Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения

Подождите немного. Документ загружается.

В Конституции ФРГ разграничение законодательной компетенции Федерации

и земель проводится путем установления исключительной и конкурирующей

законодательной компетенции Федерации.

В сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земли

обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и

поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом.

В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают

полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку

Федерация не пользуется своими законодательными правами.

В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если существует

необходимость в федеральном законодательном регулировании, поскольку вопрос не

может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;

регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы

другой земли или страны в целом. Этого требует соблюдение правового или

экономического единства.

Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по

следующим вопросам:

— иностранные дела, а также оборона, включая защиту гражданского

населения;

— гражданство в Федерации;

— свобода передвижения, паспортный режим, иммиграция и эмиграция;

— валюта, денежное обращение и чеканка монеты, режим мер и весов;

— таможенное и торговое единство территории, договоры о торговле и

судоходстве, свобода товарного обращения, оборот товаров и платежей с заграницей,

включая таможенную и пограничную охрану;

— федеральные железные дороги и воздушное сообщение;

— почта, телесвязь;

— правовое положение лиц, находящихся на службе Федерации и

непосредственно федеральных корпораций публичного права;

— правовая охрана промышленной собственности, авторское право и право

издания;

— сотрудничество Федерации и земель в области уголовной полиции, для

охраны основ свободного демократического строя, существования и безопасности

Федерации или земли, для защиты от внешних угроз, международная борьба с

преступностью, статистика для целей Федерации.

Конкурирующая законодательная компетенция распространяется на

следующие области:

гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров,

судоустройство, судопроизводство, адвокатуру, нотариат и юридическую

консультацию;

акты гражданского состояния;

право союзов и собраний;

150

151

право иностранцев на пребывание и поселение;

законодательство об оружии и взрывчатых веществах;

охрану немецкого культурного достояния от вывоза за границу;

вопросы беженцев и изгнанников;

публичное социальное обеспечение;

гражданство в землях;

военные убытки и их возмещение; хозяйственное право (горное дело,

промышленность, энергетическое хозяйство, ремесла, кустарная промышленность,

торговля, банковское и биржевое дело, частное страхование);

производство и использование ядерной энергии в мирных целях, сооружение и

эксплуатацию установок, предназначенных для этих целей, защиту от опасностей,

возникающих при высвобождении ядерной энергии или вследствие ионизирующего

излучения, и устранение радиоактивных материалов;

регулирование субсидий на образование и содействие научным исследованиям

и т. д.;

оборот земельных участков, земельное право и сельскохозяйственную аренду, а

также жилищное дело, расселение, общежития;

мероприятия против общеопасных и заразных заболеваний людей и животных;

защиту в обороте продовольствия и деликатесов, предметов первой

необходимости, фуража, семенного и посадочного материала для сельского и лесного

хозяйства, защиту растений от болезней и вредителей, а также защиту животных;

судоходство в открытом море и в прибрежных водах, судоходство по

внутренним водам, метеорологическую службу;

дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и поддержание

автострад, а также взимание и распределение сборов за использование транспортных

средств, общественных дорог.

Статья 75 Конституции предусматривает типовое законодательство Федерации

при наличии определенных предпосылок (ст. 72) по вопросам правового положения

лиц на публичной службе земель, общин и других корпораций публичного права,

общих принципов высшего образования, общего положения печати и кино, охраны

природы, распределения земли, регистрации населения.

Обратимся к Швейцарии и ее Конституции 1874 г. После длительных периодов

ее децентрализованного устройства как союза кантонов с XIII в. наступает период

конца XVIII — начала XIX в., когда она явно усиливается централизацией.

Конституция 1874 г. оформила Швейцарию формально как конфедерацию, но это,

несомненно, федерация. Полномочия центральной власти увеличились в военной

области, в сфере безопасности, в унификации гражданского права, в

гидросооружениях, охране лесов, в трудовом, банковском деле. В последующем

десятилетии Конституция менялась много раз. С 1891 по 1979 г. было представлено

179 народных инициатив для внесения поправок. К апрелю 1989 г. внесено 114

поправок, отклонено — 115

Подробнее см.: Современные зарубежные Конституции. М., 1992. С. 200—207.

