Валеев Р.М. (ред.), Курдюков Г.И. (ред.). Международное право. Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

261

§ 2. Государственные органы внешних сношений

Конкретные полномочия главы государства зависят от конституци-

онной системы соответствующей страны. Особенно значительны они

в президентских республиках. Так, например, в соответствии с Кон-

ституцией РФ Президент нашего государства, в частности: определяет

основные направления и осуществляет руководство внешней поли-

тикой России; представляет Российскую Федерацию в международ-

ных отношениях; ведет переговоры и подписывает международные

договоры Российской Федерации; подписывает ратификационные

грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых

при нем дипломатических представителей; назначает и отзывает после

консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат

Федерального Собрания дипломатических представителей Российской

Федерации в иностранных государствах и международных организа-

циях (ст. 80, 83, 86).

Высший законодательный орган (парламент) в прямом смысле не яв-

ляется органом внешних сношений государства, так как не может

самостоятельно выступать в качестве представителя государства в ме-

ждународных отношениях или от его имени заключать международ-

ные договоры. В то же время парламент обычно играет важную роль

во внешней политике, так как во многих государствах ему предостав-

лено право ратификации (денонсации) международных договоров

(или дачи согласия на ратификацию, если последнюю осуществляет

глава государства с согласия парламента). Тем самым парламент может

одобрить и поддержать внешнюю политику, формулируемую и прово-

димую правительством и главой государства, или, наоборот, поставить

ее под сомнение и добиться ее изменения. Кроме того, парламенты

оказывают влияние на внешнюю политику государств путем принятия

соответствующих законов. Межпарламентские отношения также влия-

ют на развитие международных связей соответствующих государств,

но принимаемые во время межпарламентских встреч обращения и за-

явления не имеют обязательной международно-правовой силы.

Полномочия парламента в международных вопросах определяются

конституцией страны. Так, например, в соответствии с ней в нашей

стране Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Соб-

рания ведут законодательную работу по обеспечению внешнеполити-

ческого курса России и выполнению ее международных обязательств,

ратифицируют и денонсируют международные договоры РФ. Кро-

ме того, к ведению Совета Федерации относится решение вопроса

о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами

ее территории.

262

Глава VII. Право внешних сношений

Правительство – высший коллегиальный орган государственного

управления, осуществляющий общее руководство международны-

ми связями государства. Оно реализует внешнюю политику и может

в этих целях от своего имени заключать международные договоры,

посылать делегации на международные конференции, вести пере-

говоры с представителями правительств иностранных государств.

Глава правительства, как и глава государства, имеет право лично и без

специальных полномочий вести переговоры с иностранными предста-

вителями по любым вопросам и подписывать с ними международные

договоры. Правительство может делать заявления, а также направлять

ноты и послания иностранным правительствам по любым внешнепо-

литическим вопросам.

В нашей стране в соответствии с Конституцией и законодатель-

ством Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению реа-

лизации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает

представительство России в иностранных государствах и между-

народных организациях; в пределах своих полномочий заключает

международные договоры Российской Федерации, обеспечивает

выполнение обязательств Российской Федерации по международным

договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками

указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические

интересы Российской Федерации, защищает российских граждан

за пределами ее территории, а также выполняет некоторые другие

функции.

При этом ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 де-

кабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»

устанавливает, что Президент России руководит непосредственно и че-

рез федеральных министров деятельностью некоторых федеральных

органов исполнительной власти, к числу которых относится и Мини-

стерство иностранных дел РФ.

Ведомство иностранных дел – централизованный государственный

орган внешних сношений, осуществляющий практическую повсе-

дневную деятельность по проведению в жизнь внешней политики

государства. Ведомства иностранных дел существуют во всех стра-

нах мира и наиболее распространенное их название – министерство

иностранных дел. Но они могут называться и по-другому: например,

Государственный департамент – в США (возглавляется Государствен-

ным секретарем); Министерство внешних сношений – во Франции;

Политический департамент – в Швейцарии; Министерство внешних

сношений и культа – в Аргентине; Народное бюро по внешним свя-

263

§ 2. Государственные органы внешних сношений

зям – в Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахи-

рии; Форин Оффис – в Великобритании и др.

