Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

Москва

Научный эксперт

2008

Государственная политика

противодействия коррупции

и теневой экономике

в России

Том 1

Центр проблемного анализа и государственно-

управленческого проектирования

при Отделении общественных наук РАН

1.indb 1 1.indb 1 07.02.2008 15:27:4507.02.2008 15:27:45

Коллектив авторов:

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р., Бахтизин А.Р., Вакурин А.В.,

Ванцев В.А., Васин Ю.Г., Вилисов М.В., Глинкина С.П., Гук Д.В., Данилина Т.А., Елисе-

ева И.И., Круглов А.Ю., Латов Ю.В., Майдыков А.А., Максимов В.К., Малчинов А.С.,

Мартюшов Ю.С., Наумов Ю.Г., Погорелко М.Ю., Сазонова Е.С., Сулакшина А.С., Тим-

ченко А.В., Ярутич А.Ю., Яцушко А.Н.

Под общей редакцией Сулакшина С.С.

Рецензенты:

Колодкин Л.М., доктор юридических наук, профессор

Исправников В.О., доктор экономических наук, профессор

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике

в России. Монография в 2-х томах. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. — 464 с.

Коллективная двухтомная монография представляет результаты комплексного

исследования проблем коррупции и теневой экономики в современной России. Ав-

торским коллективом предложен новый подход к противодействию указанным яв-

лениям. В данном исследовании коррупция и теневая экономика представлены как

тесно переплетенные и взаимопорождающие друг друга явления. Проблемы корруп-

ции и теневой экономики были рассмотрены в рамках выделенных шести основных

контуров (типов) как самодостаточных идентифицируемых коррупционных и тене-

вых явлений: кадровая коррупция, экономическая коррупция, сращивание бизнеса и

власти, идейная коррупция, бытовая коррупция, теневая экономика.

Во втором томе будет изложена программа государственно-управленческих

действий противодействия коррупции и теневой экономике.

Предназначена для руководителей органов законодательной, судебной и испол-

нительной власти, субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов

и всех, кто интересуется современными экономико-правовыми проблемами реализа-

ции государственной экономической политики.

УДК 338.22:35

ББК 65.012.2

управленческого проектирования при Отде-

лении общественных наук РАН, 2008

ISBN 978-5-91290-004-4

Г 72

УДК 338.22:35

ББК 65.012.2

ISBN 978-5-91290-004-4

1.indb 2 1.indb 2 07.02.2008 15:27:4807.02.2008 15:27:48

Введение

Настоящая монография представляет собой первую часть (первый том) ис-

следования проблем противодействия коррупции и теневой экономике в РФ.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации

кор-

рупция названа одной из угроз национальной безопасности, а консолида-

ция усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как

одна из мер обеспечения национальной безопасности. В мае 2006 г. в своем

послании Президент России признал коррупцию одним из самых серьезных

препятствий на пути развития страны

Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, высту-

пает основным препятствием повышения уровня жизни населения, развития

экономики, становления гражданского общества, для эффективной борьбы с

организованной преступностью

. Рост коррупции в России — один из основ-

ных антифакторов привлечения иностранных инвестиций и современных

технологий в российскую промышленность. Коррупция негативно сказы-

вается как на внешнем имидже, так и на инвестиционном рейтинге России.

Перечень отрицательных последствий коррупции велик. В этой связи эффек-

тивная борьба с коррупцией неизбежно влечет за собой коренные изменения

не только в государстве, но и в социуме в целом. Одновременно действенная

борьба с коррупцией предполагает достижение целого ряда объединенных

в единую систему целей. Авторским коллективом данной книги выделяется

пять основных целей противодействия коррупции и теневой экономике:

Первая. Увеличение эффективности и компетентности власти в госу-

дарственном управлении, авторитета власти внутри и вне страны.

Вторая. Повышение инвестиционных и иных экономических рейтингов

России.

Третья. Снижение экономических издержек, оздоровление экономики.

Четвертая. Стимулирование рыночного прогресса (добросовестной

конкуренции).

Пятая. Оздоровление социально-психологического состояния населе-

ния, утверждение справедливого распределения национальных ресурсов.

Несмотря на то, что коррупция как явление достаточно хорошо изуче-

на (Россией ратифицировано большинство международных конвенций о

борьбе с коррупцией, существует несколько проектов антикоррупционных

Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 // СЗ РФ от 10 января 2000 г.,

№ 2, ст. 170.

<www. kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml>. 2006. 23 мая.

