Шимов В.Н. (ред.) Национальная экономика Беларуси

Подождите немного. Документ загружается.

В период перехода экономики республики к рыночным от-

ношениям изменялись и подходы к формированию финансовой

политики с учетом разнообразия форм собственности, новых

институтов рынка, реформы ценообразования и др.

Финансовая политика вырабатывается и реализуется систе-

мой управления финансами, или специальным аппаратом и его

звеньями различных уровней. Сюда входят финансовые служ-

бы (отделы) предприятий, организаций и учреждений, страхо-

вые органы, финансовые органы и налоговые инспекции.

На уровне республики управление финансами осуществля-

ют прежде всего высшие органы государственной власти —

Президент и Национальное собрание Республики Беларусь,

ежегодно рассматривающие проект бюджета страны и утверж-

дающие его путем принятия соответствующего закона о бюдже-

те на предстоящий финансовый год.

Важнейшими финансовыми органами, разрабатывающими

финансовую политику государства и осуществляющими управ-

ление финансами, являются Министерство финансов Республи-

ки Беларусь и его органы на местах (рис. 6.4).

Субъект

управления

Инструментарий

(средство воз-

действия субъ-

екта на объект)

Объект

управления

Результат

управления

Органы

государственной Финансовый Совокупность Финансовая

власти и управле- механизм финансовых политика

ния,

финансовый отношений

аппарат

Аппарат Президента

Парламент

Правительство

Министерство финансов

В том числе:

казначейство

местные финансовые

органы

финансовые службы

предприятий и др.

Совокупность форм,

видов, методов органи-

зации финансовых от-

ношений:

финансовые

рычаги (цена, прибыль,

процентные ставки

и др.); финансовые

методы (налогообложе-

ние,

лизинг, факторинг

и др.); правовое обеспе-

чение (законы, указы,

постановления); норма-

тивное обеспечение

(инструкции, нормы, нор-

мативы,

методические

указания); информаци-

онное обеспечение

Государственные

финансы и финансы

хозяйствующих субъ-

ектов и населения

Тактическая,

стратегическая,

стимулирующая

или деструктивная,

научно обоснованная

или волюнтаристская

Рис. 6.4. Схема управления финансами*

* По да

н н ы м

статьи: Полоник С.С. Методы государственного регулирования де-

нежно-кредитных и финансово-денежных отношений // Белорус, экон. журн. 2003. № 1.

591

Указанные блоки и элементы управления реализуются че-

рез функции прогнозирования, планирования, оперативного

управления и контроля, бюджетно-налоговую политику, кото-

рая осуществляется посредством бюджетной и налоговой сис-

тем страны.

6.4.2. Бюджетная система

Бюджет представляет собой системно сгруппированную свод-

ку сметных расходов и предусмотренных для их покрытия до-

ходов на один финансовый (бюджетный) год. Бюджет — это ос-

новной финансовый план формирования и использования де-

нежных средств для обеспечения функций государственных ор-

ганов, экономического и социального развития страны или со-

ответствующих административно-территориальных единиц. Го-

сударственный бюджет образует централизованный фонд де-

нежных ресурсов Правительства для содержания государствен-

ного аппарата, Вооруженных Сил, здравоохранения, образова-

ния, выплаты социальных пособий. Бюджетная система —

это основанная на экономических отношениях и юридических

нормах совокупность всех видов бюджетов, действующих на

территории страны. Бюджетное устройство — это организа-

ция бюджетной системы, принципы ее построения (единства,

полноты, реальности, гласности, самостоятельности). Бюджет-

ная классификация — это обязательная группировка доходов и

расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам, а

также источников покрытия бюджетного дефицита и видов го-

сударственного долга. Бюджетный процесс — это регламенти-

рованная законодательством деятельность государственных и

местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверж-

дению и исполнению государственного и местных бюджетов.

Конституции большинства стран регламентируют организа-

цию государственной финансовой системы, закладывают осно-

вы бюджетного процесса и наделяют различных участников за-

конодательного и бюджетного процессов соответствующими

полномочиями и обязанностями.

Бюджетная система страны. Согласно Конституции Рес-

публики Беларусь (ст. 133), «бюджетная система Республики

Беларусь включает республиканский и местный бюджеты. До-

ходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых за-

коном, других обязательных платежей, а также иных поступ-

лений. Общегосударственные расходы осуществляются за счет

республиканского бюджета в соответствии с его расходной час-

592

тыо.

В соответствии с законом в Республике Беларусь могут соз-

даваться внебюджетные фонды». Эти конституционно обяза-

тельные положения реализуются в ежегодно принимаемых за-

конах о государственном бюджете, Налоговом кодексе Респуб-

лики Беларусь, а также в разработке и проведении «единой

бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной, валют-

ной политики» (ст. 132).