Функциями ведомства иностранных дел являются: отстаивание

политических, экономических, правовых, иных интересов своего го-

сударства на международной арене, во взаимоотношениях с другими

государствами и международными организациями; защита интересов

и прав своих граждан и юридических лиц за рубежом; осуществление

официальных связей с иностранными государствами и международ-

ными организациями; руководство дипломатическими и консуль-

скими представительствами своей страны в других странах; поддер-

жание официальных связей с иностранными дипломатическими

и консульскими представительствами, находящимися на территории

своей страны; участие в работе международных организаций и кон-

ференций; ведение переговоров с иностранными государствами;

подготовка и заключение (по указанию правительства) международ-

ных договоров; анализ международной обстановки, политического,

экономического положения в зарубежных странах; информирование

своего правительства о наиболее важных событиях, происходящих

за границей; подготовка предложений для своего правительства

о проведении внешнеполитических мероприятий

Ведомства иностранных дел, выполняя свои функции, дейст-

вуют от имени правительства. Поэтому их заявления, ноты, пред-

ложения и другие акты рассматриваются как сделанные от имени

и по поручению правительства и налагают на них соответствующие

обязательства.

Структура ведомства иностранных дел приспособлена к выполняе-

мым им функциям. Обычно в нем имеется три вида отделов, управле-

ний или департаментов. Первый вид – оперативно-дипломатические

территориальные отделы, каждый из которых занимается какой-либо

конкретной страной или группой стран (например, в МИД РФ есть

департамент Северной Америки, департамент Африки и др.). Каждый

такой департамент или отдел выполняет функции МИДа по отноше-

нию к той стране, которой он занимается. Второй вид – оперативно-

дипломатические функциональные отделы, управления, департаменты,

деятельность которых не ограничена какой-либо страной или даже

группой стран, а распространяется на весь мир, но в своей конкретной,

специфической области. К этой группе можно отнести, например,

Функции Министерства иностранных дел РФ детально определены в Положении

о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденном Указом Пре-

зидента РФ от 11 июля 2004 г. № 865.

264

Глава VII. Право внешних сношений

такие структурные подразделения Министерства иностранных дел

России, как правовой департамент, историко-документальный де-

партамент, департамент международных организаций, консульский

департамент, департамент государственного протокола, департамент

информации и печати и др. Третий вид – административно-техниче-

ские отделы и управления. Это разного рода хозяйственные, админи-

стративные, финансовые службы.

Руководители ведомств иностранных дел, как правило, имеют ранг

министров соответствующего правительства и в соответствии с нор-

мами международного права, в отличие от других министров, вправе

наряду с главой государства и главой правительства вести переговоры

с любыми иностранными официальными лицами и подписывать ме-

ждународные договоры без специальных полномочий.

Зарубежные органы внешних сношений государств подразделяются

на постоянные и временные. К первым относятся дипломатические

представительства, консульские учреждения, торговые представи-

тельства и представительства государств при международных орга-

низациях. Вторые включают делегации государств на международных

конференциях и совещаниях, а также специальные миссии.

§ 3. Дипломатические представительства

Дипломатическое представительство – возглавляемое дипломати-

ческим агентом государственное учреждение, действующее от имени

аккредитующего государства в государстве пребывания для осущест-

вления дипломатических сношений между ними. В настоящее время

основным международно-правовым документом, определяющим ста-

тус и функции дипломатических представительств, является Венская

конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.

Если дипломатическое представительство возглавляется послом,

то оно называется посольством, а если посланником или поверенным

в делах, то дипломатической миссией. В современных международ-

ных отношениях зарубежные дипломатические представительства

государств в подавляющем большинстве случаев создаются в форме

посольств.

Постоянное дипломатическое представительство учреждается

в результате взаимного соглашения государств после установления

между ними дипломатических отношений. Практика показывает,

что во избежание возможных недоразумений и различных толкова-

ний достигнутых договоренностей в будущем страны предпочитают

265

§ 3. Дипломатические представительства

закреплять соглашения о дипломатическом признании и учреждении

дипломатических представительств в письменной форме: в совместных

заявлениях, коммюнике, нотах.

