Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

Кадровое мошенничество

От кадровой коррупции следует отличать достаточно распространенное

в сфере кадровых назначений мошенничество, которым занимаются как

сами должностные лица, так и различные категории посредников. Обещая

назначить на ту или иную должность либо оказать содействие в таком на-

значении должностное лицо (посредник) принимает незаконное вознаграж-

дение не намереваясь его исполнять. Разновидность такого мошенничества

составляет так называемое «честное мошенничество», когда мошенник воз-

вращает кандидату на должность бóльшую часть незаконного вознаграж-

дения (за вычетом накладных расходов), если назначение не состоялось, и

оставляет себе все вознаграждение, если назначение состоялось. И в том, и

в другом случае мошенник лишь имитирует свою активность в пользу кан-

дидата.

Факторы роста кадровой коррупции. Их классификация

1. Правовые:

дефекты (отсутствие, неполнота и некорректность) системы требований,

которым должны соответствовать кандидаты на замещение конкретных

государственных должностей, а также должностей государственной и

муниципальной службы;

недостатки процедуры выдвижения (самовыдвижения), рекомендова-

ния, представления, назначения, избрания, перемещения и увольнения

от должности;

недостатки правовой регламентации кадрового резерва государствен-

ных и муниципальных служащих;

недостатки правового регулирования конкурсных процедур при назна-

чении на должности по государственной и муниципальной службе.

2. Информационные:

отсутствие единой системы федеральных, региональных и локаль-

ных автоматизированных банков данных о вакансиях государствен-

ных должностей и должностей по государственной и муниципальной

службе; о кадровом резерве органов государственной власти и местно-

го самоуправления; рекомендованных и самозаявленных кандидатах

на замещение соответствующих должностей;

неразвитость системы информационного контроля конкурсных про-

цедур при назначении на должности государственной и муниципаль-

ной службы;

слабый общественный контроль за практикой кадровых назначений

и увольнений. Отсутствие у общественных организаций специальных

полномочий по отводу кандидатов на публичные должности;

отсутствие такого основания, как сообщение неполных и неточных

сведений, запрашиваемых у кандидата, для отказа в назначении на го-

•

1.indb 51 1.indb 51 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

сударственную должность, должность по государственной или муни-

ципальной службе, в повышении по службе.

3. Психологические:

личный коррупционный опыт назначения на должность у лиц, наде-

ленных кадровыми полномочиями;

уверенность претендента на должность в том, что в случае получения

желаемого назначения он сможет в короткие сроки компенсировать

свои коррупционные затраты.

2.2.4. Экономическая коррупция

Понятие экономической коррупции

Под экономической коррупцией для целей настоящего исследования

понимается подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымо-

гательство взятки), любое другое незаконное использование лицом своего

публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг

или льгот или преимуществ, в том числе неимущественного характера)

как для себя, так и для любых других лиц, вопреки охраняемым законом

экономическим интересам гражданина, юридического лица, общества или

государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному

лицу вне зависимости от совершения данных деяний лично или через пос-

редников.

Под охраняемыми законом экономическими интересами гражданина,

юридического лица, общества или государства понимаются непротиворе-

чащие Конституции РФ, иному законодательству, международным догово-

рам и принятым в соответствии с ними нормативным правовым актам пра-

ва, полномочия и свободы в сферах собственности (отношения владения

пользования и распоряжения имуществом) и экономической деятельности

(отношения производства, обмена, распределения и потребления товаров, в

том числе услуг).

К лицам, имеющим публичный статус, для целей настоящего исследова-

ния относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномо-

чию выполняющие должностные или иные служебные обязанности в орга-

нах государственной власти и местного самоуправления, государственных

и муниципальных учреждениях (в том числе иностранных и международ-

ных), а также лица, выполняющие управленческие функции в государствен-

ных и муниципальных предприятиях, иных коммерческих — в том числе

иностранных — организациях.

К экономической коррупции целесообразно относить также подкуп пуб-

личных лиц юридическими лицами (например, на основе решений коллеги-

альных органов управления), который в настоящее время не квалифициру-

ется как преступление или административное правонарушение.