151

Доминирующая тенденция — последовательное расширение прав федерации за

счет полномочий кантонов. Соответствующие изменения Конституции в первой

половине XX в. сопровождаются принятием многих федеральных законов и кодексов

(сначала гражданского, а затем уголовного). Этот процесс нарастает во второй

половине века с принятием законов о навигации и дорожном движении, воздушном и

морском сообщении, о нефтепроводном транспорте, о защите от радиации, об

ограничении права собственности и по мотивам общих интересов в социальной

сфере.

Изменения границ между исключительной и конкурирующей компетенцией

стали систематическими.

И тем не менее весьма показателен подробный перечень объектов

законодательного регулирования, содержащийся в Конституции. Суверенитет

кантонов ограничивается только федеральной Конституцией, и они вправе

осуществлять законодательство по широкому кругу вопросов и даже заключать

между собой соглашения по вопросам законодательства, управления и правосудия

(ст. 7.2). Используемые понятия "федеральное законодательство", "законодательство,

законодательные положения конфедерации", "кантонское право", "постановления,

предписания общего значения", "право кантонов в законодательном порядке решить",

"кантоны под надзором конфедерации приводят в исполнение соответствующие

законы" иллюстрируют широкий набор правотворческих средств. По сути дела,

содержание статей 20—69 наполнено разнообразными средствами такого рода.

Таковы аспекты сравнительного правоведения, выявленные в правовых

системах федеративных государств. Более изолированными являются правовые

системы в рамках их сопоставления, проводимого с учетом узкого круга общих

принципов и норм. Приведем пример.

В декабре 1981 г. Республика Сенегал и Республика Гамбия подписали Пакт о

создании Конфедерации Сенегамбия. Пакт вступил в силу после его ратификации

парламентами обеих стран. В рамках Пакта для реализации предусмотренных им

целей Конфедерации было заключено 17 протоколов (например, об объединении сил

обороны и безопасности, о координации в области международной политики, о

координации политики в области информации, об экономическом союзе и др.).

Конфедерация просуществовала до октября 1989 г. и распалась из-за нежелания

Гамбии пойти на создание ничем не ограниченного таможенного союза. В рамках

Пакта предусматривалось, что государства устанавливают протоколами применения

реализацию установленных целей. Общими институтами Конфедерации являются:

Президент, Вице-Президент Конфедерации, Совет министров Конфедерации,

Конфедеральное собрание.

В области обороны и безопасности Президент определяет по согласованию с

Вице-Президентом политику Конфедерации. Он координирует политику государств

по вопросам, входящим в компетенцию Конфедерации. Президент по согласованию с

Вице-прези

152

дентом производит назначения на все конфедеральные должности. Президент

распоряжается вооруженными силами и силами безопасности Конфедерации. Он

несет ответственность за оборону и безопасность Конфедерации. Установлено, что

протокол определит порядок применения этого положения в соответствии с

конституционными нормами каждого государства. На основе действующих

конституционных норм Гамбии Президент Республики Гамбия остается

главнокомандующим вооруженными силами Гамбии.

Совет министров состоит из членов, которые назначаются Президентом

Конфедерации по согласованию с Вице-президентом. Президент и Вице-президент

Конфедерации являются соответственно Председателем и заместителем Председателя

Совета министров.

Совет министров рассматривает вопросы, которые передаются ему

Президентом.

Конфедеральное собрание состоит из депутатов, которые выбираются Палатой

представителей Гамбии (1/3) и Национальным собранием Сенегала (2/3) из своих

членов. Собрание избирает председателя и устанавливает внутренний регламент.

Конфедеральное собрание обсуждает вопросы, представляющие общий интерес.

Кроме того, Президент Конфедерации может поставить на голосование

Конфедерального собрания любой проект, имеющий для Конфедерации важное

социальное, экономическое или финансовое значение.

Инициатива проектов (т. е. правительственных актов) или предложений (т. е.

