормативы фактически разработа"

ны без обоснования порядка отнесения расходов к прямым и косвен"

ным, отсутствует научно"методическая база, перепутаны понятия

финансирования и планирования по нормативам. Финансирование

единой суммой в зависимости от количества учащихся и предостав"

ление большей свободы руководителю школы в распоряжении по"

ступившими денежными средствами — шаг вперёд в формировании

нового хозяйственного механизма, однако отсутствие норм и норма"

тивов при планировании расходов, полный произвол чиновников

и необоснованность при определении расчётной величины означают

два шага назад. Обезличивание средств в нормативе позволяет орга"

нам управления различных уровней свободно манипулировать ве"

личиной нормативов, не соблюдая при этом никаких пропорций.

Предлагаемая степень агрегации расходов в нормативах исклю"

чает возможность качественного определения их размера. Объеди"

няемые нормативом расходы разнохарактерны, их объёмы зависят

от разных факторов — расходы на выплату заработной платы педа"

гогическому персоналу зависят от числа оплачиваемых педагогиче"

ских часов, количество которых определяется количеством классов

и групп учащихся или воспитанников, но не числом учащихся или

воспитанников, расходы по текущему содержанию и ремонту зани"

маемых школами зданий зависят от целого набора факторов (преж"

де всего кубатуры), среди которых численность обслуживаемых

контингентов занимает одно из последних мест.

Можно привести конкретный пример необоснованности этих

нормативов, актуальный в условиях начавшегося демографического

спада. Предположим, что количество учащихся городской общеоб"

разовательной школы сократилось в новом учебном году с 1 000 до

950 учащихся (снижение на 5%). Расходы школы не изменятся, если

прежним останется число классов, а следовательно, и количество оп"

лачиваемых учебных часов. Не изменятся и используемые школой

помещения, которые также придётся отапливать, освещать, содер"

жать в чистоте и ремонтировать. Не изменится и потребность шко"

лы в учебном оборудовании и т.д. А по предлагаемым нормативам

плановые ассигнования школе следует сократить на 5%. Спрашива"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 105

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

106

ется, за счёт чего осуществить такое сокращение? Одно понятно: по"

вышения качества образования при таких нормативах ждать не при"

ходится.

Кроме того, заявленные цели и принципы повышения заинтере"

сованности школ в росте числа учащихся весьма странно реализуют"

ся на практике при использовании предлагаемых нормативов и до"

стигают прямо противоположных результатов. Пилообразный нор"

матив приводит к тому, что если, например, в школе учится 425 чело"

век (17 классов по нормативу), то набор дополнительного класса

в 25 человек приведёт к тому, что на каждого из них будет выделено

лишь 65 % суммы, положенной по нормативу на ученика школы.

Иначе говоря, на дополнительных 16 человек будут выделены день"

ги в полном объёме, а на девять учеников школа должна «сэконо"

мить».

Это не только нарушает Закон РФ «Об образовании», но и проти"

воречит здравому смыслу и заставляет задуматься об экономической

обоснованности таких нормативов. Мы считаем, что пока эта методи"

ка не будет апробирована в порядке эксперимента в нескольких реги"

онах (хотя бы в одном, если найдётся такой регион, который добро"

вольно согласится), переводить её в статус официальной и рекомен"

довать к внедрению на территории всей России нельзя.

В Нижегородской области в 1999 г. бюджет формировался в соот"

ветствии с нормативами бюджетного финансирования, что позволи"

ло значительно упорядочить процессы формирования бюджета

и снизить субъективность подходов к финансированию школ.

При этом норматив устанавливался по различным статьям расходов

в расчёте на научно обоснованные единицы нормирования. Норма"

тивы рассматривались Законодательным собранием области.

Так, заработная плата определялась в расчёте на один класс в год

(тем самым не ущемлялись интересы малокомплектных школ), ком"

мунальные услуги — в расчёте на 1 м

, приобретение учебников —

в расчёте на одного учащегося и т.п. Несмотря на то, что значитель"

ный рост цен в результате кризиса августа 1998 года и тяжёлое фи"

нансовое положение Нижегородской области не позволили проин"

дексировать в полной мере нормативы, школы получили достаточно

прозрачный механизм формирования своих смет расходов. Это поз"

волило значительно улучшить финансово"экономическое положе"

ние школ и даже начать выплачивать долги, накопленные за преды"

дущие годы.

