Торкунов А.В. Современные международные отношения и мировая политика
Подождите немного. Документ загружается.
Виды
Правово
Функ
адии
митворческо
Конкретные формы и элементы
МТО
IП
IП
деятельнос
Меры
дове
оп м
нмто
Сбор и анализ информации, установление
рия и раннее
фактов
предупреж
дение
конф
оп м
ДМТО
Политический
диалог
международно
й
орга
ли кто в
низации
и
сторон конфликта
опм
дм
то
Дипломатические инициативы, гражданские
посреднические миссии
.
оп
м
дм то
Взаимодействие
участников операции с
нмто
нпо и сми
о
_
Превентив
ОУМ
дмто
Экономические
санкции (запрет торговли
u
ш
ные между
оружием,
арест
счетов
и пр.)
о
народные
_
санкции
ОУМ
ДМТО
Политические санкции (разрыв дипломати
о
ческих отношений, исючение из между
s
народных
организаций,
ультиматумы)
ш
о
ОУМ
вмто
Блокада региона
s
Превентив
оп м
вмто
Демонстрация военной силы в поержку
е
о
ные воен
ОУМ
политических требований
но-силовые
ш
меры
оп м
вм
то
Просечение внешнего проникновения (ин
:
ОУМ
сургенции) и доставки оружия в регион
конфликта
опм
вм
то
Разъединяющее развертывание, разъедине
ОУМ
пмто
ние
позиций
сторон,
с
которых могут на
чаться провакации и вооруженные силовые
действия
Превентив
опм
гм то
Частичная
эвакуация гражданского населе
ные мани
пмто
ния. Охрана меньшинств, взятие под охра
тарные меры
ну объектов
инфрастру
У
рЫ (электростан
ций, аэродромов,
госпиталей и др.)
оп
м
гмто
Продовольственная,
медицинская, мани
тарная помощь населению
Часть
1
•
Раздел
3 • Гла
16
Менародные
конфликты и прлемы миратворчест
межгосударственных объединений, соответствующих VIII
главе
Таблица 9
Устава
ООН (соответственно, правомерны
понятия
<< миротворче
Стадии
,
виды
,
типь
r
и
формы
иротвор
е
ской д
тельности
ская
операция ОБСЕ, миротворческая операция СНГ
и
пр.).
в
конфликтны
х
регионах
- Внутренние МТО (с
международно-правовой
точки
зрения
являются полицейской операцией государства на собственной
тер
ритории)
пресечения и
разрешения
немеждународного конф
ликта между
негосударственными социальными субъектами
(на
пример, этническими
группами,
региональными образованиями
внутри
одного государства и др.).
Примерам
операции вышеназванного
типа в условиях
Рос
сии
было использование
военной
силы для разъединения и час
тичного
разоружения сторон в
ходе вооруженного конфликта
Ингушетии и
Северной Осетии в
1992 г. При этом статус внут
ренней
МТО возникает
лишь там,
где правительство выступает
как третья
сила, равноудаленная
от сторон конфликта и раз
нимающая>>
их.
В
случае же
борьбы центральных властей с се
паратизмом
регионов или нелояльными центральному прави
тельству
политическими образованиями на собственной терри
тории (другими
словами, когда государственные власти сами
выступают
одной из сторон конфликта) статус внутренней МТО
неприменим.
В
межнародно-правовом аспекте
операции регулируются
v
четырьмя группами правовых установлении.
1.
Мандат на пр оведение операции.
Это не столько правовое,
сколько
политическое решение о том, в какой конфликт, на ка
кой его стадии
и
в
какой форме вмешаться. Однако оформляется
v
оно как постановление Международнои организации или межго-
•
сударственное соглашение. Характер мандата определяет
родо
вую принадлежиость операции
к классическому миротворчест
ву>> (поержанию мира) либо силовому установлению мира
во
преки воле конфликтующих сторон (при многих промежуточных
и смешанных формах).
2.
Соашения со
сторони
конфликта. Речь идет о
согласии
на международное
вмешательство,
которое может быть
оформле
но как официальная
просьба, обращение
правительства
страны
в
ООН, в региональную
организацию,
к правительствам
других
стран или как соглашение
о статусе
пребывания, которое
отлича
ет ОПМ от ОУМ.
3. Соzлашен межнародн ор ганизаций
(бъектов
опера
ции) со
странами-уzастницами операции.
Подобные
типовые
со
глашения
разработаны и
применяются в ООН, которая
распола
гает
целой системой резервных соглашений. Они
нужны
для
то
416
14-3947
417
'
'
•
.
•
•
1
'
Частъ 1
•
Раздел 3 • Г лава
16
Пр одолжение
табл.
9
Виды
Стадии
миротворческой
деятельнти
Меры по ло-
кализации
конфликта
Защитные
и
охранные
меры
u
е
о
:
Военно-си-
ловые меры
по прекра-
щению кон-
фликта
.
Правовой
Функ
п
п
ОУМ
вмто
оп
м
в
м то
ОУМ
ОУМ
в м то
оп
м
гм
то
ОУМ
в м то
оп
м
вм
то
ОУМ
пмто
опм
в
м
то
ОУМ
пмто
опм
вм
то
ОУМ
пмто
оп
м
в
м
то
ОУМ
пмто
ОУМ
в м то
ОУМ
в м то
оп м
вмто
ОУМ
гмто
оп м
в
м то
ОУМ
пмто
оп м
вм
то
ОУМ
Конкретнь1е
формы и элементы МТО
Режим
запрещения авиаполетов в
районе
конфликта,
внешнее блокирование района
конфликта
Восстановление
нарушенного режима госу-
дарственных и административных
границ
Контроль и подавление радиоэлектронных
коммуникаций
Создание охраняемых коридоров для до-
ставки
манитарной
помощи
Защита
законных гражданских властей
Защита
от разрушения и
повреения
страте
гических объектов в районе
конф-
ликта
Защита посреднических, дипломатических,
переговорных миссий, медперсонала, пред-
ставителей международных НПО
в
районе
конфликта
Обеспечение защиты основных
прав чело-
века в
районе
конфликта
Разоружение и ликвидация незаконных во-
оруженных формирований в районе
конф-
ликта
Постадийное разделение вр
ющих сто-
рон
(создание расширяющейся «буферной
ЗОНЫ»)
Создание
охраняемых «зон
безопасности»,
лагерей для беженцев
Насильственная демобилизация,
конфиска-
ция
оружия у
населения
Контроль
над соблюдением
режима пре-
кращения
огня
.