проектов, исходящих от депутатов) принадлежит Президенту, Вице-Президенту и

депутатам Конфедерального собрания. Конфедеральное собрание собирается в

случае, когда законопроект вносится Президентом или Вице-президентом, а также по

требованию 1/3 депутатов.

Правила, касающиеся представления законопроектов Президентом и Вице-

президентом, голосования по ним или по предложениям и их промульгации

Президентом, будут установлены протоколом применения.

Любое разногласие относительно толкования Пакта и его применения

представляется Президенту, который выносит решение по согласованию с Вице-

президентом.

Каждое государство может заключать международные соглашения в

соответствии со своей конституцией. Без ущерба для положений ст. 10 Хартии ООН в

случае противоречия между настоящим Пактом и другими международными

соглашениями действуют положения Пакта.

Конфедеральное собрание собирается каждые два года и подготавливает

доклад о деятельности Конфедерации, который представляется Президенту и Вице-

президенту Конфедерации, а также государствам. После представления доклада

созывается Конференция представителей правительств государств для изменения

Пакта, если того требует одно из государств.

Протоколы применения являются составной частью Пакта, и если иное не

оговорено, то ссылка на Пакт является также ссылкой на эти протоколы.

153

Заключенный в апреле 1996 г. Договор об образовании Сообщества России и

Белоруссии дает, по нашему мнению, иллюстрацию разновидности более развитой

конфедерации. С юридической точки зрения правовые системы названных государств

будут развиваться под сильным влиянием норм Сообщества. Имеются в виду единая

нормативно-правовая база для свободной экономической деятельности,

унифицированная система регулирования налогов, государственной поддержки

инвестиций, охраны труда, общего таможенного пространства (ст. 4), обеспечение

равных прав граждан (ст. 8), унификация норм в области охраны труда, страхования,

социальной гигиены (ст. 8). Особо выделим ст. 13, в которой говорится о решениях

Высшего Совета и Исполнительного комитета, подлежащих либо непосредственному

их исполнению без ущерба Конституции сторон, либо трансформации в

национальное законодательство.

2. Сравнительный анализ законодательств

государств — участников Содружества

Независимых Государств

В последние годы на политической карте мира появилось еще одно

межгосударственное объединение — Содружество Независимых Государств (СНГ).

Оно возникло в конце 1991 г. в результате сложных и противоречивых процессов,

приведших к распаду Союза ССР. Стремление сохранить историческую общность

народов и сложившиеся между ними связи, обеспечить самостоятельное и

независимое развитие новых государств — бывших союзных республик, укрепить

отношения всестороннего сотрудничества на основе общепризнанных принципов и

норм международного права побудили сначала три, а позднее и девять стран

образовать Содружество. 8 декабря 1991 г. в Минске было подписано Соглашение о

создании Содружества Независимых Государств. Ввиду важности приведем его

наиболее значительные положения, повлиявшие на развитие национальных правовых

систем, законодательств в рамках СНГ.

Государства — участники СНГ гарантируют своим гражданам независимо от

их национальности или иных различий равные права и свободы. Каждая из

Договаривающихся Сторон гарантирует гражданам других Сторон, а также лицам без

гражданства, проживающим на ее территории, независимо от их национальной

принадлежности или иных различий гражданские, политические, социальные,

экономические и культурные права и свободы в соответствии с общепризнанными

международными нормами о правах человека. Желая способствовать выражению,

сохранению и развитию этнической, религиозной самобытности населяющих их

территории национальных меньшинств и сложившихся уникальных этнокультурных

регионов, Стороны берут их под свою защиту.

Государства Содружества выразили намерение развивать равноправное и

взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики,

экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды,

науки, торговли, в гу

154

манитарной и иных областях, содействовать широкому информационному

обмену, добросовестно и неукоснительно соблюдать взаимные обязательства.

Признано необходимым заключить соглашения о сотрудничестве в указанных

областях.

Выражено понимание и уважение территориальной целостности друг друга и

неприкосновенности существующих границ в рамках Содружества. Гарантируется

открытость границ, свобода передвижения граждан и передачи информации в рамках

Содружества.