Малько А.В. Коррупция как основная честь теневой юридической жизни общества: ме-

тодология исследования // <http://sartraccc. sgap.ru/Pub/malko>. 2006. 17 июня.

1.indb 3 1.indb 3 07.02.2008 15:27:4807.02.2008 15:27:48

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

нормативных правовых актов и программ, во многих регионах есть свои

собственные программы борьбы с коррупцией, действуют почти два де-

сятка различных центров, институтов, сконцентрировавших свою деятель-

ность на изучении коррупции и теневой экономики), уровень коррупции не

только не снижается, но, напротив, продолжает расти. В чем же причины

неудач в противодействии коррупции?

Почему, признав коррупцию одной из угроз национальной безопаснос-

ти и одним из самых серьезных препятствий на пути развития страны, го-

сударство практически ничего не может предъявить обществу в качестве

реальных достижений в борьбе с коррупцией, за исключением арестов от-

дельных чиновников, обвиненных в получении взяток?

Таких причин можно назвать несколько:

Первая причина — это отсутствие действительной политической воли.

Коррупция носит тотальный характер и пронизывает все сферы обществен-

ной жизни. Она стала привычным явлением, нормой жизни, а ряд экспер-

тов придерживаются позиции, что коррупция — это вообще единственный

на сегодня реальный способ управления. Поэтому перед нами встает самый

главный и самый сложный вопрос: как можно ожидать от власти эффектив-

ных мер по борьбе с коррупцией, если она сама коррумпирована?

Вторая причина заключается в том, что большинство современных оте-

чественных разработок по противодействию коррупции касается лишь от-

дельных направлений, аспектов, сфер такой борьбы, причем, как правило, в

отрыве от решения проблем оздоровления экономики в целом.

Вместе с тем, совершенно очевидно, что без комплексной, всеобъемлю-

щей общероссийской стратегии и такой же программы противодействия

коррупции и теневой экономике, какого-либо стабильного позитивного эф-

фекта в деле борьбы с этими явлениями достичь невозможно, даже в усло-

виях отдельного региона.

Предлагаемые сегодня варианты подходов к борьбе с коррупцией (проти-

водействия коррупции) также существенно отличаются друг от друга по со-

держанию мер и способов такой борьбы — в зависимости от конкретного вида

коррупции, сфер ее проявления и иных критериев классификации коррупции.

По мнению разработчиков, ни одну из классификаций проявлений кор-

рупции, представленных сегодня в теории и применяемых на практике

(включая законодательство и правоприменение), нельзя признать отвечаю-

щей потребностям высокоэффективного противодействия этому явлению.

В связи с этим мы выделяем шесть основных контуров (типов), шесть

самодостаточных идентифицируемых коррупционных и теневых явлений

Вилисов М.В., Сулакшина А.С. Коррупция и теневая экономика: Проблемный анализ.

Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Вып. № 6. М.: Научный эксперт, 2006.

1.indb 4 1.indb 4 07.02.2008 15:27:4807.02.2008 15:27:48

Введение

Первый контур (тип) — кадровая коррупция. Основывается на взаимо-

связи двух субъектов: лица, обладающего правом назначения на должность

либо возможностью оказать влияние на результаты выборов, и лица, заин-

тересованного в получении этой должности. Среди основных отрицатель-

ных последствий кадровой коррупции — некомпетентность чиновников,

неэффективность работы, снижение авторитета государственной власти.

Есть ряд общих для всех видов кадровой коррупции проблем и вариантов

их разрешения. Однако существуют специфичные проблемы, наличие кото-

рых предопределяет необходимость отдельного анализа феномена кадровой

коррупции в различных ветвях власти: исполнительной (система назначений

на должность), законодательной (представительной, включая систему выбо-

ров), судебной и не вполне еще сформировавшейся контрольной.

Анализ проблем кадровой коррупции в исполнительной власти связан,

прежде всего, с выявлением наиболее «привлекательных» в коррупцион-

ном отношении должностей. Главным образом, это должности, связанные

с перераспределением финансовых потоков (главные и иные распорядите-

ли бюджетов и их помощники; лица, формирующие предложения по рас-

ходам — от завхоза до ответственного по НИОКР; лица, осуществляющие

контроль за перемещением финансовых потоков и др.). Следующая груп-

па — это лица, обладающие контрольно-надзорными полномочиями, вклю-

чая лицензирование и иные виды разрешений. Потенциально коррупци-

онной является работа по аттестации персонала, а также кадровая работа.

