Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

Из этого требования Закона РФ «Об образовании» следовало,

что региональный норматив финансирования — это размер сред

них по региону расходов на определённый вид образовательных уч

реждений, а местный норматив финансирования — это размер

средних по району (городу, муниципальному образованию) расходов

на определённый вид образовательных учреждений (либо некая сум

ма, превышающая средние затраты). При этом в состав норматива

должны войти все текущие расходы — не только расходы на заработ"

ную плату, учебные расходы, но и коммунальные расходы, на капи"

тальный и текущий ремонт и т.д. Учитывая положения пункта 2 ста"

тьи 41 Закона РФ «Об образовании», федеральных и местных нор"

мативов также должно быть установлено для каждого типа образо"

вательных учреждений по числу видов (и категорий). Устанавливать

норматив для каждой конкретной школы нельзя, кроме малокомп"

лектных школ, для которых закон разрешает исчисление индивиду"

ального норматива.

При переходе учащегося из одной школы в другую в пределах од"

ного муниципального образования (района) должно уменьшаться

финансирование одной школы на сумму местного норматива и уве"

личиваться финансирование другой школы на сумму местного нор"

матива. Если же школы расположены в разных районах, то, кроме

финансирования по местным нормативам, должно измениться и фи"

нансирование по региональным нормативам. Очевидно, что в этом

случае объём расходов на школы одного района должен уменьшить"

ся на сумму регионального норматива, а другого — увеличиться.

В случае, если переход осуществляется в течение учебного года, кор"

ректировка усложняется за счёт деления норматива на две части,

пропорциональные времени, проведённого в каждой из школ.

С 1 января 2005 г. законодательство об образовании было измене"

но и установлены иные требования к нормативам финансирования

образовательных учреждений. Порядок определения нормативов

финансирования образовательных учреждений текстуально изме"

нился незначительно. Нормативы финансирования федеральных го"

сударственных образовательных учреждений устанавливаются Пра"

вительством России. Укрупнённый норматив финансирования выс"

шего профессионального образования сохранён: за счёт средств фе"

дерального бюджета финансируется обучение в федеральных госу"

дарственных образовательных учреждениях высшего профессио"

нального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каж"

дые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации.

Для государственных образовательных учреждений, находящих"

ся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных уч"

реждений установлено, что финансирование должно осуществлять"

ся на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 91

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

Эти нормативы должны определяться по каждому типу, виду и кате"

гории образовательного учреждения в расчёте на одного обучающе"

гося, воспитанника, а также на иной основе. Таким образом, неболь"

шое добавление (выделенное шрифтом) даёт возможность законода"

тельного закрепления абсолютно любой (не обязательно подуше"

вой) схемы расчёта нормативов финансирования. Можно устанав"

ливать нормативы финансирования каждого отдельно взятого обра"

зовательного учреждения, и, в отличие от прежних норм, это будет

соответствовать законодательству.

При этом сняты ранее существовавшие требования по определе"

нию размеров нормативов (в т.ч. регионального и местного).

Нормативы финансирования общеобразовательных учреждений

субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений те"

перь устанавливаются органами государственной власти субъектов

РФ в части финансирования расходов на оплату труда работников

общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия,

технические средства обучения, расходные материалы и хозяйствен"

ные нужды. Органами местного самоуправления могут быть уста"

новлены нормативы финансирования муниципальных образова"

тельных учреждений за счёт средств местных бюджетов, за исключе"

нием субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ. Пра"

воприменительная практика покажет, как будут трактоваться на

практике эти положения. Однако существует опасность, что муни"

ципальным органам управления образования не предоставят права

перераспределять средства, поступающие в рамках субвенций на вы"

плату, например, заработной платы.

Исходя из своей компетенции в отношении соответствующих ти"

пов образовательных учреждений, органы местного самоуправления

имеют право устанавливать нормативы финансирования дошколь"

ных образовательных учреждений, учреждений дополнительного

образования для детей, а также нормативы финансирования других

типов учреждений, учредителями которых они являются.

Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве

таковых органами государственной власти и органами управления

образованием образовательных учреждений норматив финансиро"

вания должен учитывать затраты, не зависящие от количества обу"

чающихся.

Плюсы и минусы подушевого нормативного финансирования

Идея перехода от постатейного к нормативному бюджетному фи"

нансированию в расчёте на одного учащегося была выдвинута в кон"

це 80"х годов с целью заменить финансирование учебного процесса

финансированием его результата. Под нормативом при этом пони"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 92

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

мается среднестатистическая стоимость обучения одного учащегося.

При этом предполагалось, что все образовательные учреждения по"

лучат свой расчётный счёт, на который будут непосредственно по"

ступать бюджетные средства. Считается, что хозяйственная само"

стоятельность школ должна заинтересовать их зарабатывать как

можно больше, привлекая больше учащихся. Кроме того, полагали,

что родители и учащиеся получат возможность свободно выбирать

школу и не будут жёстко прикреплены к школе конкретного, «свое"

го» микрорайона.

Таким образом, основными достоинствами подушевого финанси"

рования считаются: введение конкуренции школ между собой за

учеников; самостоятельное распоряжение школ выделяемыми сред"

ствами, ведущее к повышению эффективности их использования;

расширение спектра, увеличение объёмов оказываемых образова"

тельных услуг.

Нормативное финансирование уже много лет записывается как

направление реформ, однако до сих пор никаких федеральных нор"

мативов нет, полноценный статус юридического лица (со своим рас"

чётным счётом) имеют примерно 10% образовательных учреждений,

а предоставленная свобода финансово"хозяйственной деятельности

постоянно ущемляется. Причём с введением в действие Бюджетно"

го кодекса, казначейского контроля за расходованием средств, фак"

тическим запрещением самостоятельно перераспределять денежные

средства с одной статьи расходов на другую — уже кардинально.

Идея введения нормативов, казалось бы, хорошая. Однако про"

тив введения нормативного подушевого финансирования также су"

ществуют достаточно обоснованные аргументы. Приведём основные

из них:

1. Нормативы не могут работать в условиях хронического недо"

финансирования. Если государство не может выполнить свои обяза"

тельства перед образовательным учреждениям даже всего лишь по

двум–трём статьям расходов (заработная плата с начислениями,

коммунальные услуги и питание или стипендия), то какой может

быть разговор о рационализации использования средств.

2. В общеобразовательных учреждениях качественно нормиро"

вать расходы на одного учащегося очень сложно, так как наполняе"

мость классов колеблется от одного ученика до 35 и даже более, в то

время как средняя — 13.

3. Нормативы подушевого финансирования стимулируют введе"

ние двух", трёхсменной работы школы. Более эффективное исполь"

зование учебных площадей зданий будет приводить к ухудшению

качества обучения.

4. Единый норматив (как федеральный, так и региональный) не

может учесть все нюансы, которыми конкретные школы отличаются

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 93

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них. На"

пример, уровень педагогического состава (чем больше педагогов

с более высокой категорией, тем больше необходим фонд заработной

платы); коммунальные услуги (сильно зависят от вида топлива,

и школа никак не может оптимизировать такие разрывы). По сути,

для каждой школы необходимо рассчитать свой норматив, при этом

его ещё нужно будет ежегодно пересматривать.

Последствия введения подушевого нормативного финансирова"

ния рассмотрим на следующем примере.

Предположим, что есть две школы: «хорошая» и «плохая», имею"

щие равное число учащихся — по 1 000 человек в каждой. Причём

качество образования в школах обусловлено объективными факто"

рами: например, в одной из них есть компьютерный класс и новое

учебное оборудование, купленные за бюджетный счёт, а в другой —

нет ни компьютерного класса, ни нового оборудования, так сложи"

лось, и это вполне обычная ситуация. Предположим также, что обе

школы финансируются в равном объёме — 4 млн. руб. в год, что со"

ставляет 4 тыс. руб. на ученика. Именно эту сумму и можно объявить

нормативом финансирования в расчёте на одного учащегося.

