Валеев Р.М. (ред.), Курдюков Г.И. (ред.). Международное право. Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

291

§ 1. Понятие международных организаций

личного и частного права вправе избрать наиболее рациональные

средства и методы деятельности. В этом случае государства-члены

осуществляют контроль за тем, правомерно ли организация использует

свою автономную волю.

Для классификации международных организаций могут быть при-

менены различные критерии. По характеру членства они делятся

на межгосударственные и неправительственные международные

организации. Последние хотя и играют значительную роль на меж-

дународной арене, не рассматриваются в качестве субъектов между-

народного права, поскольку создаются не государствами, а юриди-

ческими и физическими лицами различных государств.

По кругу участников международные межгосударственные органи-

зации подразделяются на универсальные, открытые для участия всех

государств мира (ООН, ее специализированные учреждения), и ре-

гиональные, членами которых могут быть государства одного региона

(Африканский союз, Организация американских государств).

Межгосударственные организации подразделяются также на орга-

низации общей и специальной компетенции. Деятельность органи-

заций общей компетенции затрагивает все сферы отношений между

государствами-членами: политическую, экономическую, социальную,

культурную и др. (например, ООН, АС, ОАГ).

Организации специальной компетенции ограничиваются сотруд-

ничеством в одной специальной области (например, Всемирный поч-

товый союз, Международная организация труда и др.) и могут подраз-

деляться на политические, экономические, социальные, культурные,

научные, религиозные и т.д.

По характеру полномочий можно выделить межгосударственные

и наднациональные, или, точнее, надгосударственные, организации.

К первой группе относится подавляющее большинство международ-

ных организаций, целью которых является организация межгосу-

дарственного сотрудничества и решения которых адресуются госу-

дарствам-членам. Целью надгосударственных организаций является

интеграция. Их решения распространяются непосредственно на гра-

ждан и юридические лица государств-членов. Некоторые элементы

надгосударственности в таком понимании присущи Европейскому

Союзу (ЕС).

С точки зрения порядка вступления в них организации подразде-

ляются на открытые (любое государство может стать членом по своему

усмотрению) и закрытые (прием в члены производится с согласия

первоначальных учредителей).

292

Глава VIII. Право международных организаций

Сейчас возникла необходимость по-новому организовать совме-

стную жизнь народов. Вопрос о ее принципах и целях уже постав-

лен. К сожалению, ответы на него часто носят утопический характер.

Участились региональные конфликты, связанные с национализмом

и стремлением к суверенитету. К ним добавляются религиозные и эт-

нические страсти, социальные различия и культурные противоречия,

территориальные притязания и стремление к политической и эконо-

мической власти.

Важно создать конструктивную многостороннюю базу междуна-

родного сотрудничества, установить глобальные и региональные зоны

мирного сосуществования, стабилизировать их, сделать контроли-

руемыми и жизнеспособными с использованием обновленных или

новых механизмов. Приоритетными направлениями в этой области

являются: полное использование потенциала Объединенных Наций

(превентивная дипломатия, установление и обеспечение мира), ре-

форма ООН, повышение безопасности и предсказуемости мировых

торговых отношений посредством создания многосторонней торговой

организации, а также претворение в жизнь разработанных междуна-

родным сообществом в последние годы концепций.

§ 2. Порядок создания международных организаций

и прекращения их деятельности

§ 2. Порядок создания международных организаций

Международные организации как вторичные, производные субъ-

екты международного права создаются (учреждаются) государствами.

Процесс создания новой международной организации проходит три этапа:

принятие учредительного документа; создание материальной структу-

ры организации; созыв главных органов, свидетельствующий о начале

функционирования организации.

Согласованное волеизъявление государств относительно создания

международной организации может быть зафиксировано двумя спо-

собами: в международном договоре; в решении уже существующей

международной организации.

Наиболее распространенным способом является заключение меж-

дународного договора. Это предполагает созыв международной кон-

ференции для выработки и принятия текста договора, который и будет

учредительным актом организации. Наименования такого акта могут

быть различными: статут (Лига Наций), устав (ООН, ОАГ, АС), кон-

венция (ВПС, ВОИС) и др. Дата его вступления в силу считается датой

создания организации.