Финансовые органы уже в следующем году отказались от такой

модели финансирования, вернувшись к прежней схеме негласного,

закрытого формирования бюджета. При этом использовались некие

«расчётные показатели формирования консолидированного бюдже

та», представлявшие собой более агрегированные нормативы. Так,

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 106

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

107

был установлен норматив материальных затрат на один класс в год.

Состав этих материальных затрат и порядок их расчётов остался

тайной даже для областного департамента образования. Эта модель

нормативного финансирования ближе подошла к принципам поду"

шевого финансирования, однако лишь ухудшила ситуацию. Тем бо"

лее, что самостоятельность школам так и не была предоставлена.

Если нормативы бюджетного финансирования давали воз!

можность говорить о полноте бюджетного финансирования,

при этом был возможен детальный анализ структуры расхо!

дов, то показатели формирования бюджета не несут в себе та!

кой информации и во многом являются лишь произвольно уста!

новленными цифрами. Объединяемые показателем «матери!

альные затраты», расходы разнохарактерны, их объёмы зави!

сят от разных факторов.

Нижегородская модель нормативного финансирования позво

ляет сделать очень важный вывод: повышение степени агрегации

расходов в нормативах финансирования уменьшает возможность

качественного определения их размера. Проще говоря, очень труд"

но сказать, хорош такой агрегированный норматив или плох, на что

не хватит денег, какие именно расходы не учтены.

Таблица 1.6

Денежные нормативы бюджетного финансирования

общеобразовательных учреждений, Нижегородская область,

1999 год

Наименование финансового норматива Норматив

Заработная плата на 1 класс в год, руб. 13 500

специализация (лицеи и гимназии) 15 500

Коммунальные услуги на 1 м

11,5

с учётом 2"3"х сменной работы 12,7

Стоимость питания в день, руб.

в группах продлённого дня, 5,6

в интернатах при школах 12,7

Компенсация на удорожание стоимости питания в день

на 1 учащегося (в % от МРОТ) 1,5 %

Фонд всеобуча (от расходов на текущее содержание) 2,5%

Прочие расходы текущего характера на 1 м

(руб.) 2,2

с учётом 2"3"х сменной работы 2,4

Учебные расходы на 1 класс в год, руб. 800

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 107

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

108

Приобретение учебников на 1 учащегося в год, руб.:

в 1–4"х классах (комплектах) 50,0

в 5–9"х классах 90,0

в 10–11"х классах 95,0

Расходы на приобретение оборудования и предметов

длительного пользования (в % к текущему содержанию

учреждений) 2 %

Расходы на капитальный ремонт зданий (в % к текущему

содержанию учреждений) 5 %

Текущий ремонт зданий и помещений (% от балансовой

стоимости зданий) 0,5 %

Текущий ремонт оборудования и инвентаря (% от балансовой

стоимости) 2 %

Таблица 1.7

Расчётные показатели формирования консолидированного

бюджета по общеобразовательным учреждениям,

Нижегородская область, 2000 год.

Наименование показателя Показатели

Материальные затраты на 1 класс в год, руб. 15 963

с учётом 2–3"х сменной работы (коэффициент 1,1), руб. 17 559

Приобретение учебников на 1 учащегося в год, руб.

в 1–4"х классах (комплектах) 63,9

в 5–9"х классах 114,9

в 10–11"х классах 121,3

Фонд всеобуча (от расходов на текущее содержание) 2,5%

Расходы на приобретение оборудования и предметов длитель"

ного пользования (в % к текущему содержанию учреждений) 2 %

Расходы на капитальный ремонт зданий (в % к текущему

содержанию учреждений) 5 %

Несмотря на то, что нормативный способ формирования бюдже"

та в Нижегородской области в настоящее время фактически не ис"

пользуется, следует использовать нижегородский опыт введения

нормативного финансирования, поскольку такая методология уста"

новления постатейных нормативов более обоснована для расчёта

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 108

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

109

норматива бюджетного финансирования. При этом поправочные ко"

эффициенты будут в каждом регионе различаться.

Подчеркнём: в любой федеральной методике обязательно должна

существовать вариативная часть, учитывающая национальнореги

ональные особенности субъектов РФ.

В 2003 г. нормативное финансирование было введено уже не в реги"

оне, а в Нижнем Новгороде. При этом под нормативным финансирова"

нием понималось изменение самого порядка финансирования образо"

вательных учреждений. Их руководителям передавались полномочия

по расходованию средств в пределах норматива финансирования, как

это и предусмотрено законодательством об образовании.