Государства — члены Содружества решили сотрудничать в обеспечении

международного мира и безопасности, осуществлении эффективных мер сокращения

вооружений и военных расходов. Они стремятся к ликвидации всех ядерных

вооружений, всеобщему и полному разоружению под строгим международным

контролем.

Стороны будут уважать стремление друг друга к достижению статуса

безъядерного государства.

Государства — члены Содружества будут сохранять и поддерживать под

объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство, включая

единый контроль над ядерным оружием, порядок осуществления которого

регулируется специальным Соглашением. Стороны обязуются проводить

согласованную политику по вопросам социальной защиты и пенсионного

обеспечения военнослужащих и их семей.

Государства Содружества признали, что к сфере их совместной деятельности,

реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты

Содружества, относятся:

— координация внешнеполитической деятельности;

— сотрудничество в формировании и развитии общего экономического

пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной

политики;

— сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

— сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании

всеобъемлющей международной системы экологической безопасности;

— вопросы миграционной политики;

— борьба с организованной преступностью.

Споры относительно толкования и применения норм Соглашения подлежат

разрешению путем переговоров между соответствующими органами, а при

необходимости — на уровне глав правительств и государств.

В Соглашении установлено, что с момента его подписания на территориях

подписавших его государств не допускается применение норм третьих государств, в

том числе бывшего Союза ССР. Гарантируется выполнение международных

обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР.

Соглашение не затрагивает обязательств Договаривающихся Сторон в отношении

третьих государств. Соглашение открыто для присоединения всех государств —

членов бывшего Союза ССР, а также иных государств, разделяющих цели и

принципы данного Соглашения.

155

Среди институтов Содружества видное место занимает Межпарламентская

Ассамблея (МПА), состоящая из парламентских делегаций государств — участников

Соглашения о Межпарламентской Ассамблее. Подписано 27 марта 1992 г., позднее

принят ее Регламент. Межпарламентская Ассамблея имеет право:

обсуждать политические и социально-экономические вопросы, требующие

согласования Сторонами;

рассматривать вопросы парламентского сотрудничества;

разрабатывать и направлять предложения парламентам, являющимся

сторонами настоящего Соглашения, Совету глав государств, Совету глав

правительств государств — участников СНГ.

Решения Межпарламентской Ассамблеи по обсуждаемым вопросам

принимаются на основе общего согласия (консенсуса). Межпарламентская Ассамблея

принимает свои решения в форме следующих актов: заявлений, обращений,

рекомендаций, предложений. Межпарламентская Ассамблея может разрабатывать

рекомендательные законодательные акты (модельные) по вопросам, находящимся в

сфере общих интересов Сторон.

Организацию деятельности Межпарламентской Ассамблеи осуществляет Совет

Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций.

Сказанное позволяет понять природу, общее и особенное в развитии

национальных законодательств государств Содружества. Уже развернулись

сравнительно-правовые исследования в данной области. Систематически выходят в

свет общие и тематические обзоры законодательства

, издается "Вестник

Межпарламентской Ассамблеи", содержащий ее решения и законы государств-

участников, материалы конференций и консультативных семинаров. Вырабатываются

общие концепции правотворчества. Все это облегчает как понимание природы нового

нормативно-правового массива в государствах, так и возможность сближения

национальных законодательств.

Выше уже говорилось о том, что в законодательстве каждого государства

отражаются как специфические, национально-государственные особенности, так и

общие черты, характерные для группы государств или типичные для всех или многих

государств. В таком же положении находится национальное законодательство

государств — участников СНГ. Вырастая из массива правовой системы бывшего

Союза ССР, "питаясь" ее концепциями и отраслями, институтами и нормами,

законодательство бывших республик Союза, а ныне суверенных государств несет в

себе следы прошлого и ростки нового. Нелегко решаются вопросы сочетания

правовой преемственности и правовых новаций при проведении масштабных

политических, экономических и социальных преобразований.