293

§ 2. Порядок создания международных организаций

Международные организации могут быть созданы и в упрощенном

порядке, в форме принятия решения другой международной органи-

зацией. К такой практике неоднократно прибегала ООН, создавая

автономные организации со статусом вспомогательного органа Гене-

ральной Ассамблеи. Например, так были созданы ЮНКТАД – Конфе-

ренция ООН по торговле и развитию (1964 г.), ПРООН – Программа

развития ООН (1965 г.). В данном случае согласованное волеизъявле-

ние государств относительно создания международной организации

проявляется путем голосования за учредительную резолюцию, всту-

пающую в силу с момента ее принятия.

Второй этап предполагает создание материальной структуры ор-

ганизации. В этих целях наиболее часто используются специальные

подготовительные органы. Такова практика создания ООН, ЮНЕСКО,

ФАО, ВОЗ, МАГАТЭ и др. Из последних примеров можно сослаться

на подготовительную комиссию для Международного органа по мор-

скому дну и Международного трибунала по морскому праву.

Подготовительные органы учреждаются на основе отдельного ме-

ждународного договора или приложения к уставу создаваемой орга-

низации либо на основе резолюции другой международной организа-

ции. В этих документах определяются состав органа, его компетенция

и функции. Деятельность такого органа направлена на подготовку

проектов правил процедуры будущих органов организации, проработку

всего круга вопросов, касающихся создания штаб-квартиры, состав-

ление предварительной повестки дня главных органов, подготовку

документов и рекомендаций, относящихся ко всем вопросам этой

повестки дня, и др.

Государства, не являющиеся членами международных организаций,

могут посылать своих наблюдателей для участия в работе органов меж-

дународных организаций, если это установлено правилами организа-

ции. В некоторых организациях государствам-нечленам разрешается

аккредитовать миссии постоянных наблюдателей. Так, например,

при ООН такие миссии имеют Ватикан, Швейцария; при ОАГ – 30 го-

сударств, в том числе Россия.

Созыв главных органов и начало их функционирования завершают

мероприятия по созданию международной организации.

Прекращение существования организации также происходит путем со-

гласованного волеизъявления государств-членов. Чаще всего ликвидация

организации осуществляется путем подписания протокола о роспуске.

Так, 1 июля 1991 г. на совещании Политического консультативного

комитета в Праге государства – участники Варшавского договора: Бол-

294

Глава VIII. Право международных организаций

гария, Венгрия, Польша, Румыния, СССР и Чехословакия (еще два

первоначальных участника Варшавского договора вышли из него раньше:

Албания в 1968 г., ГДР в 1990 г. в связи с объединением Германии) – под-

писали Протокол о прекращении действия Договора о дружбе, сотруд-

ничестве и взаимной помощи от 14 мая 1955 г. и Протокола о продлении

срока его действия, подписанного 26 апреля 1985 г. Протокол о роспуске

ОВД подлежал ратификации парламентами всех стран-участниц. Он был

ратифицирован Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря

1992 г. Протокол вступил в силу 18 февраля 1993 г.

Таким же образом был ликвидирован Совет экономической взаи-

мопомощи. 28 июня 1991 г. в Будапеште страны – члены СЭВ: Бол-

гария, Венгрия, Вьетнам, Куба, Монголия, Польша, Румыния, СССР

и Чехословакия – подписали Протокол о расформировании органи-

зации, просуществовавшей более 40 лет. Для урегулирования имуще-

ственных споров и претензий был создан ликвидационный комитет.

Если вместо ликвидируемой организации создается новая, то возни-

кает проблема правопреемства. Объектом правопреемства являются

имущество, фонды, некоторые функции. Правопреемство имело место

при создании ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ, ВМО, ФАО, ИКАО и др.

§ 3. Порядок принятия и юридическая сила решений

международных организаций

§ 3. Порядок принятия решений международных организаций

Решения международных организаций принимаются их органами.

Решение международной организации можно определить как воле-

изъявление государств-членов в компетентном органе в соответствии

с правилами процедуры и положениями устава данной организации.

Процесс формирования решений зависит от многих факторов: по-

ложений учредительного акта, правил процедуры, состава органа,

расстановки политических сил внутри него. Он начинается с прояв-

ления инициативы, исходящей от государства, от группы государств,

от органов или должностных лиц международной организации. Как

правило, инициатор предлагает изучение определенной проблемы.

Но в ряде случаев он может внести на обсуждение и проект будущего

решения. Свои проекты решений могут вносить и другие государства,

а также группы государств.