При этом реализовалась модель обеспечения финансово"хозяй"

ственной самостоятельности образовательных учреждений путём

установления договорных отношений с централизованной бухгалте"

рией (без дополнительных затрат на создание собственных бухгал"

терий).

В соответствии с Федеральным законом «О бухгалтерском учё"

те» образовательные учреждения могли заключить Договор на бух

галтерское обслуживание с Централизованной бухгалтерией и осу"

ществлять свои права юридических лиц: открыть отдельный расчёт"

ный счёт и самостоятельно расходовать выделяемые по смете бюд"

жетные средства и доходы от внебюджетной деятельности.

Для этого в рамках договора были определены права и обязанно"

сти каждой из сторон. Так, в нём может быть предусмотрено, что бу"

дут открыты в необходимом количестве расчётные (в том числе ва"

лютные) счета школе; порядок предоставления информации работ"

никами централизованной бухгалтерии директору школы; жела"

тельно также закрепить конкретного работника централизованной

бухгалтерии как ответственного за обслуживание данного образова"

тельного учреждения. В результате централизованная бухгалтерия

становилась сервисной службой, обеспечивающей бухгалтерское об"

служивание образовательных учреждений.

Расходы бюджета г. Н. Новгорода на финансирование муници"

пальных образовательных учреждений и целевых мероприятий в об"

ласти образования содержат две составные части: нормативный

и целевой бюджет.

Заработная плата с начислениями рассчитывается, исходя из ут"

верждённых тарификаций и штатов образовательных учреждений

с формированием фонда оплаты труда по каждому образовательно"

му учреждению на основе Единой тарифной сетки, установленных

размеров повышений ставок и объёмов надтарифного фонда. Нор"

матив финансирования заработной платы определяется в расчёте на

одного ученика, воспитанника по каждому образовательному уч"

реждению.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 109

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

110

Также рассчитывается норматив материальных расходов по каж"

дому типу (виду) образовательных учреждений путём деления об"

щей суммы расходов бюджета по соответствующему типу (виду) об"

разовательных учреждений на число учащихся.

В расходы материального характера мы включили питание,

транспортные услуги, ГСМ, оплату услуг связи, прочие расходные

материалы и текущие расходы. На что конкретно потратить деньги

в пределах норматива, должен самостоятельно определять руково"

дитель школы.

Статьи расходов, входящие в состав целевой части бюджета,

включаются в смету школы в пределах бюджетных ассигнований

с учётом её потребности и бюджетной обеспеченности. Целевая

часть бюджета включает в себя расходы на оплату коммунальных ус"

луг, капитальный ремонт и приобретение оборудования, выплату

компенсаций на методическую литературу, централизованные меро"

приятия (закупку учебников, летний отдых и т.д.). Образовательные

учреждения финансируются с учётом заявок в пределах сметных ас"

сигнований и поквартальной разбивки.

Приказом директора Департамента образования Администрации

г. Н. Новгорода утверждена временная методика нормативного фи"

нансирования, определяющая порядок планирования средств, со"

ставления смет образовательных учреждений, порядок расчёта нор"

мативов финансирования. Кроме того, определён и порядок финан"

сирования (перечисления средств образовательным учреждениям).

Заработная плата финансируется в соответствии с графиком фи"

нансирования зарплаты по определённым срокам выплаты заработ"

ной платы по районам. График утверждается директором Департа"

мента образования и согласовывается с директором Департамента

финансов и налоговой политики Администрации города. Финанси"

рование расходов на заработную плату и начисления на неё произво"

дятся единой суммой на соответствующие счета школ или обслужи"

вающих их (в соответствии с договорами на бухгалтерское обслужи"

вание) централизованных бухгалтерий.

Материальные расходы школ финансируются единой суммой на

соответствующие счета школ или обслуживающих их централизо"

ванных бухгалтерий в пределах сметных ассигнований.

Разбивку по статьям бюджетной классификации в пределах нор"

мативной части материальных расходов школа производит самосто"

ятельно. При аварийных ситуациях и иных непредвиденных обстоя"

тельствах можно выделить дополнительные объёмы финансирова"

ния конкретных школ с последующим уточнением сметных ассигно"

ваний.

Целевая часть бюджета финансируются в порядке, утверждённом

Департаментом финансов и налоговой политики Администрации го"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 110