'
•
\
Международные конфликты
и прлемы миротворчества
Оконzание
табл. 9
Стадии
Виды
миротворческой
деятельности
Правовой
тип
Функ
тип
Конкретные формь1 и элементы
МТО
Меры по
восстановле
нию мирной
инфраструк
дм
то
Организация
переговоров
сторон
о прекра
щении
конфликта
и постконфликтном
устройстве власти
о
u
w
т
.
о
о
.
w
о
е
о
:
u
о
:
туры
.
дм
то
Обеспечение
условий для проведения сво
бодных выборов
гм
то
дм то
Помощь в восстановлении политической,
социальной и экономической инфраструк
туры
гм то
пмто
Содействие
возвращению беженцев и пере
мещенных лиц
Меры по
предотвра
щению во
зобновпения
конфликта
вмто
дм то
Содействие
реструктурированию вооружен
ных сил и сил безопасности в регионе в
постконфликтный
период
дм то
Содействие и контроль передачи политиче
ской власти
гм то
дм то
Поиск и наказание военных преступников,
содействие в проведении амнистии,
постконфликтной реабилитации
го, чтобы
создать
правовую основу участия гражданского и воен
v
v
наго персонала разнои национально-государственнои принад
лежности
в международных действиях за пределами границ тех
стран,
гражданами которых они являются. Характер и
объем
co-
v
v
глашении
приводит к появлению конкретных коалиции по про
ведению
операций, а также определяет основы и масштабы кол
лективного финансирования операций .
4.
Договоры и соглашен ежду
сторонами
конфликта
(в том
числе
соглашения
о перемирии,
о прекращении огня,
восстанов
лении
границ, постконфликтном урегулировании,
демобилиза
ции
вооруженных
формирований, проведении
свободных выбо
ров, изменении
форм национально-государственного
устройства
и
пр.).
Собственно,
миротворческие операции
призваны помочь
адекватному
и
эффективному
претворению
в
жизнь этих
согла
v
шении,
а
международные
организации
ыстурают
их
гарантами,
сqмйствуют
их выработке
и реализации.
· · __
_ _
.
14
*
•
419
41 8
структура;
Часть 1
+
Раздел
3
+
Гл
а 16
В
функциональном аспекте
варьируемыми
параметрами
опе
раций
являются следующие:
-
политическое руководство
операциеи,
его характер
и
-
военное руководство
и цепочка
командования;
-
соотношение
и распределение
полномочии между
граж
данским и военным
элементами
операции;
-
конкретный
комплекс военно-оперативных и
социаль
но-политических
задач,
решаемых
с помощью операции;
- методы
комплектования
персонала
и
финансирования
операции;
- результативность
и
эффективность операций.
Организаци
я
О
б
ъединенных
Наций
и
международные операции
в
конфликтных
ре
г
ионах
Само
понятие операций
по
поддержанию мира отсутствует в
У
ставе ООН. Изначально предусматривалась иная задача: приме
нение
Советом Безопасности ООН принудительных мер, в том
числе использование вооруженных сил,
против
государства, ко
торое совершило акт агрессии, нарушает мир или создает угрозу
миру. В
1946-1949
гг. в кругах ООН прорабатывалась возмож
ность формирования собственных постоянных вооруженных сил
ООН
под командованием Боенно-штабного комитета (ВШК) и
политического
руководства СБ ООН. Однако на практике дея
тельность ООН по
вмешательву в конфликты эволюциониро
вала в другом направлении.
Во-первых,
происходило становление
института военных на
бл юдатей,
которые
направлялись от имени международного
сообщества в регионы
вспыхнувших или потенциальных конф
ликтов 1• Две первые
миссии военных
наблюдателей были посла
ны в
1948 г. в Палестину
и
в
1949 г.
в
район столкновений между
Индией и Пакистаном. В
соответствии
с мандатом
они должны
были сохранять
равноудаленность от конфликтующих сторон
и
не вмешиваться в
противостояние, однако на деле наблюдатель
1
По мнению ряда специалиов,
прообразом
миссий военных наблюдателей
явилась
созданная СБ ООН уже
в
1946 г. Следвенная
комиссия
расследова
ния положения на северных границах
Греции (в связи с уrверждениями грече
ских
влаей, что северные соседи Греции способвуют разжиганию гран
ской войны в этой ране).
•
>
420
Менародные конфликты
и nрлемы миротворчества
ные
миссии
открывали
возможности
для
определенного
воздеи
ствил
на
ход событий в конфликтном
регионе и
направленность
постко
нфликтного урегулирования.
В
связи с этим
наблюдатель
ные
миссии были и оаются объектом
политического
баланса
(не
случайно
западные державы до
1973 г.
препятствовали
вклю
чению
наблюдателей от СССР в состав
миссий
ООН) .
Позже подобные
миссии ООН направлялись,
в
частности,
в
Ливан и
Й
емен
(1963), Афганистан и
Лакистан
(1988-1990),
Анголу
(с
1991), Иран и Ирак (1988-1991),
Ирак и Кувейт
(с
1991 г.), Грузию, на Гаити (с 1993 г.) и
в Таджикистан
(с
1994 г.) .
Во-вторых,
в
обход ВШК, который так и не начал на
деле
функционировать
из-за
противоречии между западными
держа
вами и СССР
в
условиях разворачивающеися холоднои воины,
устанавливалась практика иных военных операций ООН, чем
предусмотренные
VII главой ее У става.