Следующие группы — это управление имуществом, оказание государствен-

ных услуг. К потенциально коррупционным относятся любые должности в

системе правоохранительных органов, которые наделяют обладателей таких

должностей полномочиями возбуждать, приостанавливать и прекращать

уголовные дела и административных производства, составлять админист-

ративные протоколы и т. п.

Существует целый ряд крупных коррупциогенных проблем в функци-

онировании законодательной (представительной) власти. Это и неэффек-

тивность общественного контроля за выборными процедурами, участие в

выборах представителей преступных сообществ, покупка мандатов в реги-

ональных и местных органах представительной власти и др.

Одной из наиболее уязвимых и «привлекательных» для коррупции сфер

власти, по мнению многих экспертов, оказалась судебная система. Здесь кор-

рупционной притягательностью обладает практически любая должность, от

функционального «наполнения» которой существенно зависят конкретные

формы и масштабы коррупционных проявлений. Коррупция в судебной

системе во многом связана с несовершенством института назначения судей

и отсутствием действенного контроля за механизмом их назначения.

Второй контур (тип) — экономическая коррупция. Основная масса зло-

употреблений связана с использованием полномочий в области контроля и

1.indb 5 1.indb 5 07.02.2008 15:27:4807.02.2008 15:27:48

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции называют

также «коррупционными услугами», т. е. услугами по «продаже» властно-

го ресурса либо использованию такого ресурса в целях привлечения иных

административных ресурсов. Рассматриваемый вид коррупции приводит

к ограничению конкуренции, торможению рыночного прогресса, возрас-

танию издержек бизнеса, снижению инвестиционных рейтингов и т. п.

Отметим, что именно в этом контуре (типе) коррупции мы рассматрива-

ем коррупционные проявления в частном секторе, т. е. в сфере отношений

бизнес–бизнес.

Третий контур (тип) — сращивание бизнеса и власти — отличается от

остальных тем, что в нем всегда присутствует конфликт интересов — час-

тных и государственных. Сращивание бизнеса и власти также можно рас-

сматривать как особую форму экономической коррупции, отличающуюся

от остальных субъектным составом, мотивацией коррупционного поведе-

ния, но, главным образом, способами борьбы. Этот вид выделяется в отде-

льный блок.

Четвертый контур (тип) — это идейная коррупция. Она охватывает

все указанные контуры и напрямую связана с некомпетентностью власти,

с неэффективностью ее работы, низким рейтингом и авторитетом. Идей-

ная коррупция — это монополизация и ограничение пространства выбора

властных решений. Данная тема мало разработана, особенно в плане уго-

ловно-правового преследования. Это — вопрос определения грани между

политическими взглядами, как убеждением, и государственной изменой

как преступлением.

Идейная коррупция тесным образом связана с кадровой коррупцией, а

также с экономической, особенно в форме казнокрадства. Идейная корруп-

ция также связана с отсутствием официальной идеологии государства, с на-

вязанной России западной ценностной моделью.

Пятый контур (тип) в рассматриваемой схеме — теневая экономика.

Теневая экономика и коррупция неотделимы друг от друга и порождают

друг друга. Между этими двумя явлениями существуют неразрывные двус-

торонние связи. Теневой сектор находится вне поля правовой защиты и яв-

ляется благодатной почвой для разрастания коррупции. Теневая экономика

создает устойчивый спрос на коррупционные услуги и программирует не-

обходимое ей число коррумпированных чиновников. Кроме того, корруп-

ционная деятельность сама по себе является частью теневой экономики.

С другой стороны, наличие коррумпированного чиновника и, например,

административных барьеров заставляет бизнес «уходить в тень».

В связи с этим, борьба с коррупцией неэффективна без одновременной

борьбы с теневой экономикой.

В сфере теневой экономики мы выделяем две основные проблемы, кото-

рые требуют безотлагательного разрешения.

1.indb 6 1.indb 6 07.02.2008 15:27:4807.02.2008 15:27:48

Введение

Первая проблема связана с так называемыми «коррупционными услуга-

ми» в широком смысле, т. е. со случаем, когда предмет коррупционной де-

ятельности совпадает с предметом теневой экономической деятельности.

Материальный эффект от коррупционной деятельности является частью

теневого дохода.