Что произойдёт в результате введения подушевого финансирова"

ния? Учащиеся и их родители «проголосуют ногами» и перейдут из

«плохой» в «хорошую» школу — это именно то, что ожидают авторы

модели подушевого финансирования. Предположим, что их количе"

ство составило 500 человек. В результате в первой школе число уча"

щихся возросло до 1500, а во второй — уменьшилось до 500 человек.

Следовательно, объём финансирования в первой школе должен со"

ставить 1500 чел. х 4 тыс. руб. = 6 млн. руб., а во второй, соответст"

венно 2 млн. руб.

Рассмотрим, как при этом изменится качество обучения в этих

двух школах. Естественно, что в «плохой» школе» качество обуче"

ния ещё более ухудшится, так как обострятся до предела финансо"

вые проблемы и не будет хватать денег на образовательный процесс,

так как существуют постоянные затраты, не зависящие от числа уча"

щихся, а проектная мощность школы составляет именно 1 000 уча"

щихся. Оставшиеся в школе 500 учеников получат образовательные

услуги более низкого качества. Возникнет вопрос даже о закрытии

этой школы.

Казалось бы, при этом должно улучшиться положение 1 500 уче"

ников первой, «хорошей» школы, в ней должно стать ещё лучше. Тем

более, что у этой школы директор — прогрессивный менеджер, ре"

форматор, умеющий считать деньги. Такой директор знает, что есть

постоянные затраты (коммунальные услуги и др.), что чем больше

учеников в классе, тем дешевле «себестоимость» каждого из них. По"

этому он будет повышать наполняемость классов, вводить вторую,

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 94

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

третью смены. А это, безусловно, снизит качество обучения. Поэтому

и в этой школе дети пострадают, получив более низкое качество об"

разования, чем могли бы до введения подушевого финансирования.

Таким образом, социальный эффект классического подушевого

финансирования отрицательный.

Некоторые идеологи подушевого финансирования говорят, что

такая ситуация — сигнал для принятия органом управления образо"

ванием управленческого решения. Необходимо срочно решить во"

прос с руководством «плохой» школы, сменить её директора. А для

того чтобы дети не страдали, временно, по их мнению, можно уста"

новить норматив 8 тыс. руб. на учащегося этой школы.

Какой вывод можно сделать из таких предложений? Прежде все"

го, то, что сами идеологи подушевого финансирования не понимают

сути предлагаемых ими механизмов. Если следовать таким предло"

жениям, то это будет отнюдь не подушевое финансирование. Кроме

того, будут приниматься необоснованные, волюнтаристские реше"

ния. Более того, все разговоры об экономической эффективности по"

душевого финансирования и об оптимизации использования бюд"

жетных средств бессмысленны, так как общая сумма расходов на обе

школы возрастает с 8 млн. руб. до 10 млн. руб. (6 млн. руб. на «хоро"

шую» школу и 4 млн. руб. — на «плохую»). Таким образом, экономи"

ческая эффективность классической модели нормативного подуше"

вого финансирования в российских условиях также отрицательная.

Что касается повышения эффективности управления образова"

тельными учреждениями, то и тут нет места для кадровых решений,

так как школы различны по объективным причинам — наличие ком"

пьютерного класса (иной материальной базы).

Таким образом, нормативы финансирования не могут быть ус

реднёнными, они должны учитывать специфику школы, наполняе

мость классов, результаты деятельности образовательного учреж

дения и экономически стимулировать достижение оптимальной

наполняемости классов.