•

1.indb 52 1.indb 52 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

Перечень наиболее коррупциогенных должностей в сфере экономики:

должностные лица, имеющие полномочия главных распорядителей и

распорядителей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов

РФ, местных бюджетов, средств бюджетополучателей, а также состав-

ления и размещения предложений на проведение конкурсных торгов;

председатели, члены и сотрудники аппарата конкурсных комиссий ор-

ганов государственной власти и местного самоуправления по проведе-

нию государственных и муниципальных торгов;

должностные лица федеральных, региональных и местных органов

власти, наделенные полномочиями по осуществлению контроля за

правильностью проведения государственных и муниципальных тор-

гов (Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные ор-

ганы);

руководители и члены комиссий исполнительных органов власти, на-

деленных полномочиями по лицензированию отдельных видов эко-

номической деятельности и контролю за соблюдением лицензионных

условий и требований;

руководители и иные должностные лица органов государственной

власти и местного самоуправления, уполномоченные в соответствии

с КоАП РФ и нормативными правовыми актами об административ-

ных правонарушениях субъектов РФ принимать решения о составле-

нии протоколов и (или) наложении административных наказаний за

совершение правонарушений в сфере экономики;

следователи, дознаватели, начальники органов дознания, начальники

следственных подразделений органов государственной власти, упол-

номоченные в соответствии с УПК РФ принимать решения о возбуж-

дении, приостановлении и прекращении уголовного преследования по

делам об экономических преступлениях (МВД, ФСБ, прокуратура, Фе-

деральная таможенная служба);

мировые судьи, судьи федеральных судов общей юрисдикции, упол-

номоченные рассматривать административные дела об оспаривании

решений должностных лиц, затрагивающих экономические интересы

граждан и организаций, о наложении административных наказаний

за совершение экономических административных правонарушений,

а также рассматривать уголовные дела об экономических преступле-

ниях;

судьи арбитражных судов;

судьи конституционных (уставных) судов (в части рассмотрения воп-

росов признания несоответствующими конституциям (уставам) зако-

нов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых

актов, ограничивающих экономические интересы юридических и фи-

зических лиц.

•

1.indb 53 1.indb 53 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Перечень видов (составов) коррупционных правонарушений в сфере эко-

номики и их классификация

Под сферой экономики, согласно действующему с 1 января 1997 г. Уголов-

ному кодексу РФ (раздел VIII УК РФ), понимаются — отношения собствен-

ности (гл. 21 УК РФ), отношения экономической деятельности (гл. 22 УК

РФ) и (достаточно искусственно) служебные отношения в коммерческом и

некоммерческом негосударственном секторах (гл. 23 УК РФ).

Следует выделять составы четырех видов коррупционных правонаруше-

ний в сфере экономики: гражданско-правовые деликты, административные

правонарушения, дисциплинарные правонарушения, преступления.

К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладаю-

щие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения

правил дарения, предусмотренных гл. 32 ГК РФ, а также нарушения поряд-

ка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 того же Кодекса. Корруп-

ционные гражданско-правовые деликты, как правило, выражаются в:

принятии в дар и дарении подарков государственным служащим и

служащим органов муниципальных образований в связи с их долж-

ностным положением или с исполнением последними служебных обя-

занностей, при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях

не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (п. 3 ст. 575

ГК РФ);

принятии в дар и дарение подарков любой стоимости в отношениях

между коммерческими организациями (п. 4 ст. 575 ГК РФ).

Коррупционные дисциплинарные проступки в сфере экономики — вид

коррупционных правонарушений, выражающихся в использовании госу-

дарственным, муниципальным служащим или иным публичным лицом,

либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации

своего статуса для получения преимуществ, вопреки установленному за-

конодательством (иным нормативным регулированием) порядку несения

соответствующей службы, за которые предусмотрено дисциплинарное

взыскание (например, осуществление сотрудником органа внутренних дел

предпринимательской деятельности, вопреки ч. 2 ст. 10 Положения о служ-

бе в органах внутренних дел).

К административным коррупционным правонарушениям в сфере эко-

номики следует относить обладающие признаками экономического корруп-

ционного поведения и не являющиеся преступлениями правонарушения, за

которые установлена административная ответственность.