Вторая проблема, которая также требует разрешения в контексте борь-

бы с коррупцией, — это, прежде всего, макроэкономические финансовые

решения государства, продуцирующие теневую экономику. Речь идет о фи-

нансовой, налоговой политике государства, которая ведет к масштабному

уклонению от налогов, к наличному обороту, снижению потенциала безна-

личных расчетов, созданию неоправданных административных барьеров,

заставляющих бизнес уходить в тень.

И, наконец, шестой контур (тип) — бытовая коррупция.

С данным видом коррупции мы сталкиваемся в повседневной жизни,

потому что она затрагивает такие сферы, как образование, здравоохране-

ние, дорожное движение и пр. Опасность этого вида коррупции заключает-

ся в том, что, «поражая» основные сферы жизни общества, она становится

привычным явлением и нормой жизни.

Говоря о возможных методах борьбы с указанными выше явлениями,

необходимо отдавать себе отчет, что в сегодняшних условиях практически

все трудоспособное население в той или иной мере участвует в различных

формах коррупции и теневом секторе, поэтому одним из основных мето-

дов борьбы может стать легализация отношений (амнистия капиталов,

легализация отдельных видов коррупционной деятельности по примеру

ряда зарубежных стран, где легализован лоббизм и сформированы зако-

нодательные основы правомерной деятельности по продвижению частных

интересов).

Вместе с тем, нужно понимать, что легализация некоторых форм кор-

рупции не может решить всех проблем.

Несправедливое распределение богатства является одной из причин кор-

рупции. Речь идет о низком уровне оплаты труда чиновников, что вынуж-

дает их искать иные пути для получения дохода. Здесь нужно еще раз ого-

вориться, что нельзя устранять эту причину в отрыве от остальных причин.

В России сформировался целый идеологический пласт чиновничества, для ко-

торого коррумпированность — это не какая-то аномальная ситуация, а норма

жизни, норма государственной службы, норма предпринимательства. В этой

связи считаем необходимым подчеркнуть, что меры по борьбе с коррупцией

(противодействие коррупции) будут эффективны только тогда, когда они бу-

дут реализованы в комплексе. Образно выражаясь, необходимо пройтись

«неводом» по всем аспектам коррупции и теневой экономики, и только тог-

да можно рассчитывать на какой-либо результат, на сдвиг с мертвой точки,

в которой Россия находится уже продолжительное время.

1.indb 7 1.indb 7 07.02.2008 15:27:4807.02.2008 15:27:48

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

В этой связи особое значение приобретает стратегический подход к

разрешению этой проблемы. Коррупция не только самовоспроизводна,

но также неоднородна и трансформативна. Поэтому принятие отдельного

Федерального закона о противодействии коррупции и теневой экономи-

ке является неадекватным инструментом для высокоэффективного проти-

водействия коррупции. Кроме того, важно учитывать такой политико-пси-

хологический аспект идеи специального закона о борьбе с коррупцией, как

юридическое увековечивание коррупции — неотъемлемой части российской

действительности.

Признание невозможности полного искоренения коррупции не наделя-

ет государство правом ограничиваться лишь констатацией социально-нега-

тивного характера коррупции и наказанием отдельных коррупционеров.

Российскому обществу нужна ясная и жизнеспособная политическая

доктрина противодействия коррупции и теневой экономике, отвечающая

заявленным амбизициозным целям социально-экономического развития

России — Концепция государственной политики противодействия корруп-

ции и теневой экономике в России, утверждаемая указом Президента РФ.

Подводя итог краткому предварительному описанию того концептуаль-

ного подхода, который использовался авторским коллективом Центра про-

блемного анализа и государственно-управленческого проектирования при

выполнении настоящего исследования, отметим, что в современной теории

и практике борьбы с коррупцией сформировалось и применяется значи-

тельное число ставших уже классическими, а также и уникальных подходов

к борьбе с коррупцией. Авторский коллектив, в той мере, в которой это со-

ответствовало избранному концептуальному подходу, стремился использо-

вать этот ценный теоретический и практический опыт.

При разработке концептуальных основ государственной политики про-

тиводействия коррупции и теневой экономике в России авторы монографии

исходили из того, что ликвидировать коррупцию как явление полностью,

по-видимому, невозможно. Однако уменьшить ее объемы и общественную

опасность до уровня, который бы не служил непреодолимым препятствием

для экономического прогресса и роста уровня жизни большинства росси-

ян — задача, на наш взгляд, посильная. В этой связи особое значение приоб-

ретает стратегический подход к решению данной проблемы.