Следовательно, необходима разработка иной теоретической ме"

тодологии нормативного финансирования с последующим закреп"

лением её в Законе РФ «Об образовании». Однако, по нашему мне"

нию, прежде чем вносить изменения в действующее законодательст"

во, необходимо такую систему опробовать на практике в нескольких

регионах в экспериментальном режиме.

Теоретическое исследование проблемы нормативного финанси"

рования показывает, что должна существовать система поправочных

коэффициентов, сглаживающих объективно существующие разли"

чия школ и обеспечивающих качество образования в любой из них.

Кроме того, необходимо учитывать и различия стартовых условий

различных школ при переходе к нормативному финансированию

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 95

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

(наличие компьютерного класса и т.п.). Однако это разумнее делать

не через норматив, а через целевую программу «выравнивания стар"

товых условий».

Нормативное финансирование и планирование

Нормативное финансирование — это финансирование образо"

вательных учреждений, осуществляющееся на основе научно обос"

нованных финансовых нормативов и натуральных норм, в том числе

и в расчёте на одного учащегося. Частью нормативного финансиро"

вания может быть и постатейное нормативное планирование.

В целом отметим, что разработка любого финансового норматив"

ного показателя требует решения трёх основных проблем:

• обоснованного выбора единицы нормирования,

• обеспечения адекватности норматива реальному уровню затрат

в течение планового периода,

• определения степени дифференциации составляющих затрат

в процессе расчёта количественной величины показателя.

Если в качестве единицы нормирования выбрать единственный

показатель, то вряд ли такой подход является научно обоснованным,

а нормативы приведут к повышению эффективности работы образо"

вательных учреждений.

Введение усреднённого норматива приведёт к необоснованному

выигрышу отдельными школами в первый год введения такой систе"

мы и к тому, что остальные школы будут закрываться в связи с не"

возможностью покрыть объективно существующие затраты. Это бу"

дет также стимулировать обучение в 2–3 смены, что, безусловно,

ухудшит качество обучения. После этого средняя стоимость обуче"

ния снизится, что приведёт к снижению нормативов финансирова"

ния. В результате и эти школы потеряют свой «выигрыш», учащиеся

и их родители получат более низкое качество обучения.

Создание механизмов нормативного финансирования должно

иметь главной целью повышение качества образования, но не эко

номию бюджетных средств. И, как показывает мировой опыт, даже

с учётом этой предпосылки, необходимы механизмы гарантирова"

ния доступности качественного образования.

В советское время финансирование учебных заведений осуще"

ствлялось по 13 расходным статьям. По каждой статье существовали

натуральные нормы потребления, рассчитанные в соответствии с ди"

дактическими, методическими, санитарно"гигиеническими и прочи"

ми требованиями.

Опыт введения схем нормативного финансирования в России по"

казывает, что норматив отражает не сумму денег, которую необходи"

мо потратить, чтобы среднестатистический школьник получил каче"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 96

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

ственное образование, и не реальную стоимость обучения одного

учащегося в конкретной школе, а лишь фактические расходы бюд"

жета на финансирование общеобразовательных учреждений регио"

на, поделенное на общее число учащихся. Современный норматив

существенно ухудшает положение школ по сравнению с предшест"

вующим советским периодом, когда нормы были научно обоснова"

ны. Как только цифры норматива приближаются к потребности, фи"

нансовые органы начинают сопротивляться его исполнению, сводя

очередной закон всего лишь к благому пожеланию.

Кроме того, полноценное нормативное финансирование возмож"

но лишь тогда, когда средства на обеспечение учебного процесса по"

ступают непосредственно на счета образовательных учреждений.

При этом рассчитывать норматив необходимо по каждому образова"

тельному учреждению, учитывая его специфику. Однако необходи"

мы объективные критерии, предусматривающие конкретные дета"

лизированные значения сумм увеличения (уменьшения) норматива

при наличии определённых особенностей. По сути, такая методика

норматива в своём лучшем варианте (когда полностью учитывается

объективная потребность образовательного учреждения в денежных

средствах по всем статьям расходов) означает не что иное, как воз"

врат к старым советским временам.