С
1948 г. по инициативе Генерального секретаря ООН Т. Ли
Генеральная Ассамблея рассматривала
планы создан полицей
ских с
ООН
с функциями контроля над соблюдением переми
рил
в конфликтных регионах, поержания порядка при прове
дении электоральных мероприятий под контролем
ООН, а также
в городах с международным режимом и для охраны выездных
миссий
и собственности ООН 1•
Впервые войска ООН, предназначенные для операций по под
держанию
мира в современном смысле этого термина, именовав
шиеся
Чр ез выzайни вооруженньши сами ООН, были созданы
и
направлены в
1956 г. на Ближний Восток в ходе Суэцкого кри
зиса. Генеральный секретарь ООН Д. Хаммершельд определял
эти
формирования как полувоенные, примирительные или мир
ные силы ООН, имеющие право применять оружие лишь для са
мообороны и по определению и функциям отличающиеся от того
типа вооруженных сил ООН для принудительных действий, ко
торые
предусматривались
VII главой Устава ООН2•
В
ходе Суэцкой
операции, а также с направлением войск в
Конго
(1960-1967)
и на Кипр (с 1964 г.) повышалась
роль Ге
нерального
секретаря ООН как руководителя операций, оттес
1
В резолюции
IV Сессии Г А ООН была предусмотрена возможность форми
рования •nолевых
кадров ООН•
с указанными выше
функциями.
2
д. Хаммершельд в докладе от
6.11.1956 г. однозначно
предложил
странам
ООН
не руководвоваться в отношении создаваемых сил
•теми требованиями,
крые предъявляются к принудительным дейСтвиям, предпринимаемым по от
ношению
к какому-
либо государству•.
421
об
р
азом,
б
орьбе
дения
1•
Часть 1 + Раздел 3
+
Гла 16
нялись
ВШК
и в значительной
мере СБ
ООН от их прове
В
1965 г. Г А ООН учредила
Специьный
комитет по
операци
по
поддержанию мира
в соаве
предавителей
33 государв. Ко
митет рассматривал правовые
и практические
аспекты проведения
всех миротворческих
операций
ООН.
Особенно острая политиче
ская борьба развернулась
по вопросу
распределения полномочий в
организации и руководстве
операциями
между Советом Безопасно
сти, Генеральной
Ассамблеей
и
аппаратом
Генерального секретаря
ООН. Западные
страны
проводили
линию
на принятие
основных
решений по операциям в
обход
Совета
Безопасности, где СССР об
ладал
правом вето. В 1973
г.
в
Комитете была достигнута догово
ренность по
закреплению
за СБ
исключительных прерогатив реше
ния ключевых
вопросов
в связи с
миротворческими операциями.
В дальнейшем
развитие и
совершенствование модели миротворче
ских операций
осуществлялось также
в рамках созданного
в
1974 г.
Комитета по предложениям о пересмотре
У
става ООН.
В
1980-е
и особенно в 1990-е гг. миротворческая деятельность
ООН ощутимо
активизировалась.
Взамен
бездействующего Воен
но-штабного комитета
сложился
иной механизм управления опе
рациями
-
Департент миротворzеских операций в соаве Сек
ретариата ООН с очень
широкими
полномочиями
2•
За последние
20
лет произошел заметный сдвиг от пассивного к
активному>>
миротворчеству, расширились функции военного
и
гражданского
персонала операций. Войска али применять силу не только для
самообороны, но и для защиты гражданского населения в очагах
конфликтов,
обеспечения безопасных условий передачи гумани
тарной помощи при военных действиях между оронами конф
ликта,
а также для давления
на
конфликтующие стороны в
целях
достижения
национального примирения более быстрыми темпами,
чем те, с которыми они
готовы были
согласиться.
Таким за
первые полвека
существования ООН в
по
литической
государств-членов
ООН сложилась фактиче
ская
доктринальная основа
и организационная схема проведения
.
миротворческих операции,
которая
существенно отличается
от
1
Прецедент был создан принятнем
решения
о направлении Чрезвычайных
сил
ООН в район Суэцкого кризиса
в нарушение
Устава
ООН, т. е. не по
мандату
Совета Безопасности
ООН, а резолюцией Генеральной
Ассамблеи.
2
Департамент
имеет разветвленную
стр
у, включающую Центр
слеже
ния
за обановкой в •горячих точках•,
региональные
отделы Африки,
Азии
и
Ближнего Востока, Европы, Латинской
Америки.
Возглавляет Департамент
заме
итель Генерального секретаря
ООН, а численность
сотрудников, включая
воен
ных
специалистов, колеблется от
200
до 400 человек.
422
Менародные конфликты и
прлемы миратворчества
буквы
Устава ООН. При этом арсенал
используемых
на
практике
миротворческих
средств ООН оказался
довольно
широким
и не
равномерно
развитым. Наблюдательные
и посреднические
мис
На протяжении
последнего десятилетия Россия
традиционно
рссматривала
СБСЕ/ОБСЕ в
качестве
организации, сnособной
(и
nризванной) сыграть ключевую роль
в организации
миро
423
сии
на основе главы
VI У става, как, впрочем,
и
принудительные
военные
действия на основе положений
главы
VII, хотя
и пред
принимаются
периодически, остаются в
численном меньшинстве.
В
то же время наибольшее
практическое
распространение полу
чили
непосредственно не предусмотренные
Уставом военные
и
полувоенные
операции по разъединению
и
разоружению сторон
конфликтов,
контролю за прекращением огня
и пограничными
буферными зонами между враждующими сторонами,
а также
осуществление
полицейских функций в постконфликтный
период
и
пр. (все то, что со времен Хаммершельда называют
несущест
вующей
промежуточной уставной главой шесть
с половиной>>).
При
.
всех успехах
и значении собственных миротворческих
усилий ООН не стала подлинно универсальным субъектом миро
творческой деятельности, который
эффективно и
оперативно ис
пользовался бы мировым сообществом во
всех
конфликтах, объ
ективно требующих международного вмешательства. ООН на
практике проявляет себя не всегда необходимым и почти всегда
недостаточным субъектом миротворческого процесса. Обозначи
лась
избирательноь ООН в отношении того, в какие конфлик
ты,
в каких масштабах и с какими функциями вмешиваться: це
лый ряд кровопролитных конфликтов последних десятилетий
остались
за пределами миротворческих усилий ООН.