К административным коррупционным правонарушениям относятся

противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмот-

рена административная ответственность следующими статьями Кодекса

РФ об административных правонарушениях:

•

1.indb 54 1.indb 54 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступле-

нии и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение

выборов, референдума (ст. 5.17);

незаконное использование денежных средств кандидатом, избиратель-

ным объединением, избирательным блоком, инициативной группой

по проведению референдума, иной группой участников референдума

(ст. 5.18);

использование незаконной материальной поддержки кандидатом, за-

регистрированным кандидатом, избирательным объединением, изби-

рательным блоком, инициативной группой по проведению референду-

мов (ст. 5.19);

финансирование избирательной кампании, кампании референдума

помимо избирательных фондов, фондов референдума и оказание иной

запрещенной законом материальной поддержки (ст. 5.20);

нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный

фонд, фонд референдума (ст. 5.50);

мелкое хищение (ст. 7.27 — в случае совершения соответствующего

действия путем присвоения или растраты);

нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14);

использование служебной информации на рынке ценных бумаг

(ст. 15.21);

а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Феде-

рации, устанавливающими административную ответственность за ад-

министративные коррупционные правонарушения в сфере экономики.

Коррупционные преступления в сфере экономики

I. Коррупционные преступления в сфере экономики в форме подкупа:

незаконные получение и разглашение сведений, составляющих ком-

мерческую или банковскую тайну, в случае совершения соответствую-

щего деяния путем подкупа (ст. 183 УК РФ);

подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных

соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ);

коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ);

организация преступного сообщества (преступной организации) (ст. 210

УК РФ) для совершения тяжких или особо тяжких преступлений, пре-

дусмотренных ч.ч. 2, 3 или 4 ст. 290, ч. 2 ст. 291, ч. 2 ст. 4 309 УК РФ;

получение взятки (ст. 290 УК РФ);

дача взятки (ст. 291 УК РФ);

провокация взятки или коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ);

подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи по-

казаний либо к неправильному переводу, в случае совершения соот-

ветствующего деяния путем подкупа (ст. 309 УК РФ).

•

1.indb 55 1.indb 55 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

II. Иные коррупционные преступления в сфере экономики:

невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных вы-

плат (ст. 145

УК РФ);

мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служеб-

ного положения (п. «в» ч. 2 ст. 159 УК РФ);

присвоение или растрата, совершенная лицом с использованием свое-

го служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 160 УК РФ);

хищение предметов, имеющих особую ценность (ст. 164 УК РФ), в слу-

чаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничес-

тва, присвоения или растраты с использованием своего служебного

положения;

регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ);

контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием

своего служебного положения (п. «б» ч. 3 ст. 188 УК РФ) при наличии

корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;

злоупотребление полномочиями (ст.я 201 УК РФ);

злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами

(ст. 202 УК РФ), совершенное в целях извлечения выгод и преимуществ

для себя или других лиц;

организация преступного сообщества (преступной организации), со-

вершенная лицом с использованием своего служебного положения

(ч. 3 ст. 210), для совершения иных коррупционных тяжких или особо

тяжких преступлений, предусмотренных — п. «в» ч. 2 ст. 159; п. «в» ч. 2

ст. 160; ст. 164, п. «б» ч. 3 ст. 188, ч. 2 ст. 203, п. «в» ч. 2 ст. 221, п. «в» ч. 2

ст. 226, ч. 2 или 3 ст. 285, ч. 2 или 3 ст. 286 УК РФ;

хищение или вымогательство ядерных материалов, совершенное ли-

цом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 221

УК РФ);

хищение или вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых ве-

ществ и взрывных устройств, совершенное лицом с использованием

своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 226 УК РФ);

хищение или вымогательство наркотических средств или психотроп-

ных веществ, совершенное лицом с использованием своего служебно-

го положения (п. «в» ч. 2 ст. 229 УК РФ);

злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);

нецелевое расходование бюджетных средств (статья 285

УК РФ);

нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фон-

дов (ст. 285

УК РФ);

превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) при наличии у

виновного корыстной или иной личной заинтересованности;

присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ) при на-

личии у виновного корыстной или иной личной заинтересованнос-

•

1.indb 56 1.indb 56 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

ти; незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289

УК РФ);

служебный подлог (ст. 292 РФ).