Решения – важный инструмент приведения в действие всей внут-

ренней жизни международных организаций. Объектом их могут быть

утверждение перспективных планов, ежегодных планов и бюджетов,

отчетов об их исполнении, утверждение структуры, численности шта-

295

§ 3. Порядок принятия решений международных организаций

тов организации, назначение директора и его заместителей, создание

контрольного органа и определение порядка его работы.

Какова юридическая природа этих правил и как оценивать сами

решения международных организаций? Для ответа на поставленные

вопросы обратимся к общей теории права.

Правила поведения приобретают характер юридических норм, если

они: 1) выражают государственное веление; 2) имеют общий характер,

т.е. рассчитаны на неопределенное число однотипных случаев, и обра-

щены ко всем и каждому в условиях предусмотренной ситуации.

Правила поведения, создаваемые решениями международных ор-

ганизаций, являются прежде всего соответствующим волеизъявлением

каждой такой организации, которое находится в прямой связи с волей

государств-членов.

Эта связь осуществляется не только через учредительные акты,

но и через действующий в международных организациях механизм

нормотворчества. Постановления руководящего органа по узловым

вопросам, от которых зависят существование и основные направле-

ния деятельности организации в соответствии с целями ее создания,

принимаются на основе принципа единогласия. Постановления руко-

водящего органа по другим вопросам, входящим в его компетенцию,

должны приниматься с согласия заинтересованных стран – членов

организации. Постановления не распространяются на страны, зая-

вившие о своей незаинтересованности.

Во-первых, воля международных организаций автономна лишь по-

стольку, поскольку она направлена на исполнение воли государств-чле-

нов в строго предписанных рамках. Воля организации (ее направление,

coдержание) не может быть иной, чем та, которая определяется волей го-

сударств-членов при ее создании и воплощается в учредительном акте.

Во-вторых, процесс принятия постановлений в международных

организациях включает непосредственные волеизъявления государств.

Каждый представитель государства в международных организаций

выражает: 1) отношение своей страны к обсуждаемому вопросу (заин-

тересованность или незаинтересованность); 2) согласие или несогласие

его страны на принятие того или иного решения.

Волеизъявление государств влечет юридические последствия. По-

становление в международных организациях может быть принято толь-

ко с согласия всех заинтересованных стран (когда рассматриваемый

вопрос не требует единогласия всех присутствующих на заседании).

Если страна, заявившая о своей заинтересованности в данном вопросе,

возражает против постановления, оно не может быть принято. Если

296

Глава VIII. Право международных организаций

же какая-либо из стран-участниц не заинтересована в этом вопросе,

то правовое последствие ее заявления о незаинтересованности состоит

в том, что соответствующее постановление (решение или рекоменда-

ция) на нее не распространяется.

Способность решений международных организаций создавать

юридические нормы позволяет квалифицировать эти решения как

односторонние нормативные акты международных организаций, уста-

навливающие общеобязательные правила поведения, имеющие более

или менее общий характер.

Таким образом, нормативность решений международных организа-

ций определяется следующими признаками: 1) волеизъявления орга-

низаций непосредственно связаны с волеизъявлением государств через

механизм нормотворчества международных организаций; 2) решения

способны создавать правила поведения общего характера.

Юридические нормы, устанавливаемые решениями международ-

ных организаций, имеют особенности. Они в основном регулиру-

ют отношения не между субъектами международного права, а между

структурными единицами одного и того же субъекта международного

права или даже отношения между организацией и ее персоналом, т.е.

физическими лицами. Такие нормы принято считать внутриоргани-

зационными (внутреннее право международных организаций).

Внутриорганизационные нормы международных организаций име-

ют ряд признаков: 1) они основываются на положениях учредительных

актов; 2) они создаются как результат деятельности соответствующих

органов международной организации; 3) предмет их регулирования

составляют вопросы, относящиеся главным образом к внутренней

деятельности международной организации.

Указанные нормы в совокупности с нормами, регулирующими

статус международных организаций и их отношения с государствами

и другими международными организациями (внешнее право между-

народных организаций), образуют объективное право международных

организаций. Оно обеспечивается как авторитетом этих организаций,

так и волей государств, заинтересованных в достижении поставленных

перед организацией целей.