Первый Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе

в Республике Беларусь» был принят в июне 1993 г., заменив

действовавший с 1991 г. Закон «О бюджетных правах Респуб-

лики Беларусь и местных Советов народных депутатов Респуб-

лики Беларусь». Этот закон впервые устанавливал основные

понятия бюджетной системы и принципы организации бюд-

жетного устройства в республике как самостоятельном незави-

симом государстве.

Закон регламентировал порядок составления, рассмотре-

ния, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней (рес-

публиканского и местных); источники формирования собствен-

ных доходов и принципы определения расходов бюджетов каж-

дого уровня; требования и условия сбалансированности бюдже-

тов;

взаимоотношения бюджетов с другими элементами фи-

нансовой системы; установил основы формирования и содержа-

ния республиканского бюджета, местных бюджетов и внебюд-

жетных фондов; определил возможности и обязательства рес-

публики по согласованию бюджетно-финансовой политики с

другими государствами и международными организациями,

ответственность за нецелевое использование государственных

средств.

В мае 1998 г. был принят Закон Республики Беларусь

«О бюджетной классификации Республики Беларусь». С сере-

дины 1998 г. вступила в силу новая редакция Закона Республи-

ки Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и го-

сударственных внебюджетных фондах», которая обеспечивала

необходимую для соответствующего анализа республиканскую

и международную сопоставимость показателей бюджетов всех

уровней и включала классификации:

• доходов;

• расходов, в том числе функциональную, экономическую

(предметную) и ведомственную классификации расходов;

• источников внутреннего финансирования дефицита рес-

публиканского и местных бюджетов;

• источников внешнего финансирования дефицита респуб-

ликанского бюджета;

593

• видов внутреннего государственного долга Республики I

Беларусь;

• видов внешнего государственного долга Республики Бела-

русь.

Законом устанавливалось, что бюджетная классификация

(систематизированная группировка статей доходов, расходов и

источников финансирования дефицитов) является единой для

республиканского и местных бюджетов, государственных целе-

вых бюджетных и внебюджетных фондов, внебюджетных

средств бюджетных учреждений и организаций.

Доходы подразделяются на три крупные категории (теку-

щие,

капитальные и безвозмездные) с последующим их делени-

ем на группы и виды. Классификация основывается на актах

законодательства Республики Беларусь (включая налоговое),

определяющих источники формирования доходов.

В Законе о бюджете Республики Беларусь на 2004 г. доходы,

как и ранее, подразделялись на группы:

• текущие; '

• капитальные;

• свободных экономических зон;

• государственных целевых бюджетных фондов.

Кроме того, в доходы бюджета на 2004 г. были включены до-

ходы Фонда социальной защиты населения.

Функциональная классификация расходов, отражающая

направления выделения государственных средств на выполне-

ние основных функций государства, классификация источни-

ков внутреннего финансирования дефицита республиканского

и местных бюджетов и классификация источников внешнего

финансирования дефицита республиканского бюджета утверж-

даются законодательно.

Классификация доходов, экономическая (предметная) клас-

сификация расходов (по их экономическим характеристикам),

классификация видов внутреннего государственного долга и

классификация видов внешнего государственного долга утверж-

даются Правительством Республики Беларусь или по его пору-

чению Министерством финансов Республики Беларусь.

С позиций экономической классификации государственные

ресурсы распределяются в последние годы следующим образом:

• основная часть направляется на текущие расходы в форме

закупки товаров и оплаты услуг -— более 50 %, из них около

65—70 % расходуется на выплату заработной платы* рабочим и

служащим бюджетных организаций, оплату их командировок

и служебных разъездов, оплату транспортных и коммунальных

594

услуг для бюджетной сферы, приобретение предметов снабже-

ния и расходных материалов;

• субсидии и текущие трансферты занимают примерно 20—

22 % всех государственных расходов, из них около 7 % прихо-

дится на трансферты населению, остальное — субсидии и теку-

щие трансферты местным бюджетам и за границу;

• доля капитальных расходов составляет немногим более

20 %, из них подавляющая часть идет на капитальные вложе-

ния, доля капитальных трансфертов составляет менее 2 %;

• примерно 5—6 % приходится на платежи за использова-

ние заемных средств на финансирование бюджетного дефицита

и расходы по предоставлению кредитов за вычетом погашения.

Новая бюджетная классификация легла в основу новой ре-

дакции закона о бюджетной системе, которая внесла сущест-

венные изменения в термины и определения бюджетного зако-

нодательства, конкретизировала принципы построения бюд-

жетной системы и организации бюджетного процесса.

Бюджетное устройство в Республике Беларусь основывается

на принципах единства бюджетной системы, полноты, реаль-

ности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входя-

щих в бюджетную систему, и определяется административ-

но-территориальным делением. В бюджетную систему как са-

мостоятельные части включаются республиканский и местные

бюджеты. Консолидированный бюджет Республики Беларусь

(бюджет республики) составляют бюджеты шести областей,

г. Минска и республиканский бюджет. В табл. 6.5 и 6.6 приве-

дены данные о доходах и расходах консолидированного бюдже-

та за 2000—2004 гг.