Крупные государства имеют достаточно разветвленную сеть за-

рубежных дипломатических представительств. Достаточно, сказать,

например, что по состоянию на январь 2005 г. в России, которая в то

время имела дипломатические отношения со 186 государствами, были

аккредитованы главы дипломатических представительств 154 госу-

дарств и открыты 140 посольств. При этом сама Российская Федерация

имела дипломатические представительства в 142 странах (к началу

2009 г. их количество возросло до 173).

Главы дипломатических представительств в соответствии со ст. 14

Венской конвенции 1961 г. подразделяются на три класса: класс послов

и нунциев (посол Ватикана), аккредитуемых при главах государств,

и других глав представительств эквивалентного ранга; класс посланни-

ков и интернунциев (посланник Ватикана), аккредитуемых при главах

государств; класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах

иностранных дел. Принадлежность дипломатического представителя

к тому или иному классу имеет значение только в вопросах опреде-

ления их старшинства и этикета и не влияет на его функции, права,

обязанности и привилегии, которые одинаковы у всех глав представи-

тельств. Договариваясь об обмене дипломатическими представителя-

ми, государства всегда устанавливают для них одинаковый класс, что

подчеркивает равенство сторон.

В соответствии со ст. 4 Венской конвенции 1961 г. государство,

которое решило направить нового посла, посланника или поверенного

в делах в страну пребывания, должно предварительно получить у нее

агреман, который представляет собой согласие компетентных властей

соответствующего государства принять конкретное лицо в качестве

главы дипломатического представительства. При этом Конвенция

оставляет за принимающим государством право отказать в агремане

без объяснения причин.

Если речь идет о замене главы дипломатического представитель-

ства, то агреман обычно запрашивается через действующего главу

представительства. Он посещает ведомство иностранных дел и в уст-

ной форме сообщает министру или его заместителю о намерении

своего правительства назначить нового посла. При этом работникам

министерства передается справка, содержащая основные данные

о кандидате, его образовании, служебной деятельности и семейном

положении. Запрос агремана может также проводиться путем на-

266

Глава VII. Право внешних сношений

правления в ведомство иностранных дел специальной вербальной

ноты. Ответ дается форме, аналогичной форме запроса. В том случае,

если агреман запрашивается на главу представительства, впервые

въезжающего в страну, с которой установлены дипломатические

отношения, то запрос может делаться через дипломатические пред-

ставительства в третьих странах.

Факт запроса агремана разглашать не принято. Это обусловлено

тем обстоятельством, что гласность при отказе в выдаче агремана,

как и сам отказ, может повлечь за собой осложнение, а то и резкое

обострение отношений между государствами. Государство, получив-

шее отказ, может в течение длительного времени после этого вообще

не назначать своего представителя, автоматически понижая тем самым

уровень своего дипломатического представительства в стране пребы-

вания. Поэтому на запрос агремана не принято давать официальный

отрицательный ответ. Сама задержка с ответом расценивается как

свидетельство нежелания государства принимать соответствующую

кандидатуру, и она, как правило, снимается.

После получения агремана назначаемому дипломатическому

представителю выдается верительная грамота за подписью главы

государства и министра иностранных дел назначающей (аккреди-

тующей) страны. В верительной грамоте подтверждается, что данное

лицо назначено в качестве дипломатического представителя и из-

лагается просьба верить всему тому, что он будет говорить от имени

своего правительства. Верительная грамота – чрезвычайно важный

юридический документ: при ее наличии лицо может выполнять

все дипломатические функции, предусмотренные международным

правом, никаких дополнительных полномочий не требуется. Ве-

рительную грамоту дипломатический представитель вручает лицу,

при котором он аккредитуется, в торжественной обстановке на лич-

ной аудиенции.

Глава представительства считается приступившим к выполнению

своих функций в государстве пребывания, в зависимости от сущест-

вующей в нем практики, либо с момента вручения своих верительных

грамот, либо с момента сообщения о своем прибытии и представлении

заверенных копий верительных грамот министерству иностранных

дел государства пребывания или другому министерству, в отношении

которого имеется договоренность.

Одно лицо может быть дипломатическим представителем аккреди-

тующего государства одновременно в двух или более государствах, если

со стороны последних не последуют возражения против этого.