Таблица 1.5

Эволюция механизмов планирования и финансирования

Подчеркнём, что следует разделять нормативное планирование

и нормативное финансирование. Именно сочетая преимущества

советского метода планирования с современным, рыночным ме!

ханизмом финансирования, можно получить максимальный эф"

Механизм Планирование Финансирование

Советский Постатейное Постатейное

Существующее

положение дел

Подушевое

или постатейное

Постатейное

«Реформаторский» Нормативное

подушевое

Подушевое

(постатейное — БК)

Оптимальный

механизм

Нормативное

постатейное

Одной суммой

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 97

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

фект от оптимизации использования средств в самом образователь"

ном учреждении, не ухудшив качества образования.

По нашему мнению, лишь при использовании механизма норма"

тивного постатейного планирования, учитывающего число учащих"

ся, в сочетании с финансированием «одной суммой», можно улуч"

шить положение дел в образовательных учреждениях, повысить ка"

чество образования.

Норматив и Казначейство

Наступление на права образовательных учреждений связано

с крайне вредными реформаторскими потугами разнообразных стра"

тегических центров, направленных на «оптимизацию» расходования

бюджетных средств. К сожалению, горе"реформаторы не вполне по"

нимают смысл понятия оптимизация, для них это синоним термина

сокращение. В результате все их предложения фактически ведут

лишь к одной цели — сократить бюджетные расходы, ввести легаль"

ное платное образование в России.

Либеральный постулат об уменьшении роли государства в эконо"

мике нельзя автоматически переносить на образование. Уменьшать

государственные расходы на образование недопустимо, так как это

ведёт к перемещению финансового бремени на плечи семьи, к углуб"

лению неравенства в доступе к образованию. Однако общий объём

инвестиций в сферу образования в результате сокращается.

Поражает и то, что, выделяя всё меньше денег, государство в ли"

це многочисленной армии чиновников пытается не только контро"

лировать, как используются бюджетные средства, но и распределять

все внебюджетные доходы школ. Распространение действия норм

Бюджетного кодекса РФ на школы в трактовке чиновников феде"

ральных казначейств и других финансовых органов приведёт к пол"

ному уходу школ в теневую экономику.

При этом мы полагаем невозможным даже теоретически обеспе"

чить оптимизацию (в нормальном, а не реформаторско"финансовом

понимании этого термина) бюджетных средств, введя казначейскую

систему исполнения бюджетов для образовательных учреждений.

Предложения финансовых органов, мечтающих о тотальном кон"

троле, демонстрируют окончательный развал системы государствен"

ного управления. Существующая схема предполагает наделение ру"

ководителей бюджетных образовательных учреждений значитель"

ными полномочиями при распоряжении вверенными им денежными

средствами и государственным или муниципальным имуществом.

При этом у государства есть функции контроля за использованием

средств через систему контролирующих органов (контрольно"реви"

зионные управления ведомственные, Минфина России и др.). Сис"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 98

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

тема казначейств в интерпретации чиновников означает создание

механизма расходования средств чиновниками, не связанными

с процессом оказания образовательных услуг. Естественно, что да"

лее потребуется ещё и другой орган, который будет контролировать

Казначейство. А затем и ещё один — для контроля за контролирую"

щим органом. И так далее…

Государство должно контролировать руководителя учреждения,

не вмешиваясь в повседневную экономическую деятельность обра"

зовательного учреждения, а не создавать новые чиновничьи струк"

туры. Цивилизованный механизм управления включает руководи"

теля образовательного учреждения и контролирующие органы со

строго определёнными полномочиями и детально прописанной от"

ветственностью. Ответственность должны нести все стороны, вклю"

чая государство и его представителей"чиновников (например,

при недофинансировании).