Напомним, что законодательство бывшего Союза ССР развивалось

преимущественно как законодательство унитарного госу-

См., например: Сравнительный обзор законодательства государств — участников СНГ.

Информационный сборник. Ч. I, ч. II. М., 1995.

156

дарства. Многие акты в сферах жизнеобеспечения общества являлись

союзными. Поэтому стремительный разрыв со всем нормативным массивом СССР

создал в суверенных государствах и в рамках Содружества немало правовых

"вакуумов". А это привело к обострению хозяйственных, трудовых, транспортных,

военных и иных вопросов, разрыву традиционных связей. Эти пробелы трудно

заполнить быстро, в связи с чем встала задача определения объема и пределов

правопреемственности, т. е. возможного использования актов и норм бывшего Союза

ССР. Ее решение осуществлялось двояким путем.

Первый путь: сферы применения актов бывшего Союза ССР внутри каждого

государства определяются им самостоятельно. В частности, в актах о ратификации

Соглашения о создании СНГ Верховные Советы России, Казахстана и других

государств допустили действие норм бывшего Союза ССР на своих территориях в

части, не противоречащей конституциям и законам республик, Соглашению о

создании СНГ.

Второй путь: было признано важным определить сферы и общие критерии

применения актов бывшего Союза ССР. К таким сферам можно отнести транзитный

транспорт, единую энергетическую систему, включая ядерное производство, связь и

информацию, общеэкологические программы, профилактику и борьбу с массовыми

заболеваниями, обеспечение трудовых и социальных прав граждан, оказание

правовой помощи и др.

Потребовалось определить общие критерии применения подобных актов в

случаях, когда: нет актов Содружества; отсутствуют схожие акты государств-

участников, их акты лишь частично охватывают те или иные общие вопросы; акты

бывшего Союза не противоречат соглашениям в рамках СНГ и конституциям

государств — участников СНГ. Причем имеются в виду не только законы, но и

подзаконные акты.

Еще более трудная проблема связана с формированием, обновлением и

развитием законодательства каждого государства СНГ. Проведение реформ

потребовало быстрого создания их законодательной базы, и эту задачу решали

стремительно, а иногда даже поспешно. Тем не менее за прошедшие годы удалось

существенно обновить законодательство суверенных государств, не отходя в

принципе от сложившейся структуры отраслей законодательства. Во-первых,

принимались законодательные акты по вопросам, которые ранее вообще не были

урегулированы; во-вторых, издавались законы по вопросам, которые ранее

регулировались подзаконными актами; в-третьих, законы вводили новые правовые

принципы, их содержанием стали новые правовые решения по вопросам власти,

собственности, труда, предпринимательства. Все это благоприятным образом

повлияло на ход социально-экономического развития, хотя вновь возникшие

юридические противоречия породили дополнительные трудности.

Развитие законодательства в публичной сфере протекает примерно в общем

русле с учетом концепций правового государства и разделения властей, местного

самоуправления.

157

Для развития законодательства отраслей "частного права" характерны общие

принципы и институты правового регулирования. Причем не только корни прошлой

правовой системы, но и острая потребность экономического взаимодействия

государств — участников СНГ и укрепления прочных хозяйственных связей

предприятий в рамках Экономического союза обусловливают устойчивую тенденцию

сходства правовых решений. Новые гражданские кодексы в государствах СНГ

готовятся и принимаются на единой научно-методологической основе.

Есть, разумеется, и немало особенностей в развитии названных отраслей, их

можно обнаружить не столько в содержании правовых актов и норм, сколько в

способах построения отраслей законодательства, в опосредовании предметов

законодательного регулирования. Например, в России действовал Закон о

предприятиях и предпринимательской деятельности, в Республике Беларусь — Закон

о предпринимательстве, в Казахстане — Закон о предприятиях, Закон о

хозяйственных товариществах и акционерных обществах, Закон о защите и

поддержке частного предпринимательства, в Таджикистане — Закон о

предпринимательской деятельности. При этом очевидны разные значения и объемы

некоторых нормативных понятий и терминов, используемых в этих законах.