267

§ 3. Дипломатические представительства

Персонал дипломатического представительства состоит из следую-

щих основных категорий сотрудников: дипломатические работники –

члены персонала представительства, имеющие дипломатический ранг

(советники, секретари, атташе); административно-технический персо-

нал (бухгалтеры, шифровальщики, делопроизводители, переводчики);

обслуживающий персонал (водители, повара, садовники и т.п.). В ст. 1

Венской конвенции 1961 г. упоминаются также частные домашние

работники, которые, однако, не признаются ею служащими аккреди-

тующего государства. Дипломатические работники представительства,

как правило, являются гражданами аккредитующего государства, в то

время как в состав административно-технического и обслуживающего

персонала могут входить граждане страны пребывания.

Количество сотрудников, работающих в дипломатическом предста-

вительстве, определяется по соглашению между сторонами, а в случае

его отсутствия – аккредитующим государством. При этом при отсут-

ствии конкретного соглашения о численности персонала представи-

тельства государство пребывания может предложить аккредитующему

государству, чтобы численность персонала представительства сохра-

нялась в пределах, которые оно считает разумными и нормальны-

ми, учитывая обстоятельства и условия, существующие в государстве

пребывания, и потребности данного представительства. По этим ос-

нованиям в соответствии со ст. 11 Венской конвенции 1961 г. страна

пребывания может отказаться принять должностных лиц какой-либо

определенной категории.

Члены дипломатического персонала представительства назнача-

ются ведомством иностранных дел аккредитующего государства без

предварительного запроса. Исключение здесь составляют военные,

военно-морские и военно-воздушные атташе, кандидатуры которых,

как правило, подбирает военный министр из числа кадровых офицеров

своих вооруженных сил и согласовывает их с министром иностранных

дел своего правительства. Кроме того, государство пребывания может

предложить, чтобы их имена заранее сообщались на его одобрение.

О такой возможности говорит ст. 7 Венской конвенции 1961 г.

Для дипломатического персонала внутренним законодательством

каждой страны устанавливаются специальные служебные звания –

дипломатические ранги, которые обычно соответствуют занимаемой

должности и имеют аналогичные наименования. Как показывает ми-

ровая практика, к числу таких званий в подавляющем большинстве

государств относятся ранги Чрезвычайного и Полномочного Посла,

Чрезвычайного и Полномочного Посланника (в некоторых странах

268

Глава VII. Право внешних сношений

он называется Чрезвычайный Посланник и Полномочный Министр),

советника, первого секретаря, второго секретаря, третьего секретаря

и атташе.

В некоторых странах существует также градация внутри этих рангов.

Так, в СССР еще в 1943 г. были установлены следующие ранги, которые

и сегодня присваиваются российским дипломатическим работникам:

Чрезвычайный и Полномочный Посол, Чрезвычайный и Полномоч-

ный Посланник первого и второго классов, советник первого и второго

классов, первый секретарь первого и второго классов, второй секретарь

первого и второго классов, третий секретарь и атташе

. Служебные

звания посла и посланника присваиваются главой государства, а все

остальные – министром иностранных дел.

Для обозначения совокупности глав дипломатических представи-

тельств, аккредитованных в данном государстве, в международном

праве используется термин «дипломатический корпус». В широком

смысле этот термин выражает понятие, включающее также всех ди-

пломатических работников и членов их семей, находящихся в стране

пребывания. Дипломатический корпус не является организацией и не

имеет прав юридического лица. Его назначение носит в основном пред-

ставительский и церемониальный характер. Главой дипломатического

корпуса является дуайен – руководитель дипломатического представи-

тельства, старший по классу и времени пребывания в данной стране.

В некоторых католических странах дуайеном всегда является папский

нунций. Дуайен выступает от имени всех иностранных дипломатиче-

ских работников во время проведения официальных государственных

мероприятий в стране пребывания и может рассматривать отдельные

споры между членами дипломатического корпуса (например, по во-

просам старшинства).

Как это определено в ст. 3 Венской конвенции 1961 г., дипло-

матические представительства выполняют следующие основные

функции:

• представительство аккредитующего государства в государстве

пребывания;

• защита в государстве пребывания интересов аккредитующего

государства и его граждан в пределах, допускаемых международным

правом;

• ведение переговоров с правительством государства пребывания;

Не следует путать дипломатический ранг атташе (младший дипломатический ранг

на иерархической лестнице) с должностью военного атташе, которая является проме-

жуточной между должностями советника и первого секретаря.