Доктринальные установки ООН недостаточно мотивируют ее
к
инициативному воздействию на конфликты,
тем
более развора
чивающиеся не между государствами, а внутри государств, по
скольку
Устав ООН в целом построен
на
приоритетах националь
ного суверенитета и невмешательства во внутренние дела. Между
тем роль и масштаб немеждународных конфликтов в мировом
сообществе заметно выросли, подталкивая ООН к nостепенному
изменению nравил и принцилов международного вмешательства
и разделению функций с государвами и региональными орга
низациями в деле урегулирования конфликтов.
Сильные и слабые стороны
миратворчества
ОБСЕ
•
Чаь
1
+ Раз
де
л 3 + Г
л
а
16
творческих
усилий регионального
и международного сообщества
на
европейском континенте.
Однако в
конце
Москвой
и ОБСЕ явно
начали
нарастать
признаки охлаждения
отношений.
Они были вызваны
как
реалистичным осмыслением
довольно скромной
роли ОБСЕ в
ходе
организации миротворче
ских операций 1990-х гг. в
бывшей
Югославии (роли, несомнен
. .
но, положительнои,
однако
далеко
не
центральнои, а вспомога
тельной),
так и более
прагматическими
факторами. Не единожды
(особенно начиная
с 1998
г.)
наблюдатели
и структуры ОБСЕ по
вопросу
обеспечения прав
человека
в
ходе операции в Чечне за
нимали
позицию,
которую
Москва
считала недопустимо жесткой
.
и интрузивнои>>.
Кризис
взаимопонимания в
отношениях России и ОБСЕ до
стиг своего пика на
Стамбульском
саммите в 1999 г., когда из-за
формулировок по
чеченскому
вопросу Президент Б. Н. Ельцин
в ходе диалога с
западными
партнерами фактически поставил
под
вопрос одобрение
и продление
Россией адаптированного До
говора
об обычных вооруженных
силах
в
Европе (ДОВСЕ) и, ви
димо, все
будущее отношений
Москвы с ОБСЕ. В тот раз компро
мисс
все-таки был достигнут, однако осложнение отношений с
ОБСЕ нашло отражение в формулировках новой редакции Кон
цепции внешней политики Российской
вавшейся как раз в тот период и принятой в 2000 г. С одной сто
роны, в
Концепции отмечается, что << Россия заинтересована в
дальнейшем сбалансированном развитии многофункционального
характера Организации по безопасности и сотрудничеству в Ев
ропе (ОБСЕ). Однако,
с
другой
Россия будет решительно противодействовать сужению функ
ций
ОБСЕ, в частности попыткам перепрофилировать ее деятель
ность на постсоветское
пространство
и Балканы. В целом этот
документ,
закрепляющии
.
основные
приоритеты
внешней
политики страны,
отводит
ОБСЕ заметно более скром
.
ное место в стратегии
европеиского
миротворчества, чем доктри
нальные разработки
предшествующих
лет.
В чем плюсы
и минусы ОБСЕ
с
точки
зрения закрепле
ния за ней
лидирующей
роли
в
урегулировании
конфликтов
в
Евразии? Следует отдавать
себе отчет
в
том, что СБСЕ/ОБСЕ
из
начально обладала спецификой,
которая
затрудняла
творческие возможности.
1.
СБСЕ формировалось в
1973-1975
гг.
не
как
межнарод
ная
ор ганизация
в соответствии с международным правом,
а
как
серия конференций
и консультаций.
1990-х гг. между
Федерации, разрабаты
стороны, постулируется, что
.
современнои
ее миро
Менародные конфликты
и
nрлемы миратворчест
2.
Она изначально
не
являлась
правовы бъекто
в
фор
мальном
смысле; все обязательства
стран в сиеме ОБСЕ
носят
не
правовой, а лишь
политически
обязывающий характер.
3.
В ОБСЕ
оттствует формализованное енство
(принад
лежность к ее сиеме обозначается по
формуле
государст
ва-участники), как
нет и обязывающих
решений и
механизма
их
имплементации.
4. В отличие
от ООН
в ОБСЕ сложился
механизм
принятия
ре
шений
консенсо
(лишь в 1990-е
гг. иногда
стал применяться
принцип
консенсус минус один), что затрудняет
принятие жест
ких решений в неоднозначных ситуациях (к которым,
несомненно,
относятся
случаи разрешения кровопролитных конфликтов).
5.
Не следует игнорировать тот факт, что
механизм СБСЕ
со
здавался
пр ежде всего для «офорения» диалога Восток - Запад
в
условиях противостояния социальных систем, идеологий
и
во
енно-политических
блоков, и последнее десятилетие этот меха
низм значительно запаздывает в адаптации к новым междуна
родно-политическим условиям.
Доктринальизя
основа и
организационная сторона миротвор
ческого арсенала СБСЕ/ОБСЕ складывались поепенно. Принятая
в ноябре 1990 г. Парижская хартия СБСЕ сделала важный шаг от
прежнего
чисто консультативного подхода к обсуждению кризис
.
. .
ных
ситуации в орону подготовки совместных деиствии стран
учаниц.
В
чаности,
в
Вене создавался
Центр ОВСЕ по предот
вращению конфликтов,
который впоследствии был задействован
при организации миссий СБСЕ/ОБСЕ в конфликтных регионах
1•
Задача разработки правил учаия СБСЕ
в миротворческих
операциях
впервые
была поставлена
в
Праге в январе 1992 г. на
встрече Совета СБСЕ
2•
Реализуя эту установку, на Хельсинской
встрече глав государств СБСЕ 9-10 июля 1992 г. страны-участ
ницы провозгласили свое понимание того, что
СБСЕ является
региональны соглашени
в
ые Гл авы
VIII Устава ООН>>.
Тем
самым были предприняты правовые меры (аналогичным
об
1
К сожалению, после 10 лет
существования Центр СБСЕ
по предотвращению
конфликтов эволюционировал скорее в направлении информцентра
по
монито
рингу
конфликтных ситуаций,
но не стал практическим центром
по
подготовке
операций
и
миссий ОБСЕ по
разрешению конфликтов.
2
Именно на этом
заседании и в данной связи был впервые
провозглашен
принцип
•консенс минус один•.
