Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 1. Постановка задачи

1.1. Постановка задачи разработки государственной политики

противодействия коррупции и теневой экономике

Нужна ли России государственная политика борьбы с коррупцией? Для

большинства граждан России такого вопроса, по-видимому, не существу-

ет. Рядового гражданина скорее интересует другое: когда начнется реаль-

ная борьба с коррупцией, и начнется ли она вообще? Парадокс заключается,

однако, в том, что граждане имеют возможность едва ли ни ежедневно на-

блюдать аресты мелких и крупных чиновников, обвиняемых в получении

взяток, но не видят в этом какой-либо государственной политики борьбы

с коррупцией. Для большинства противодействие коррупции в России на-

поминает череду кампаний, приуроченных к политическим сезонам, но не

постоянную функцию государства, стремящегося обеспечить адекватные

социальным потребностям экономическое развитие, эффективную защиту

прав граждан и законных интересов организаций.

Признание почти всеми экспертами невозможности полного искорене-

ния коррупции (по крайней мере, в условиях когда-либо существовавших

типов социального устройства) не дает государству права ограничиваться

лишь декларированием социально негативного характера коррупции и на-

казанием коррупционеров. С философской точки зрения конечной целью

борьбы с коррупцией, по-видимому, следует признать собственно борьбу

с ней. Современная цивилизация обречена на борьбу с коррупцией уже в

силу естественного стремления к самосохранению. В качестве прикладной

цели борьбы с коррупцией может рассматриваться снижение распростра-

ненности и общественной опасности последней до уровня, который не яв-

ляется непреодолимым препятствием экономического развития, адекват-

ного потребностям общества и законодательно закрепленным ценностями

и приоритетам. Низведение коррупции до «социально терпимого уровня»

в контексте названной цели есть лишь один из ее аспектов, которым доста-

точно легко манипулировать.

1.2. Методология разработки государственной политики

противодействия коррупции и теневой экономике

как государственно-управленческой практики

Под политикой в контексте настоящей работы в основном понимается

государственное управление.

С позиций научной методологии необходимо соединить две существен-

но самостоятельные дисциплины: проблемной аналитики и юридико-тех-

1.indb 11 1.indb 11 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

нической и управленческой технологии. При этом имеется в виду, что вся

работа и особенно ее заключительный синтетический этап должна отвечать

требованиям к управленческим государственным документам в соответс-

твии с действующими регламентами государственно-управленческих про-

цедур и нормативно-правовых актов.

Разработка в предлагаемой постановке отличается от сходных по звуча-

нию. Чаще всего дело ограничивается ответом на вопрос: что происходит

(что плохо)? Ответ звучит риторически — уровень коррупции высок, масш-

табы теневой экономики велики, методы борьбы с указанными явлениями

неэффективны. Это правильно, но надо бы и дальше продвигаться. Реже от-

вечают на вопрос — почему это так, в чем природа и причины негативных

явлений? Совсем редко отвечают на вопрос — что делать? (Обычно пафос

уходит на вопрос — кто виноват и что с ним за это делать). И уж совсем

редкость — ответы на вопрос — как делать, кто будет делать, как подтверж-

дать прогнозами последствия своих действий, в какие сроки, за счет каких

ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при

этом контролируя для определения результативности своих действий, на

какие чувствительные факторы, условия и причины воздействуя? Но, как

очевидно, ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования

государственной политики как управленческой задачи. А сама политика

приобретает характер ответственных управленческих действий, способных

по существу решать проблемы общества и государства.

1.2.1. Государственная политика как управленческая категория

В работе, ставящей целью исследование вопросов политики противо-

действия коррупции и теневой экономике, задание ее в соответствующей

Концепции и других государственно-управленческих документах, важно

уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте.

Определений политики существует большое количество в различных смыс-

ловых контекстах. Считается общепризнанным, что невозможно дать ее

однозначное определение. Добавим, что это верно, но с оговоркой, что без

уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику

определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отноше-

ниями, межгрупповыми отношениями, деятельности, не только сознатель-

ной, но и иррациональной, стихийной и т. д.

Очевидно, что такой дефини-

ционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в

настоящей разработке целях.

Под государственной политикой понимается совокупность ценност-

ных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и

порядка реализации государственно-политических решений (поставлен-

Подробнее см. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 7

1.indb 12 1.indb 12 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49

Глава 1. Постановка задачи

ных государственной властью целей)

. Очевидно, что отсюда вытекает не-

обходимость определить цели, для чего нужен ценностный выбор и опре-

деленность. Необходимо определение субъектов и объектов управления,

представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и

инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструмен-

тария и его дефицита. Определение исходного состояния объекта управле-

ния и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (пере-

ходной траектории). Определение программы действий, т. е. распределения

мер, решений и действий во времени. Определение политических условий

и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много спе-

цифичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособ-

ный в смысле реальной практики государственного управления документ

(пакет документов), кондиционный с точки зрения регламентных требова-

ний, существующих в реальных процедурах государственного управления.