Таблица 6.5

Консолидированный бюджет Республики Беларусь

(в фактически действовавших ценах)*

Показатель

2000 г. 2001 г.

2002 г. 2003 г. 2004 г.

2 3

4 5

Доходы** — всего, млрд р. 3181 5747

8636 12 211 22 057

В том числе:

текущие налоговые доходы

из них: 2434

4389 6263 9 341

12 660

налог на прибыль и до-

ходы 439

782

911 1 345 2 135

подоходный налог

277

534

773 1 025

1 404

налог на добавленную

стоимость 818 1447 2165

2 897

3 815

595

Окончание табл. 6.5

5 6

акцизы 254 442 592

838

1122

налоги

на

собственность

93 237 390 731

957

налоги

за

пользование

природными ресурсами 7 16 25

35 96

доходы

от

внешней тор-

говли

внешнеэкономи-

ческих операций

142 300 524

957 1095

текущие неналоговые

до-

ходы 112

250 383 599 939

из

них:

доходы

от

государствен-

ной собственности

предпринимательской

деятельности 30 54

90 177 394

административные сбо-

ры

платежи

75 136 241

315

доходы государственных

целевых бюджетных

внебюджетных фондов

590

1033 1470 2184

2991

'Источник: Республика Беларусь в цифрах: Крат. стат. сб. Мн.: Минстат РБ, 2005.

С.

301.

учетом взаимных расчетов.

Таблица 6.6

Консолидированный бюджет Республики Беларусь (продолжение)

(в фактически действовавших ценах)*

Показатель

2000

г.

2001

г.

2002

г.

2003

г.

2004

г.

со

СО

Расходы-*

—

всего, млрд

р.

3236

6023 8681

795

036

том

числе:

на государственное

уп-

равление

местное

са-

моуправление

168 252

381 566

международную деятель-

ность

31 54

75 109 130

промышленность, энер-

гетику

строительный

комплекс

35 57

60 48 76

сельское хозяйство

146

179 523 767

транспорт, дорожное

хо-

•

зяйство

связь

100

156

190 242 335

596

Окончание табл. 6.6

3 4

жилищно-коммунальное

хозяйство

249

450 612

946

1175

социально-культурные

мероприятия

1187

2351

3625

5044

6597

расходы государственных

целевых бюджетных и

внебюджетных фондов

558 996

1351

1987

2824

Дефит (-), профицит (+)

-55 -276

-45 -584

'Источник: Республика Беларусь

цифрах:

Крат.

стат.

сб.

Мн.:

Минстат

РБ,

2005.

С. 302.

С учетом взаимных расчетов.

Внебюджетные фонды представляют собой средства прави-

тельства и местных властей, связанные с финансированием рас-

ходов, не включаемых в бюджет. Они формируются за счет обя-

зательных целевых отчислений. К ним относится Фонд соци-

альной защиты населения Министерства труда и социальной

защиты Республики Беларусь и др.

В число целевых бюджетных фондов Беларуси входят

(2004 г.): .

• Республиканский фонд поддержки производителей сель-

скохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной

науки;

• Государственный фонд содействия занятости;

• Республиканский дорожный фонд;

• Республиканский фонд охраны природы;

• Республиканский фонд «Энергосбережение» (с

2005

г. —

Инновационные фонды).

Расходы бюджетов определяются программами социаль-

но-экономического развития Республики Беларусь и соответ-

ствующей административно-территориальной единицы (облас-

ти,

г. Минска) и осуществляются по направлениям и в разме-

рах, установленных законодательством Республики Беларусь и

решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной

финансовый (бюджетный) год.

В бюджете на очередной финансовый год в соответствии с

принятыми ранее обязательствами предусматриваются в пол-

ном объеме ассигнования на выплату процентов по государ-

ственному долгу, погашение имеющейся в республиканском

бюджете на данный год задолженности по государственному

долгу прошлых лет с наступившим сроком уплаты.

597

Сбалансированность бюджетов всех административно-тер-

риториальных единиц рассматривается как необходимое усло-

вие бюджетно-финансовой политики.

Предельные размеры дефицита республиканского бюджета •

устанавливаются законом о бюджете Республики Беларусь на

очередной финансовый (бюджетный) год.

Республиканский бюджет утверждается законом Республи-

ки Беларусь, местные бюджеты — решениями местных Советов

депутатов.

В законе о бюджете Республики Беларусь на очередной фи-

нансовый год устанавливаются также размер прироста внут-

реннего и лимит внешнего государственного долга Республики

Беларусь, лимит участия Национального банка Республики Бе-

ларусь в кредитовании дефицита республиканского бюджета,

размер платы за обслуживание Национальным банком Респуб-

лики Беларусь государственного внутреннего долга и другие

показатели.