т. е. приемлемость акций в
сфере защиты
прав
человека, предпринимаемых св
отсутствие согласия со
стороны государства,
ко
торое
затрагивается данным
решением, в случаях ясных,
крупных
и
неисправлен
ных нарушений им соответвующих обязательств
СБСЕ•.
425
•
424
t
•
Часть 1 •
Раздел 3
• Г лава
16
1994 г. поступило и
СНГ), являющиеся необходимым
предварительным условием
осуществления
региональных
мира
.
творческих
операции от имени организации.
(с точки
зрения
России)
страница в
истории
СБСЕ/ОБСЕ
связана
с
формированием
мандата на проведение
полномасштабной операции
СБСЕ по
поержанию мира в На
горном Карабахе (1993).
Решение
предполагало поэтапное на
правление сначала 200,
затем
400,
затем
до 600 военных наблю
дателей СБСЕ в Карабах
для разъединения
враждующих сторон.
Полномасштабная
операция СБСЕ
в классическом формате
поержания мира не
удалась в
силу
ряда причин, среди которых:
враждебности
в регионе
конфликта, замедленноь
подготовки, затяжки с финансированием и выделением континген
тов.
Но
основной
причиной следует
признать излишний класси
u
u
доктринальнои схемы миротворческих операции,
принятой
СБСЕ, который обездвиживал организацию каждый
раз, когда реальные
условия в регионе конфликта отличались
от
идеальных, закрепленных
как
принцилы миратворчева СБСЕ.
Ограничительные
условия,
принятые
в
СБСЕ/ОБСЕ, в целом
довольно точно соответвуют принцилам поержания (уже до
игнутого) мира в смысле главы VI Уава ООН, однако показыва
ют, как лимитирована бьmа бы способноь ООН дейвовать в
конфликтных
регионах, если бы на практике седьмая и фактиче
ски сложившалея шестая с половинои главы не применялись.
Суммировать доктринальные принцилы подхода ОБСЕ к про
миротворческих операций в конфликтных
регионах
можно следующим образом.
называют миротворческую схему ОБСЕ мягким
миротворчеством>
>.
В то же время
у нее есть определенные преи
мущества
с точки зрения проведения региональных миротворче
Универсьный (в масштабах региона) характер пр едста
витьства
государств.
Сложившийся политический имидж организации как от
носительно
беспристрастной.
Наличие у ОБСЕ
не подвергаемого в настоящее время со
мнению
права региональной организации формир овать собст
венные мандаты
на проведение операций по поержанию мира
и самостоятельно проводить их.
за ОБСЕ
права делегировать полномоzия по
операции другим региональным
организациям
и
Меународные конфликты и nрлемы миратворчест
Таблица
10
Д
октринальные
принципы подхода
ОБСЕ
к проведени
ю
миротвори
ск
опаций
в
конфликтных
регионах
Политическое решение
об оnерации (мандат)
Субъект
nроведения
операции
Зона ответственности
Принциn nринятия
решений
.
Проведеиные оnерации
Виды оnераций
Особенности nодхода
к
оnерациям
Собственное решение (политический
мандат
регионального
соглашения) или решение ООН
Ad hoc коалиция стран-участниц ОБСЕ или
Организация
в
целом
Фактически (хотя и не
доктринально) ограничена
террито
рией
стран-участниц
Консенсус.
Доnустим также «консенсус минус один»,
но
только для оnераций без элементов nринудительных дейст
вий
Наблюдательные миссии (или nредставители) и миссии по
сбору фактов:
Косово,
Саняк и Воеводина (1992-1993),
Скоnье (1 992),
Грузия (с 1992
г.),
Эстония (1993), Латвия (1993),
Молдавия
(с 1993 г.), Таджикистан (1993),
РФ/Чечня (1 996, 1999-2000).
Оnерация по nоержанию мира в Нагорном Карабахе
(1993 г., не удалось развернуть) .
Организация выборов в Боснии и
Герцеговине (до
30 ло
кальных миссий в
1995-1996 гг.).
Мониторинг выработки многосторонних мирных соглашений
в
Таджикистане (1997).
Мониторинг, nозже nостконфликтное урегулирование
в Союзной Ресnублике Югославии, в
частности
в
Косово
(с
1999
г.).
Мониторинг конфликта на территории Македонии (2001)
Наблюден
ие за выnолнением соглашений о nеремирии и
nрекращении огня («Поержание мира»), сбор фактов о
конликте и ситуации с nравами
человека в
регионах кон
ликтов;
содействие организации nереговоров конликтую
щих
сторон, nосредничество; гуманитарная
nомощь и обес
nечение
условий
для ее
оказания; содействие беженцам
Акцент
на nолитической и гуманитарной, а не военной сто
роне оnераций. Принциnиальный отказ от nрименения эле
ментов nринудительных действий.
Подчеркнутая
равноуда
ленность от сторон конликта и исnользование
nерсонала
из стран,
отдаленных от очага конликта
427
разом
в
Неудачная
обострение
,u
цизм самои
ведению
Критики
ских деиствии.
1.
2.
3.
4. Признание
проведению
группам государств.
426
Часть 1 + Раздел 3 + Гла
16
5. Полное
признание и
подтверждение
полномоий и
миро
твореских
функций
ОВСЕ со
стороны ООН,
частично
взаимодо
v
-
полняющии
характер миссии
двух этих
организации.
6. Наличие у
ОБСЕ (в том
числе в
силу
универсальности
ре
гионального членства, а
также устоявшеися
десятилетиями сис
темы отслеживания состояния
прав
человека
и конфликтного по
тенциала)
широких
возможностей раннего
выявления конфликто
генных ситуации.
.
7. Высокии
овень
межправитьственных связеи,
прямои
выход структур ОБСЕ на
глав
государств,
правительств, офи
циальные круги всех
государств
региона.