На рис. 1 показана упрощенная топология государственной политики, как

предмета проектирования. В пакете государственно-управленческих доку-

ментов политики противодействия коррупции и теневой экономике в ко-

нечном итоге все указанные на рис. 1 элементы

должны быть в явном виде

определены.

1.2.2. Цель, статус и место государственно-управленческих документов

политики противодействия коррупции и теневой экономике в системе

российского законодательства и политической нормативистики

Цели создания и легитимизации государственно-управленческих доку-

ментов политики противодействия коррупции и теневой экономике, т. е. их

имплементации в законодательное и государственно управленческое про-

странство России заключаются в следующем:

— упорядочении управленческой организации, обеспечении обоснован-

ности и согласованности с формулируемыми политическим руководс-

твом страны целями исполнительных действий государственных влас-

тей по противодействию коррупции и теневой экономике;

— создании системы (механизма) предупреждения и эффективного

противодействия коррупции и теневой экономике, отличающейся

прозрачностью, устойчивостью в длительной перспективе и слабой

зависимостью от политической конъюнктуры и особенностей сменя-

ющихся политических элит страны или лоббирующих группировок.

Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленчес-

ких решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного уп-

равления в России. Вып. 1., М., 2006.

Подробнее см. Главу 7, параграф 7.3 «Проблемно-управленческое дерево».

1.indb 13 1.indb 13 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49

Государственно

управленческие

документы:

–Послание

Президента РФ;

–указ;

–закон;

–доктрина;

–программы.

Действия

и процессы:

– организовывание;

– акты управления;

– пропаганда и

воспитание;

– духовная подготов

ка и мобилизация

(апелляция

к менталитету).

Результат

Мониторинг

Реализация

Субъекты

и объекты

Субпроблемы

Неделимые

задачи

Идеи,

концепты,

контуры

решений

задач

Меры,

действия,

решения

Компарация

Рис. 1. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования государственной

политики

1.indb 14 1.indb 14 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49

Глава 1. Постановка задачи

Концепция политики противодействия коррупции и теневой экономике

в данной работе разрабатывается как основной государственно-управлен-

ческий документ, определяющий содержание государственной политики в

обсуждаемой области управления, формирующий и приводящий в действие

механизм ее исполнения.

В случае легитимизации на практике, если до этого дойдет дело, Концеп-

ция может утверждаться Указом Президента РФ и (или) приниматься фе-

деральным законом. Тогда она будет являться нормативно-правовым актом

и станет обязательной для исполнения всеми органами государственной

власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами,

включая нерезидентов.

Концепцию, как вид документа, следует относить к классу доктринальных

государственных документов. К сожалению, традиция в современной Рос-

сии заключается в том, что доктрины зачастую являются чисто политичес-

кими документами, не неся в себе административно-правового содержания.

Поэтому их распорядительная управленческая нагрузка, обязательность для

исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными.

Это относится подчас и к посланиям Президента Федеральному собранию.

С точки зрения возможного практического использования Концепции и по-

вышения уровня ее управленческого воздействия на действия исполнитель-

ной власти, обязательности ее для всего механизма исполнения в Концепции

должны предусматриваться специальные нормативные конструкции. Как

можно видеть на рис. 2 Концепция может влиять на целый ряд законода-

тельных актов в системе российского законодательства и политической нор-

мативистики, включая ежегодные послания Президента РФ.

Рис. 2. Место Концепции противодействия коррупции и теневой экономике в системе

федерального российского законодательства и политической нормативистики

Президента

Федеральные

Легитимизация

альные

президента

* вновь принимаемые

1.indb 15 1.indb 15 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

1.2.3. Методология разработки государственной политики

Разработка государственной политики противодействия коррупции и

теневой экономике основана на ценностно-ориентированном, нормативно-

правовом и системно управленческом подходах.

Документы, определяющие содержание государственной политики про-

тиводействия коррупции и теневой экономике, в отличие от известных ака-

демических разработок, разработанных в научно-экспертном сообществе,

должны быть кондиционными на случай их принятия в реальных процеду-

рах государственного управления.

Особыми требованиями являются: реалистичность предложений, их

обоснованность и аргументированность, политологическая обоснован-

ность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работос-

пособность документа в практике государственного управления в России.

Конечный пакет документов (в целом включающий Указ Президента РФ

«Об утверждении Концепции государственной политики противодействия

коррупции и теневой экономике»; Кодекс поведения лиц, замещающих госу-

дарственные должности РФ и субъектов РФ государственных и муниципаль-

ных служащих РФ; Тарифно-квалификационный кодекс РФ; Федеральный за-

кон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»; Федеральный

закон «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих госу-

дарственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципаль-

ных служащих»; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральные

законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной граж-

данской службе»; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный

закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Фе-

деральный закон «О федеральной службе безопасности»; Федеральный закон

«О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Фе-

дерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и др.)

должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на прове-

денном с его позиций анализе действующих на сегодня мер по противодейс-

твию коррупции и теневой экономике в России, определении основных фак-

торов и проблем, мешающих достижению предложенных целей-ценностей,

которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и концептов по

решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе набо-

ре инструментарных мер, решений и действий в пространстве государствен-

ного управления, пакетировании их в программную временную развертку.

В этой связи методологически работа по формированию политики про-

тиводействия коррупции и теневой экономике, как управленческой практи-

ки, в обязательном порядке разбивается на два этапа.

Во-первых, проблемно-аналитический, включающий обзорное и ориги-

нальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля,

1.indb 16 1.indb 16 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49

Глава 1. Постановка задачи

его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. И, во-вторых, син-

тетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора

идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным реше-

ниям в пространстве государственного управления, построению необходи-

мых нормативно-правовых актов и иных распорядительных документов, их

программному пакетированию в краткосрочной, среднесрочной и долго-

срочной перспективе.

В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим

образом (рис. 3).

Рис. 3. Методология разработки политики противодействия коррупции и теневой

экономике

Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих

достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблем-

ная матрица, которая в табличной форме описывает проблемное поле рабо-

ты (рис. 4)

Рис. 4. Проблемная матрица

Подробнее см. Главу 7, параграф 7.2 «Проблемно-управленческая матрица политики

противодействия коррупции и теневой экономике»

1.indb 17 1.indb 17 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Ее общий (шаблонный) вид выглядит следующим образом.

Проблемная матрица

№ Проблема (задача) Причина (фактор) Идея, концепт решения

Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 5) ко-

торая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий

государственного управления на основе идей и концептов, полученных на

этапе проблемного анализа, т. е. на основе проблемной матрицы.

Идеи

и концепты

решений

Управленческие

документы

Управленческие

действия

Рис. 5. Управленческая матрица

Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы выглядит следую-

щим образом.

Управленческая матрица

№

Идея, концепт

решения про-

блемы

(задачи)

Решение, мера, действие

в пространстве

государственного

управления

Вид и название государственно-

управленческого документа (указ,

закон, постановление

правительства, подзаконный акт,

иное)

Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиков-экспертов

работа по написанию документов осуществляется уже преимущественно

юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методо-

логию государственно-управленческого проектирования нельзя недооце-

нивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными

1.indb 18 1.indb 18 07.02.2008 15:27:4907.02.2008 15:27:49

Глава 1. Постановка задачи

системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том

числе на стадии проектирования управления.

1.2.4. Методология факторного анализа

Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязатель-

ных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо

выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае по-

нимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на заданную цель

(ценность). Категория ценность, как целевая характеристика, вполне изме-

ряемый, в том числе количественно, параметр, например, издержки, кото-

рые несут хозяйствующие субъекты вследствие коррупционных злоупот-

реблений.

Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы, как пре-

пятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе госу-

дарственного управления.

Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации

проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить су-

щественные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия —

проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения постав-

ленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на

нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наибо-

лее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем

случае отвечает на вопрос «что мешает достижению целей?». Однако каж-

дая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем

последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции

проблем первого уровня (рис. 6). Здесь переход на каждый последующий

уровень возможен путем ответа на вопрос «В чем причина вышележащей

проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?». Дерево декомпо-

зиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопри-

чины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности

управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровней-

этажей декомпозирования в практике государственно-управленческого

проектирования может быть порядка десяти

Ширина же ветвления, т. е. количество конечных атомизированных за-

дач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод о том, что по наитию или

интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных

Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных поли-

тик // Власть. 2006. № 9

Государственная промышленная политика. Под ред Е.М. Примакова, В.Л. Макарова.,

М.: Наука, 2003 г.; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика

вывода России из демографического кризиса., М., 2007.

1.indb 19 1.indb 19 07.02.2008 15:27:5007.02.2008 15:27:50

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невоз-

можно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение

для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно

синтезировать в единые государственно-управленческие решения и про-

граммные пакеты.

1.1

1.2

1.3

1.3.2

1.3.1

1.3.3

Рис. 6. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегра-

тивных решений («Проблемно-управленческое дерево»)

Соответственно на последующей стадии необходима обратная сверт-

ка — синтез и конструирование пакетированных решений.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные и ве-

роятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и также

должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной

политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные

факторы в программной части государственной политики нужно поддержи-

вать и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоренять.

По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности, профилактики,

предупреждения.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает

дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, на-

Применение метода декомпозиции интегративных проблем, препятствующих реализа-

ции основных ценностных целей государственного управления в сфере противодействия

коррупции и теневой экономике позволило построить «Проблемно-управленческое дерево

политики противодействия коррупции и теневой экономике» (см. Глава 7, параграф 7.3).

1.indb 20 1.indb 20 07.02.2008 15:27:5007.02.2008 15:27:50