В социальной сфере внесение большего или меньшего объема поправок и

изменений в трудовые кодексы сочетается с курсом на принятие законов о занятости

населения, Закона Республики Казахстан об иммиграции, Закона Республики

Таджикистан об охране труда.

Сравнение конституционного статуса граждан в государствах СНГ

свидетельствует о его очевидной общности. Бесспорно, сказывается влияние общих

концепций прав человека и международных пактов. Тем не менее в регулировании

избирательных, имущественных и иных прав граждан, института двойного

гражданства есть различия.

Неодинаковыми оказались темпы законодательного развития государств ввиду

разных целей и масштабов экономических и иных реформ, этапов их проведения, а

также конкретной общественной ситуации. Так, в России с лета 1990 г. до середины

1993 г. принято свыше 320 законов. В Республике Беларусь за двенадцатый созыв

Верховного Совета в период 1990—1993 гг. принято около 430 законов и

постановлений нормативного характера. А для сравнения укажем, что в этой же

республике за предыдущие одиннадцать созывов (1938—1990 гг.) принято 214

законов и 248 указов, утвержденных Верховным Советом. На I — Х сессиях

Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого созыва принято 244 закона.

Наблюдается неравномерность развития отдельных отраслей законодательства

в государствах СНГ. Сначала быстрее развивалось законодательство в

государственной сфере, в связи с изменением статуса республик и приобретением

ими свойств суверенных государств. Затем законодательство интенсивно и

масштабно менялось в России, на Украине и в значительно меньшей степени в

158

Республике Таджикистан, в Республике Армения, Республике Азербайджан.

Ввиду остроконфликтных ситуаций в этих республиках в меньшей степени

обновилось экономическое и социальное законодательство в отличие от ускоренного

развития этих областей законодательства, например, в Республике Казахстан и

Республике Беларусь.

Заметны диспропорции в развитии отдельных институтов внутри отраслей

законодательства. По вполне очевидным причинам быстрее менялось, к примеру,

законодательство о выборах, о местных органах, принимались законы об институте

президента.

Законодательное развитие государств — участников СНГ испытывает сильное

воздействие конституционных преобразований. Более или менее обновленное

законодательство России, Узбекистана, Казахстана, Кыргызской Республики,

Беларуси, Туркменистана, Молдовы явилось благоприятной правовой почвой для

принятия в 1992—1994 гг. новых конституций. В республиках, переживающих

кризисные государственные ситуации, появлялись — по опыту Польши — "мини-

конституции". Таковой можно считать, например, Закон Республики Грузия "О

государственной власти" от 6 ноября 1992 г., вызванный к жизни чрезвычайным

внутренним и внешним положением страны. Лишь в 1995 г. принята новая

Конституция Грузии.

Новые конституции государств СНГ послужили импульсом и прочным

юридическим фундаментом развития их законодательства.

С учетом сказанного представляется возможным рассматривать нормативный

массив Содружества в следующем виде:

а) акты глав государств и правительств, иных органов СНГ;

б) модельные (рекомендательные) законодательные акты Межпарламентской

Ассамблеи;

в) многосторонние соглашения Содружества;

г) двусторонние договоры государств-участников;

д) акты бывшего Союза ССР;

е) согласованное применение актов национальных законодательств.

На передний план выдвигается задача согласованного развития национальных

законодательств, решение которой возможно разными средствами. Это — выработка

общих научных концепций, координация программ законодательной деятельности,

принятие модельных актов и их эффективное влияние на законодательство

государств — участников СНГ. Уже приняты и действуют модельные

законодательные акты об экологической безопасности, информационных

отношениях, гражданстве, таможенном деле, о регулировании иностранных

инвестиций и др. В марте 1994 г. на четвертом пленарном заседании

Межпарламентской Ассамблеи одобрен перечень рекомендательных

законодательных актов, регулирующих хозяйственные отношения в рамках

Экономического союза, в феврале 1996 г. — программа модельного

законотворчества.

В любом случае обмен правовой информацией и ее использование, изучение и

оценка законодательства стало проблемой не толь-

159