III. Преступления в сфере экономики, связанные с коррупционными:

воспрепятствование законной предпринимательской деятельности

(ст. 169 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересо-

ванности у виновного;

легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества,

приобретенного незаконным путем (ст. 174 УК РФ), в случаях приоб-

ретения соответствующих денежных средств или иного имущества в

результате совершения любого из коррупционных преступлений;

приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным

путем (ст. 175 УК РФ), в случаях приобретения или сбыта имущества

заведомо добытого в результате совершения любого из преступлений,

указанных в частях первой и второй настоящей статьи;

монополистические действия и ограничение конкуренции (ст. 178 УК

РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у

виновного;

злоупотребления при выпуске ценных бумаг (ст. 185 УК РФ) при нали-

чии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного.

Причины и условия (факторы) роста экономической коррупции. Их клас-

сификация

Фактор роста экономической коррупции — явление или совокупность

явлений, способствующие росту объема, общественной вредности или ин-

тенсивности экономической коррупции.

В основу предлагаемой классификации факторов роста экономической

коррупции положен традиционный для отечественной криминологии кри-

терий содержания обособленной сферы социальной жизни: экономика, по-

литика (в том числе право), информация и т. д.

В зависимости от прикладных целей ценность могут представлять и

иные критерии:

мощность (т. е. относительная сила влияния) фактора;

временнáя стабильность (некоторые факторы экономической корруп-

ции существуют с момента появления социума (например, делегирова-

ние или отчуждение права на нормотворчество и правоприменение);

другие носят временный конкретно-исторический характер (напри-

мер, товарный дефицит);

стабильность направленности (одно и то же явление в разных услови-

ях может выступать и как коррупциогенный фактор, и как антикор-

рупциогенный — например, недопустимость произвольного истолко-

•

1.indb 57 1.indb 57 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

вания закона правоприменителем снижает вероятность его нарушения

за мелкую взятку, но повышает вероятность его нарушения за крупную

взятку);

территориальное распределение («география») факторов экономичес-

кой коррупции;

уровень социального действия (глобальный, макросоциальный, мик-

росоциальный, индивидуальный);

качество вредоносности (преимущественно экономический полити-

ческий, экологический, нравственный, духовный или физический вред

либо комбинация вреда различного качества) и др.

Факторы экономического характера

Значительное влияние на рост экономической коррупции, как показы-

вают многие исследования, оказывают резкие изменения степени поляриза-

ции общества по уровню доходов и уровня экономической нестабильности,

прямо влияющего на стабильность статуса потенциального коррумпанта

(тот, кого подкупают) и коррумпатора (тот, кто подкупает). Специфика пос-

леднего экономического фактора коррупции состоит в том, что он предо-

пределяет рост объемов экономической коррупции вне зависимости от сво-

ей направленности: и слишком быстрый экономический рост, и слишком

быстрое падение экономики с одинаковой вероятностью могут провоциро-

вать рост объема коррупционной преступности.

Генезис экономических факторов коррупции обусловлен существова-

нием объективных экономических законов, которые, по нашему мнению,

никогда не могут полностью совпадать с содержанием правового регулиро-

вания экономики.

Сущность данного антагонизма проявляется в неустранимом до конца

противоречии экономических потребностей и возможностей общества. Со-

циальная нестабильность всегда ведет к обострению этого антагонизма.

Данное обстоятельство не было должным образом учтено «архитектора-

ми» новейшей социальной реформы. Каждая новая вспышка экономичес-

кого кризиса неизменно активизировала коррупционные механизмы пере-

распределения имущества и экономических выгод в пользу тех, кто лучше

других умел пользоваться этим механизмом. В итоге, господствующее по-

ложение в российской экономике заняли не те, кто исповедовал идеологию

честного и ответственного бизнеса, а те, кто научился заигрывать с коррум-

пированным чиновничеством и «успешно» переместился из чиновничьего

кресла в директорское.

Российский вариант экономических реформ, судя по всему, изначально

был ориентирован на преимущественно коррупционные механизмы прива-

тизации национального достояния. Коррупционные стереотипы экономи-

ческого поведения постепенно стали господствующими среди предприни-

•

1.indb 58 1.indb 58 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

мателей всех уровней. Российский бизнес начал рассматривать коррупцию

не только как важнейший фактор экономического успеха и конкурентной

борьбы, но и как инструмент прямого влияния на экономическую политику

государства.