Важным этапом формирования решения является внесение про-

блемы в повестку дня органа, принимающего решение. В Генеральной

Ассамблее ООН предварительная повестка дня составляется за 60 дней

до открытия очередной сессии, дополнительные пункты вносятся

за 30 дней, новые срочные пункты – менее чем за 30 дней или во время

очередной сессии. Генеральный комитет, руководящий работой сессии,

297

§ 3. Порядок принятия решений международных организаций

рассматривает предварительную повестку дня вместе с дополнитель-

ными пунктами и по каждому пункту дает рекомендацию о включении

в повестку дня, либо отклонении, либо переносе на последующие

сессии. Затем Генеральная Ассамблея принимает повестку дня. В спе-

циализированных учреждениях ООН обычно исполнительные органы

подготавливают повестку дня пленарных органов.

После внесения вопроса в повестку дня он либо обсуждается непо-

средственно в самом органе, либо передается на рассмотрение специ-

ально создаваемых комиссий или комитетов. После этого вопрос снова

представляется на рассмотрение полномочного органа. Например,

по правилу 65 Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН она,

если только не решит иначе, не принимает окончательного решения

ни по одному вопросу, стоящему на повестке дня, до тех пор, пока

не получит по нему доклад соответствующего комитета.

В большинстве международных организаций решения, прежде чем

они выносятся на обсуждение пленарного органа, передаются на рас-

смотрение вспомогательных органов, где по существу и вырабатывается

проект решения, выявляются его сторонники и противники. Поэтому

работе вспомогательных органов уделяется большое внимание.

Важное место в процессе формирования решений международ-

ных организаций занимает этап обсуждения. Будь то в главных или

во вспомогательных органах, это обсуждение имеет непосредственное

политическое значение и конкретный юридический результат: будет

ли поставлен на голосование проект решения или резолюции.

Решающим этапом принятия решения является голосование. В по-

давляющем большинстве органов международных организаций каждая

делегация имеет один голос. Лишь в органах со взвешенной системой

принятия решений число голосов, предоставляемых государствам, раз-

нится в зависимости от принятых в организации критериев. Например,

в финансовых организациях системы ООН каждое государство имеет

количество голосов, пропорциональное его взносу.

В правилах процедуры каждого органа устанавливается кворум,

необходимый для принятия решений и составляющий чаще всего

простое большинство членов органа.

Решения могут приниматься единогласно, простым или квали-

фицированным большинством. В XIX в. решения в международных

организациях в большинстве случаев принимались на основе прин-

ципа абсолютного единогласия. Однако практика показала неудоб-

ство такого метода принятия решений, так как даже одно государство

могло сорвать всю работу органа. Поэтому постепенно международные

298

Глава VIII. Право международных организаций

организации перешли к относительному единогласию – простому

и квалифицированному большинству.

Принцип относительного единогласия требует положительного го-

лосования членов органа без учета отсутствующих или воздержавшихся

от голосования членов. Такова была, например, практика голосования

в Совете и Ассамблее Лиги Наций.

Простое и квалифицированное большинство может быть абсо-

лютным и относительным. Абсолютное большинство требует учета

всего количества членов органа, относительное большинство – только

присутствующих и голосующих «за» или «против».

В некоторых случаях решения в органах международной органи-

зации могут приниматься без голосования – путем аккламации или

без возражений. Такие методы принятия решений применяются чаще

всего в отношении процедурных вопросов.

В практике деятельности международных организаций все большее

распространение получает процедура принятия решений на основе

консенсуса. Для консенсуса характерен путь согласования позиций

государств – членов органа на основе учета мнений и интересов всех

и при общем согласии. Согласованный текст решения объявляется

председателем органа без проведения голосования и при отсутствии

возражений против принятия решения в целом.

Рекомендации – другой вид актов, принимаемых международными

организациями посредством постановлений. Рекомендация (так же

как и решение) является актом односторонним, потому что выража-

ет волю данного органа международной организации как такового.

Именно воля международной организации придает их решениям

юридическую силу.

Отличие рекомендаций от решений состоит в том, что: 1) областью

их применения является научно-техническое сотрудничество госу-

дарств (а не организационные и процедурные вопросы международных

организаций); 2) они вступают в силу после одобрения компетентными

органами (решения же приобретают силу, как правило, непосред-

ственно после подписания протокола представителями государств,

участвующих в их принятии).

Рекомендации, как и решения, принимаются на основе согласия

заинтересованных сторон, а также принципа суверенного равенства

государств и строжайшего соблюдения их внутренней компетенции,

уважения их национального законодательства при принятии и осуществ-

лении международных юридических актов. Это обстоятельство обуслов-

ливает сходство юридической природы рекомендаций и решений.