Авторский коллектив при проведении настоящего исследования исхо-

дил из того, что позитивный потенциал стихийной борьбы с коррупцией в

нашей стране уже исчерпан. Российскому обществу нужна ясная и жизне-

способная политическая доктрина противодействия коррупции, отвечаю-

щая заявленным амбициозным целям социально-экономического развития

России.

Итак, для борьбы с коррупцией и теневой экономикой нами предлагают-

ся следующие ключевые решения:

1.indb 8 1.indb 8 07.02.2008 15:27:4807.02.2008 15:27:48

Введение

1. Платформа политической воли и публичное политическое решение.

2. Поэтапная обеспеченная программа охвата различных категорий гос-

служащих государственных должностных лиц новыми мерами борьбы

с коррупцией.

3. Создание федерального органа исполнительной власти по управлению

госслужбой (с функциями спецслужбы по борьбе с коррупцией).

4. Добровольный антикоррупционный «колпак» (добровольное ограни-

чение некоторых конституционных прав госслужащих).

5. Жесткая формализация деятельности госслужащих.

6. Разработка и введение механизма кадровых историй для госслужа-

щих.

7. Введение парламентской процедуры проверки законопроектов на кор-

рупциогенность.

8. Усовершенствование наказаний, в т. ч. повышение определенности и

суровости во всех необходимых случаях.

Основополагающими из них являются: платформа политической воли

и публичное политическое решение. Необходимо на уровне политического

руководства страны системно решать эту проблему, а не только обозначать

ее существование. Выход из логической ловушки тотальной коррумпирован-

ности власти состоит в поэтапной, нормативно обеспеченной программе,

которая постепенно будет охватывать разные категории государственных

служащих и властно-политических лиц. И это — добровольный «колпак»,

т. е. ограничение некоторых конституционных прав представителей руко-

водящих должностей государственной службы РФ.

К основным управленческим решениям по противодействию коррупции

и теневой экономике относятся следующие:

1. Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной

политики противодействия коррупции и теневой экономике».

2. Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности РФ и

субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих РФ.

3. Тарифно-квалификационный кодекс РФ.

4. Федеральный закон «О доверительном управлении имуществом лиц,

замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, госу-

дарственных и муниципальных служащих».

5. Федеральный закон о внесении изменений в следующие кодексы Рос-

сийской Федерации: Гражданский, Бюджетный, Налоговый, об адми-

нистративных правонарушениях, Уголовный, Гражданский процессу-

альный, Арбитражный процессуальный, Уголовно-процессуальный,

а также в Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан,

федеральные законы — «О системе государственной службы РФ»,

«О государственной гражданской службе», «О статусе судей в Россий-

ской Федерации», Федеральный закон «Об органах судейского сооб-

1.indb 9 1.indb 9 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

щества в Российской Федерации», «О политических партиях», Закон

РФ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной

Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О прокура-

туре Российской Федерации», «О Счетной палате Российской Федера-

ции», «О Федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыс-

кной деятельности», «Об образовании», «О высшем и послевузовском

профессиональном образовании», «О некоммерческих организациях»,

«О лицензировании отдельных видов деятельности», «О техническом

регулировании», «О несостоятельности (банкротстве) », «О размеще-

нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг

для государственных или муниципальных нужд», «О лекарственных

средствах», «О безопасности дорожного движения» — в целях проти-

водействия коррупции и теневой экономике.

6. Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Фе-

дерации».

7. Указ Президента РФ «О Регламенте Администрации Президента РФ».

8. Указ Президента РФ о внесении изменений в Указы Президента РФ

«О мерах по организации проверки сведений, представляемых лица-

ми, замещающими государственные должности Российской Федера-

ции в порядке назначения и должности федеральной государственной

гражданской службы» от 1 июня 1998 г. № 641 и «Об утверждении По-

ложения о персональных данных государственного гражданского слу-

жащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая

2005 г. № 609.

9. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ

«О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федераль-

ного Собрания Российской Федерации».

10. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ

«О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации».

11. Постановление Правительства РФ «О полномочиях органов государс-

твенной власти в области безопасности дорожного движения».

В настоящее время предложенные решения обозначенных нами задач

соотносятся с действующим законодательством РФ и дают нам право обос-

новывать наши предложения. Разработка концепций указанных документов

в настоящее время ведется Центром проблемного анализа и государствен-

но-управленческого проектирования. Все перечисленные выше документы

войдут во второй том монографии «Государственная политика противо-

действия коррупции и теневой экономике в России».

1.indb 10 1.indb 10 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49