Практика последнего
десятилетия
деятельности СБСЕ/ОБСЕ
(на протяжении
которого
она
в значительной мере концентри
ровала свои усилия
на конфликтном
урегулировании) показала,
что
ОБСЕ, как правило,
не может
быть основным
и тем более
единственным
организатором
миротворческои деятельности в
конфликтных
регионах Евразии. Вместе с
тем в
плеяде иных
международных органов, действующих
в
евразийских конфлик
тах (ООН, ЕС, НАТО, Совет Европы,
СНГ и др.),
ОБСЕ закре
пила за собой роль эффективного организатора конфликтного
мониторинга, переговорного посредничества и особенно пост
конфликтного урегулирования для создания демократических
политических механизмов в конфликтных государствах и
регио
нах.
Перечисленные факторы делают ОБСЕ одним из важнейших,
хотя пока далеко не адекватно реализованных, ресурсов регио
нального миротворчества.
Миротворческие
функции
других
региональных
организаций
Устав ООН (прежде
всего глава
VIII), другие положения и
принцилы
современного международного
права признают
воз
можность использования
региональных органов и соглашении
для урегулирования конфликтов
и
поержания мира и стабиль
ности в
том или ином регионе.
Традиционно региональными организациями
в смысле
главы
VIII
Устава ООН
считались континентальные
межгосударствен
ные объединения типа
Организации
американских государств
(ОАГ), Организации африканского единства (ОЛЕ), Организации
по безопасности и сотрудничеству
в Европе (СБСЕ/ОБСЕ).
428
Мнародные конфлиы
и прлемы мираорче
Содружество
независимых
государств
(СНГ)
было признано
ООН
в
качеве региональной организации
(резолюция
Г А ООН
от
24
марта 1994 г.), правда, с оговорками
со стороны ряда
скан
динавских
и западноевропеиских стран,
отрицающими
право
СНГ
(вообще-то вытекающее из статуса
региональной
межгосу
дарственной
организации) самостоятельно
проводить операции
по
поержанию мира на территориях стран-участниц 1•
В
2003 г.
шеь
государств СНГ, образовавшие
ранее
Организацию Дого
вора
о коллективной
безопасности (ОДКБ),
также подали
заявку
в
ООН о признании полномочий ОДКБ как региональной орга
низации безопасности.
Россия имеет все основания добиваться полного
признания
СНГ
и ОДКБ в
качестве
состоятьных регионьных межго
дарственных организаций,
подпадающих под положения главы
VIII
Устава ООН со всеми вытекающими из этого статуса
послед
ствиями,
в том
числе относительно права использования воору
женных сил для предотвращения и прекращения вооруженных
конфликтов
в этом
регионе.
Не все международные организации стремятся к признанию
за ними прав региональных соглашений. Следует, например,
от
метить, что в НАТО ее статус как региональной организации в
смысле главы VIII Устава ООН отрицается. Стратеги НАТО под
черкивают ее статус
как
организации коллективной обороны
определенной группы стран,
а
не коллективной безопасности
ре
гиона, т. е. не берутся за функции политического урегулирования
и предотвращения конфликтов.
Таким образом, в последнее десятилетие обозначилась тен
денция к усилению роли региональных организации в миротвор
честве,
в
том числе в проведении миротворческих операций -
как самостоятельных, так и в сотрудничестве с ООН.
Ряд органи
заций, такие как ОБСЕ, НАТО, ЕС/ЗЕС, ОЛЕ, ЭСЗАГ,
ЮАСР,
АСЕАН, ОАГ,
СНГ, ОДКБ, сформировали (удачно или неудачно,
полноью или чаично) собственные концепции миратворчест
ва в
конфликтных регионах и доктрины такого рода операций, а
большинво
из упомянутых десяти организаций осуществили
их
на практике.
1
У ав
ООН не
допуска применения региональными
органами принуди
тельных силовых
дейвий по отношению к государвам без
полномочий от
СБ
ООН. В
то
же время
миротворческие операции в формате
поержания
мира
и
весь комплекс мер
в
соответвии
с главой
VI Устава могут применяться
регио
нальными
организациями самостоятельно, не
требуя санкции
СБ.
429
•
у
деиствия
1
Политическое реше
ние об оnерации
(мандат)
Принциn nринятия
решений
Субъект nроведения
оnерации
Проведенные оnера
ции
Виды оnераций и ре
шаемые
задачи
Финансирование
Командование
и су
бординация
Взаимодействие
с оон
Собственное
решение Совета
глав
государств СНГ. Доктри
нально
nредусматривается тае возможность
по
манда
ООН
«Мягкий»
консенсус или
«консенсус заинтересованных
стран», nри
котором
некоторые
государства-члены СНГ не
участвуют
в соглашении об
оnерации, но и не блокируют ее
Ad hoc
коалиции из
ряда государств-членов СНГ.
Доnускается
участие
негосударственных субъектов сторон
конфликта
(наnример,
nолитических и военных сил Абхазии)
Оnерация
Коллективных
миротворческих сил в Таджикистане
(с
1992 по 2000 г.); оnерация в Грузии/Абхазии (с 1994 г.)
Локализация конфликта, охрана границ в регионе конфликта.
Разъединение вр
ющих сто рон,
создание условий для nе
реговоров и nолитического урелирования.
Разоружение незаконных военных формирований.
Охрана
коммуникаций,
трансnортной
и индустриальной инф
раструктуры
в
регионе конфликта.
Создание условий для доставки гуманитарной nомощи
Преимущественно за счет бюджета России с нерегулярными
вкладами
отдельных стран СНГ
Политическая
субординация Совету глав государств СНГ.
(Доктринально nредусмотренная субординация Совету коллек
тивной безоnасности в соответствии с Договором о коллек
тивной безоnасности nосле
выхода Грузии и
Узбекистана
из
ДКБ
в
1999 г. nересмотрена и де-факто nрекращена.)
Возможна
субординация nолитическим
органам
регионального
урегулирования, создаваемым ad hoc.
Военная
субординация
междУнародному Штабу по координа
ции
военного сотрудничества государств - участников СНГ
(ШКВС)
Косвенное.
Ведется
общее
информирование Генерального
секретаря
ООН о
ходе
оnераций.
Наблюдательные
миссии ООН
в тех же регионах работают
самостоятельно
и отдельно, без
оnеративного взаимодействия
с силами
СНГ
Зона ответственности
Формально
территория стран-участниц Содружества.