В качестве «научного» обоснования введения казначейской сис"

темы управления ссылаются на то, что собственник имущества дол"

жен иметь прибыль от его использования. Однако образовательное

учреждение — это некоммерческая организация, целью которой не

может быть получение прибыли. В то же время, если сравнить обра"

зовательное учреждение с акционерным обществом, то окажется,

что самый большой собственник в образовательном учреждении —

трудовой коллектив. Именно у него должен быть контрольный па"

кет акций. Это не только предусмотрено (пока ещё) законодательст"

вом об образовании, это ещё и отражает объективную экономичес"

кую реальность. Основным для образовательных учреждений явля"

ется человеческий капитал, именно его использование обеспечивает

существование основного продукта образовательного комплекса —

знаний. Именно это обуславливает экономическую целесообраз"

ность предоставления финансово"хозяйственной автономности бю"

джетному образовательному учреждению.

Норматив финансирования вполне может сочетаться с казначей"

ской системой исполнения бюджета, для этого надо лишь обеспе"

чить финансово"экономическую самостоятельность образователь"

ных учреждений.

Учитывая нормы как бюджетного законодательства (Бюджетно"

го кодекса РФ и Федерального закона «О введении в действие Бюд"

жетного кодекса»), так и законодательства об образовании, модель

работы Казначейства должна быть следующей. В соответствии с бю"

джетной росписью орган управления образованием должен направ"

лять сводный кассовый план финансирования в Казначейство. По"

лучив в ответ от Казначейства лимиты финансирования, сотрудни"

ки органа управления образованием направляют план финансирова"

ния по каждому образовательному учреждению. Казначейство

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 99

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

100

должно перечислять денежные средства на расчётные счета образо"

вательных учреждений — единой суммой, а распределяют их по ста"

тьям расходов в пределах норматива финансирования образователь"

ные учреждения самостоятельно.

В этой модели Казначейство становится не чужеродной управля"

ющей системой, затрудняющей рациональное использование бюд"

жетных средств, не очередной чиновничьей надстройкой, а проводя"

щей финансовой системой.

Функции норматива бюджетного финансирования

Основная методологическая ошибка предлагаемых на федераль"

ном уровне нормативов финансирования заключается в том, что они

основаны на консервации сложившейся кризисной финансово"эко"

номической ситуации в образовании. Такие нормативы рассчитаны,

исходя из сложившегося уровня бюджетных расходов на школу и их

структуру, и не учитывают общего объёма расходов (часть из кото"

рых традиционно находится в тени). Кроме того, государству факти"

чески предлагается ограничиться текущим финансированием шко"

лы, причём школы на грани выживания. Задачи развития системы

образования, обновления и модернизации учебно"материальной ба"

зы, разработчики федеральных нормативов для себя не ставят.

Мы полагаем, что нормативы финансирования должны выпол"

нять не только функции обеспечения текущего финансирования,

но и стимулирующую и регулирующую функции. Они должны сти"

мулировать образовательные учреждения выбирать определённую

стратегию развития. Вместо этого развитие образовательных учреж"

дений предлагается переложить на плечи родителей, лукаво заявляя

о некоем общественном участии в управлении школой. Для этого на"

стойчиво предлагается создавать попечительские советы (их единст"

венной реальной функцией станет сбор средств на нужды школы).

Полагаем, что нормативы финансирования школы не должны

выполнять чисто фискальную функцию и закреплять негативные

тенденции существующего кризисного экономического состояния

системы образования. Необходимо, чтобы школе было экономичес"

ки выгодно создавать профильные классы, классы с углублённым

изучением отдельных предметов. Для этого государство должно не

только административно, но и экономически стимулировать школу

повышать качество образования. Нормативы финансирования долж

ны стимулировать качество образования. Это, конечно, сложно, так

как возникают большие проблемы в объективной и валидной оценке

качества образования. Когда будет введён единый государственный

экзамен, можно будет связать норматив с его результатами (хотя то,

что собой представляет ЕГЭ сегодня, — довольно печальное зрели"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 100