Анализ результатов многочисленных исследований по затронутой про-

блеме позволяет отнести к числу наиболее значимых собственно экономи-

ческих факторов экономической коррупции следующие явления:

критически высокий уровень поляризации населения по уровню до-

хода;

высокий удельный вес теневой экономики;

широкое включение в экономический оборот практики «отмывания»

доходов, полученных незаконным путем;

чрезмерно высокие налоги для коммерческих организаций.

Факторы политического характера

Политика, как практика управления государством, и коррупция всег-

да были тесно связаны. Более того, коррупция зачастую становится либо

«спусковым крючком» глубоких политических изменений (как это было в

Германии в 1933 г.), либо главной пружиной таких изменений (как это мож-

но было наблюдать на примере новейших «цветных революций» в Грузии,

Украине и Кыргызстане. Любое государственное устройство объективно

(в большей или меньшей степени) чревато коррупцией. В этой связи ника-

кое государство не способно избежать договорного или насильственного

ограничения права граждан (подданных) самостоятельно распоряжаться

своими правами и свободами.

Некоторые эксперты считают, что это явление непосредственно порож-

дает коррупцию

Типичными для современной России политическими факторами эконо-

мической коррупции являются:

чрезмерно большой бюрократический аппарат по управлению эконо-

микой;

неурегулированное политическими правилами переплетение власти и

бизнеса;

неразвитость института легального лоббирования экономических ин-

тересов;

слабость гражданского контроля за практикой государственного уп-

равления экономикой;

отсутствие ясной и последовательной антикоррупционной политики в

сфере экономики;

•

Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведе-

ния) / Под общ. ред. С.В. Максимова. М.: Спарк, 1999. С. 35.

1.indb 59 1.indb 59 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

неготовность политических партий к отказу от использования эконо-

мической коррупции как инструмента политической борьбы;

неразвитость института коллективной и индивидуальной политической

ответственности за последствия коррупционного поведения высших

чиновников.

Правовые факторы

Правовые факторы экономической коррупции в сущности являются

формальным выражением ее политических причин и условий. Коррупцио-

генность правового комплекса охватывает значительное число взаимосвя-

занных явлений законотворчества, правоприменения, правовых учрежде-

ний, правового сознания, правового воспитания и правового поведения.

Сущность правовой нормы, как общего правила поведения, предполагает

необходимость наделения правоприменителя определенной свободой ус-

мотрения. Чем больше этой свободы, тем шире объективные возможности

для злоупотребления ею.

Многие специалисты обоснованно отмечают, что если бы можно было

заменить общие для всех правила поведения индивидуальными, проблема

коррупции вообще и экономической коррупции, в частности, исчезла бы

вместе с правовыми нормами, поскольку отпала бы необходимость их тол-

кования и применения.

Однако нельзя не видеть и другого аспекта проблемы: излишняя опреде-

ленность (жесткость) нормы исключает возможность исправить несправед-

ливость при ее применении и провоцирует совершение наиболее опасных

коррупционных правонарушений — дачу и получение взятки за заведомо

незаконные действия (бездействие).

До настоящего времени российский законодатель не определил кри-

терии допустимого уровня энтропии неопределенности правовой нормы.

В этой связи на правоприменителе лежит трудно реализуемая обязанность

конкретизации правовых установлений и восполнения существующих в

них пробелов.

Толкование законов самим законодателем (несмотря на очевидные

его преимущества) отошло на второй план, и в основе имеет место бес-

системный характер. Сегодня потребность в аутентическом толковании

значительно увеличилась. Свою крайнюю остроту данная проблема при-

обретает применительно к наиболее крупным законодательным актам —

кодексам, закрепляющим большое число так называемых оценочных

норм, так или иначе регулирующих (в том числе охраняющих) экономи-

ческие отношения.

Правовая система России сегодня в значительной степени дестабили-

зирована хаотичным распространением нелегитимного судебного преце-

дента, когда местный и региональный опыт конкретных судебных решений

•

1.indb 60 1.indb 60 07.02.2008 15:27:5307.02.2008 15:27:53