1
Доnускается
nревентивное расnространение элементов оnера
ций на nрилегающие территории
.,
Межнародные конфликты и nрлемы
миратворчества
Особенности nодхода
к оnерациям
Оконание
табл.
11
Не соблюдается nринциn рекрутирония контингентов
из
стран, не имеющих интересов в
регионах
конфликта.
Задействуются воинские формирования
самих
конфликтую
щих
сторон,
в том числе негосударственных
субъектов
участников конфликта.
В оnерациях участвуют и
контингенты,
nодчиненные не
меж
дународному командованию,
а только ГШ ВС
РФ и Феде
ральной
nограничной службе РФ (сейчас -Пограничная
служба ФСБ России).
В
оnерациях, трактуемых в целом
как
оnерации
по
nоер
жанию мира (ОПМ, peacekeeplng), nрисутствуют
отдельные
элементы nринудительных действий.
Взаимодействие военных
струкр с nолитическими (СГГ,
СМО, СМИД
СНГ) осуществляется в неnостоянном
«nунктир
ном» режиме в силу сnецифики nолитической организации
снг
Таблица
12
С
о
стоятельные
миротв
ориские
операции
регионьных
организации
и
опации
в
с
от
дни
истве
с
ООН
Организация афри
канского единства
(OAOAU)
Экономическое сооб
щество Заnадно-Аф
риканских государств
(ЭСЗАГ/ЕСОWАS)
Южно-Африканское
сообщество развития
(IOACP/SADC)
Чад
(1981-1 982 гг., nоnытка создания Межафриканских ми
ротворческих сил
6 стран; реально nредоставили контингенты
3 страны).
Конго
(1993 г., nосредническая миссия).
Того
(1993 г., миссия nомощи в nроведении выборов).
Центрально-Африканская Ресnублика
(1997 г.,
вооруженный
контингент из nредставителей
7 стран, миссия по воnлоще
нию мирного соглашения).
Сомали
(1 997 г., миссия по достижению соглашения о наци
ональном nримирении).
Руанда
(1996-1997 гг., миссия по содействию nримирению
и
обесnечению условий для доставки и расnространения ма
нитарной
nомощи)
Либерия
и
Сьерра-Леоне
(1991993)
Зимбабве (1997 г., военные учения
9
африканских стран
по
взаимодействию в миротворческих оnерациях)
431
Часть 1
•
Раздел 3
•
Гла 16
Таблица 11
Доктрина
и
практика
опаций
СНГ
в
конфликтн
ых
район
430
.
и поержанию мира в
бывшей
Югославии
На
различных территориях и землях
(Босния
и
Герцеговина,
ющей в отдельных операциях),
а некоторые (воздушная опера
ция оказания давления на власти СРЮ)
и вовсе не имели манда
Политические претензии к действиям
НАТО в
бывшей Югос
1. Альянс нарушил
Устав
ООН, начав операцию принудитель
2. Операция производилась вне зоны непосредственной
от
а) ОВСЕ как
ведущая региональная организация коллектив
Частъ 1
+ Раздел 3 + Г ла 16
Оконzание табл.
12
Содружество незави
Таджикистан
(с 1992 по
2001 г., Коллективные
миротворче
ские силы СНГ в составе контингентов и представитлеи
5,
симых государств
Корея
1950 г., при лидерстве США и политическом сопротивлении
СССР
Ирак/Кувейт
1991 г., операция «Буря в пустыне» при лидерстве США
Сомали
1992-1993 гг., военный контингент США по просьбе ООН
Руанда
С
1993 г., при лидерстве
ОдЕ
Центрально-Африкан
1997 г., контингенты
7
африканских государств при лидер
екая Республика
стве ОАЕ
Босния и Герцеговина
с
1995 г., контингенты 22 государств, при лидерстве
НАТО
Албания
1997
г., при лидерстве НА
ТО
Восточный Тимор
1999 г., при лидерстве Австралии
Афганистан
с
2002
г.,
сначала при
лидерстве США, а с
2003 г.
при лидерстве НАТО
*ООН определяет политическую направленность операции, но не командует ею в воен
ном отношении, не финансирует ее
(или лишь доп
лнительно
финансирует); весь
контроль
и ответственность - на государствах-членах коалиций.
432
Международные конфликты и проблемы миратворчества
К
омплекс
операций
по
установлению
и
участие
в
них
Р
оссии
Хорватия,
Восточная Славония, Союзная
Ресnублика Югославия,
Македония, Албания, nримыкающая
акватория
Адриатики и
др.)
с 1992 г. развернулся целый
комnлекс оnераций,
в
которых nри
няли участие
ООН, ОВСЕ, НАТО, ЕС, ЗЕС, а также
целый ряд
u
стран в качестве
участников коалиции no
nроведению
отдельных
u
u
деиствии.
При этом ряд
оnераций имел nринудительный
характер
(мор
ская и воздушная блокада части территории бывшей Югославии,
отде
льные комnоненты оnерации
в Албании, воздушная
оnера
ция давдения на Белград и т. д.). Другая часть оnераций
была
связана с
nредуnредительным развертыванием (Македония). Бы
ли
и оnерации и их отдельные комnоненты, которые соответст
вуют
классическому nониманию миратворчества (наnример,
пост-Дейтонская организация выборов в Боснии
и
Герцеговине
под международным контролем и др.). Не все из этих акций про
водились собственно ООН (роль ОВСЕ, НАТО и ЗЕС была реша
та ООН. В целом комnлекс операций
в
бывшей Югославии и
Албании внес немало новшеств
и изменений в практику миро
творчества ООН.
лавии можно суммировать следующим образом.
ного характера на территории суверенного государства вопреки
воле законно избранного правительства страны и
без мандата
СБ ООН.
ветственности НАТО, ограниченной, в соответствии с Вашинг
тонским договором 1949 г., территорией стран-участниц.
3. Операция представляла
собой
превышение предов
необхо
димого
пр енения силы,
поскольку не все каналы
политического
воздействия были исчерпаны.