269

§ 4. Консульские учреждения

• выяснение всеми законными средствами условий и событий

в государстве пребывания и сообщение о них правительству аккреди-

тующего государства;

• поощрение дружественных отношений между аккредитующим

государством и государством пребывания в развитии их взаимоотно-

шений в области экономики, культуры и науки.

Кроме того, Конвенция предусматривает возможность осуществле-

ния дипломатическим представительством консульских функций.

Деятельность дипломатического представительства прекращается

в случаях: 1) прекращения существования аккредитующего государ-

ства или государства пребывания; 2) разрыва дипломатических отно-

шений между аккредитующим государством и государством пребыва-

ния; 3) начала между ними военных действий. Деятельность любого

дипломатического работника в государстве пребывания, включая

главу представительства, может быть также прекращена в связи с его

отзывом аккредитующим государством или объявлением «persona

non grata» (нежелательным лицом) государством пребывания в слу-

чае совершения им действий, несовместимых с его официальным

статусом (шпионаж, грубое вмешательство во внутренние дела госу-

дарства пребывания и т.п.). В случае отзыва главы дипломатического

представительства он или его преемник вручает главе государства

пребывания или его министру иностранных дел соответствующие

отзывные грамоты.

§ 4. Консульские учреждения

Наряду с дипломатическими государства поддерживают друг с дру-

гом консульские отношения и по взаимному согласию обмениваются

консульскими представительствами. Как правило, установление ди-

пломатических отношений презюмирует согласие на установление

и отношений консульских. В то же время консульские учреждения мо-

гут открываться на территории государств, которые не поддерживают

друг с другом дипломатических отношений, а разрыв дипломатических

отношений не влечет за собой автоматического разрыва консульских

отношений между ними.

В соответствии со ст. 5 Венской конвенции о консульских сно-

шениях 1963 г. консульские учреждения и их персонал выполняют

следующие основные функции:

• охрана и защита в государстве пребывания интересов представ-

ляемого государства и его граждан (физических и юридических лиц),

270

Глава VII. Право внешних сношений

оказание им помощи и содействия, а также обеспечение надлежащего

представительства граждан представляемого государства в судебных

и иных учреждениях государства;

• содействие развитию торговых, экономических, культурных и на-

учных связей между представляемым государством и государством

пребывания, а также содействие развитию дружественных отношений

между ними;

• выяснение всеми законными путями условий и событий в торго-

вой, экономической, культурной и научной жизни государства пребы-

вания, сообщение о них правительству представляемого государства

и предоставление сведений заинтересованным лицам;

• выдача паспортов и виз, исполнение обязанностей нотариуса,

регистратора актов гражданского состояния и других подобных обязан-

ностей, а также выполнение некоторых функций административного

характера;

• передача судебных и несудебных документов или исполнение

судебных поручений в соответствии с действующими международными

соглашениями или правилам государства пребывания;

• оказание помощи судам и самолетам, имеющим национальность

представляемого государства, и их экипажу;

• выполнение других функций, возложенных на консульское уч-

реждение представляемым государством, которые не запрещаются

законами и правилами государства пребывания.

В государстве, где нет дипломатического представительства, кон-

сульские учреждения могут осуществлять некоторые дипломатические

функции.

Количество и класс консульских учреждений, их местонахождение

определяются соглашением между государствами. При этом, в отли-

чие от дипломатических представительств, консульские учреждения

функционируют не в масштабах всего государства, а в пределах кон-

сульского округа, границы которого также определяются по взаим-

ному согласию и, как правило, охватывают территорию нескольких

административно-территориальных единиц государства.

Различают четыре вида консульских учреждений: генеральное кон-

сульство, консульство, вице-консульство и консульское агентство.

По своим функциям и характеру работы они мало отличаются друг

от друга. Генеральное консульство обычно открывается в крупных

портовых и промышленных центрах и иных населенных пунктах,

где представляемое государство имеет особые интересы, консульст-

во – в городе, меньшем по размерам и значению. В некоторых слу-