299

§ 4. Органы международных организаций

Говоря о нормативности рекомендаций международных организа-

ций, мы имеем в виду объективную способность этих актов создавать

юридические нормы, т.е. наличие у них основного правового свойства,

которым страны-учредители наделили данную форму регулирования

межгосударственных отношений. Тот факт, что рекомендации приоб-

ретают юридическую силу не сразу, а после одобрения компетентными

органами государств, здесь не имеет значения. Не меняет существа

дела и рекомендательный, в прямом смысле этого слова, характер

части рекомендаций.

Таким образом, возникая на основе согласия заинтересованных

стран, решения и рекомендации международных организаций сохра-

няют качество односторонних актов организаций. Консенсус служит

своего рода условием, без которого не может быть сформирована воля

организации.

§ 4. Органы международных организаций:

классификация, порядок формирования

§ 4. Органы международных организаций

В содержание понятия органов международной организации входят

следующие признаки: это составная часть международной органи-

зации, ее структурное звено; орган создается на основании учреди-

тельного или иных актов международной организации; он наделен

определенной компетенцией, полномочиями и функциями; он обла-

дает внутренней структурой и имеет определенный состав; разрабо-

тан порядок принятия им решений; в учредительном или иных актах

закреплен его правовой статус.

Положения о компетенции международной организации в целом

тесно связаны с компетенцией ее органов. Компетенция органа между-

народной организации определяется в учредительном акте или в иных

международных соглашениях и носит договорный характер. Она не мо-

жет быть произвольно изменена без согласия государств – членов меж-

дународной организации, выраженного в соответствующей форме.

Органы международной организации можно классифицировать

по различным критериям. Исходя из характера членства можно выделить

органы межправительственные, межпарламентские, административ-

ные, состоящие из лиц в личном качестве, с участием представителей

различных социальных групп (например, представители от профсоюзов

и предпринимателей в органах Международной организации труда).

Наиболее важными органами являются межправительственные,

в которые государства-члены направляют своих представителей,

300

Глава VIII. Право международных организаций

имеющих соответствующие полномочия и действующих от имени

правительств.

Совершенно необязательно, чтобы представители были диплома-

тами. В ряде организаций требуется, чтобы представителем был соот-

ветствующий специалист (например, лицо, имеющее медицинское

образование, – для Всемирной организации здравоохранения или

специалист в области культуры – для ЮНЕСКО).

Межпарламентские органы характерны главным образом для регио-

нальных организаций. Их участники либо непосредственно избираются

населением государств-членов путем всеобщих прямых выборов (Евро-

пейский парламент), либо назначаются национальными парламентами

(Парламентская ассамблея Совета Европы). В большинстве случаев

парламентские органы ограничиваются принятием рекомендаций.

Административные органы являются важным структурным звеном

во всех без исключения международных организациях. Они состоят

из международных должностных лиц, находящихся на службе в между-

народной организации и ответственных только перед ней. Набираются

такие лица в соответствии с установленными для государств-членов

квотами на контрактной основе.

Довольно существенную роль в деятельности международных орга-

низаций играют органы, состоящие из лиц в личном качестве (напри-

мер, арбитражные и судебные органы, комитеты экспертов).

Исходя из числа членов можно выделить два типа органов: пленар-

ные, состоящие из всех государств-членов, и органы ограниченного

состава. В организациях с наиболее демократической структурой пле-

нарный орган, как правило, определяет политику организации. За ним

резервируются решения по наиболее фундаментальным вопросам:

определение общей политики организации и ее принципов; приня-

тие проектов конвенций и рекомендаций; бюджетные и финансовые

вопросы; пересмотр устава и принятие поправок к нему; вопросы,

связанные с членством в организации: прием, исключение, приоста-

новление прав и привилегий и др.

Вместе с тем в деятельности ряда международных организаций,

особенно специализированных учреждений ООН, наблюдается тен-

денция к повышению роли в руководстве их деятельностью органов

ограниченного членства (например, в МОТ, ИМО, ИКАО).

Для органов с ограниченным членством важное значение имеют

вопросы их состава. Эти органы должны быть укомплектованы таким

образом, чтобы принимаемые ими решения в наибольшей степени

отражали интересы всех государств, а не одной-двух групп. В практике