4. Операция нарушает
прерогативы регионьных
ор ганизаций:
ной безопасности
была оттеснена НАТО
и мандат ОВСЕ
также
отсутствовал;
Органиция амери-
Гренада
(1983 г.,
Вооруженные
силы США по манда ОАГ).
Гаити
(1991 г.,
переговорная
миссия ОАГ;
1993 г., совместная
канских
государств
(ОАГ/ОАS)
миссия ОАГ/ООН,
включавшая
военный компонент)
Ассоциация госу-
Камбоджа (с
1992 г., помощь
в выработке
и реализации Па-
дарств Юго-Восточ-
рижских
мирных
соглашений
и проведении выборов)
ной Азии
(ACEAH/ASEAN)
Европейский Союз
Конго
(2003),
Босния и
Герцеговина (полицейские силы
с
(EC/EU)
2003
г.
приняли «эстафе» у
сил НАТО)
(СНГ)
затем
4 государств по
манда СНГ
при лидирующеи роли
ВС России).
Грузия/Абхазия (с
1994 г., Вооруженные силы России по
манда СНГ)
Таблица
13
Операции
с
элеенти принудительных действий по
ндату
ООН
сили отдельных
годарств или
ко
иции
433
v
,
'
Часть
1 + Раздел 3 + Г
ла
16
б)
собственно НАТО никогда
не признавала
себя (и не
при
знавалась ООН)
региональной
организацией безопаснои;
в)
операции с элементами
принудительных
действий
(бом
бардировки и
блокада)
относятся
к
исключительной юрисдикции
СБ
ООН, а не региональных
организаций
и соглашений.
5. Операция спорна в
плане придания
ей атуса
гуманитар
но мотивированного
вмешательства,
ибо факт геноцида
албан
ского населения Косово
(который
мог
бы
быть основанием
для
такого вмешательства) не
был
зафиксирован
и
подтвержден
ООН
или ОБСЕ, а потоки
беженцев из
Косово
после начала
вмеша
тельства (бомбардировок)
заметно
превысили потоки беженцев
до операции.
6. НАТО и западные
державы
создали опасный
прецедент,
открыто проигнорировав
протесты
России и позицию таких
дер
жав, как Китай
и Индия, которые,
среди других, выеказались
в
ООН против силового вмешательства.
При этом очевидно,
что РФ
реагировала не
только и не оль
ко
на события в самой
бывшей
Югославии (хотя противодейст
вие
бомбардировкам было последовательным и поерживалось
общественным мнением
внутри
нашей страны), сколько на вы
теснение России из процесса принятия кардинальных решений
по проблемам общеевропейской безопасности (к которым, несо
мненно, относилось решение о бомбардировках югославской
территории).
Следует реалистично осознавать, что российское руководст
во не отстранялось от применения военнои силы
в
югославском
конфликте вообще
и признания необходимости принудитель
ных
действий, в том
числе в
отношении правительства С.
Мило
шевича, в частности. Политическая проблема состояла прежде
всего
в нарушении Севераатлантическим альянсом (и руковод
ством
ряда западных
держав) правил и процедур
принятия
ре
шений
по вопросам
применения силы в
международном
сооб
ществе.
Некоторые
ур оки комекса операций
в бывшей Югоавии
мо
быть суммированы
следующим
образом.
1. Наметилась определенная << специализация>> различных
ме
ародных организаций
в проведении
операций в конфликт
ных регионах. ООН не
справляется в
современных условиях
с
организацией
силовых операций по
установлению мира
(при
нуждению
к миру), если конфликт имеет масштаб
реальной
гражданской войны. Для этого
нужна
сработавшаяся
интегри
рованная
военная
организация. Привлечение
НАТО
оценивается
434
Менародные конфлик и прлемы миратворчест
в
кругах
ООН в целом
как
эффективное
и, видимо,
будет практи
коваться
дальше при
наличии
консенсуса в рядах
НАТО. ЗЕС
не
смог эффективно зарекомендовать
себя даже
в теплич
ных>>
условиях проведения элементов операций
под прикрытнем
НАТО.
ОБСЕ квалифицированно проводит
мероприятия по
вос
становлению
политической инфраструктуры и
проведению
сво
бодных
выборов в конфликтных
регионах. ООН
же обеспечивает
общее
политическое согласование интересов
держав по
поводу
конфликта
и
вмешательства в него, причем эта
функция приоб
ретает все большее значение.
2.
Югославия продемонстрировала как этапы расстройства
взаимодействия
между организациями международного сообще
ства
(ООН, ОБСЕ)
и великими державами (впервые это прои
зошло
во время заключения Дейтонских соглашений по Боснии
и Герцеговине вне
ООН и
ОБСЕ, во второй раз - в период разво
рачивания действий НАТО вопреки позиции ряда государств),
так
и этапы их слаженного взаимодействия. Опыт показывает,
что по-прежнему в международном сообществе позитивное во
влечение ООН, ОБСЕ, других многосторонних механизмов в
процесс миратворчества не может быть заменено волей и силой
отдельных держав. Международное сообщество продолжает счи
v v
тать
нормои совместное деиствне великих держав
и
великих
v
v
·
организации, а не их противопоставление своих усилии друг
другу.
3. В качестве относительно новой формулы взаимодействия
развивается (и, видимо, будет расширяться
в
дальнейшем) прак
тика передачи Объединенными нациями операций создаваемым
ad
hoc
коалициям держав. России целесообразно развивать прак
тику
участия в подобных коалициях и применять ее для разви
тия
такого же подхода в миратворчестве в СНГ.
4. Операции в бывшей Югославии показали необходимость
(и возможность) тесного политического взаимодействия широ
ких
групп держав в режиме реального времени разворачивающе
гося конфликта (речь идет не только об относительно успешном
поержании
консенсуса в неоднозначных условиях странами
НАТО, но и о практике согласования решений в
ad hoc коалици
ях
стран, осуществлявших операции
в
Боснии и
Герцеговине, Ал
бании, Косо во).
Это - важный пример для
России, которой
необходимо шире
задействовать механизмы
политических
кон
сультаций и поержания консенсуса. среди
государств
СНГ
участников операций на территории Содружества.
435