Контроль за, использованием республиканского бюджета

осуществляется Президентом Республики Беларусь, Прави-

тельством Республики Беларусь и Комитетом государственного

контроля Республики Беларусь. Оперативный контроль за свое-

временным поступлением доходов и расходованием средств по

целевому назначению возлагается на Министерство финансов,

Министерство по налогам и сборам, Государственный таможен-

ный комитет Республики Беларусь, местные финансовые, нало-

говые и таможенные органы.

Бюджет является важным рычагом воздействия на эконо-

мику и стимулирования ее роста. Основными функциями бюд-

жета являются: перераспределение ВВП, государственное регу-

лирование и стимулирование экономики, финансовое обеспече-

ние социальной политики. Путем изменения уровня государ-

ственных расходов и налогообложения правительство может

регулировать объем совокупного спроса (потребительских и ин-

вестиционных расходов), влиять на колебания экономической

конъюнктуры. Различают экспансионистскую (расширитель-

ную) и рестрикционную (ограничительную) бюджетную поли-

тику. Первая из них выражается в увеличении государствен-

ных расходов и снижении уровня налогообложения, что способ-

ствует преодолению экономических кризисов и ускорению эко-

номического роста; вторая — в уменьшении расходов и повы-

шении налогов, что помогает ослабить инфляцию и стабилизи-

ровать хозяйственную конъюнктуру. *

Динамика и структура государственных финансов. Основ-

ные данные консолидированного бюджета республики (доходы,

598

расходы и баланс бюджета в абсолютном выражении и в про-

центах к ВВП) за 1990—2004 гг. показывают, что состояние

государственных финансов было достаточно стабильным, кро-

ме 1993—1994 гг. как первых лет послереформенного периода.

Дефицит государственного бюджета республики находился в

пределах значений (2—3 % к ВВП), вполне допустимых для

политики финансовой стабилизации: 1995 г. — 2,6 % к ВВП;

2000 г. — 0,6; в 2003 г. — 1,6 % к ВВП. В 1990 г. профицит го-

сударственного бюджета (БССР) составил 2,4 % к ВВП, в

2004 г. — 0,04 % к ВВП.

Сбалансированность государственных финансов, поддержи-

ваемая в соответствии с требованиями бюджетного законода-

тельства, объясняется рядом факторов, имевших как положи-

тельное, так и негативное влияние на экономику страны в це-

лом. Прежде всего это сложившиеся в 1995—2000 гг. условия и

особенности формирования доходной части бюджета. Можно

выделить главные факторы, обеспечившие стабильные и доста-

точно высокие доходы бюджета:

• приоритетное значение косвенных налогов и сборов по

сравнению с прямыми в сложившейся структуре налоговой сис-

темы республики;

• высокие темпы инфляции на протяжении всего анализи-

руемого периода и отсутствие механизмов корректировки пря-

мых налогов и сборов с учетом инфляции;

• характерный для республики относительно высокий уро-

вень собираемости всех установленных налогов и сборов.

Удельный вес косвенных налогов (НДС, акцизы, таможен-

ные пошлины и сборы) в общих налоговых поступлениях на

протяжении 1998—2000 гг. стабильно превышал 50 %. В об-

щих доходах консолидированного бюджета их доля составляла

не менее 42—47 % по сравнению с 22—23 % прямых налогов и

сборов.

Такая высокая доля налогов с оборота безусловно обеспечи-

вает высокие доходы бюджета в любых экономических услови-

ях, даже при отсутствии реальной прибыли предприятия, низ-

кой рентабельности производства и невысоких реальных дохо-

дах населения.

Проводимая в республике политика государственных расхо-

дов способствует достижению достаточной сбалансированности

государственного бюджета.

Динамика структуры государственных расходов показыва-

ет, что сразу после реформ 1992 г. резко изменилось соотноше-

ние между двумя такими крупными направлениями государ-

599

ственного финансирования, как поддержка и развитие реально-

го сектора экономики (капитального строительства и субсиди-

рования отраслей промышленности, энергетики, строительной

индустрии, транспорта, коммуникаций и связи, жилищно-ком-

мунального хозяйства и др.) и финансирование отраслей соб-

ственно бюджетной сферы (просвещения, культуры, здравоох-

ранения и социального обеспечения, науки, обороны, государ-

ственного управления и правопорядка и др.).

Если еще в 1993 г. на финансирование народного хозяйства

направлялось около 40 % государственных средств, то уже с

1995 г. удельный вес государственных капитальных вложений,

дотаций, субсидий и финансовой помощи основным отраслям

реальной экономики в общих расходах бюджета сократился до

22—24 % . Преобладающей стала доля расходов на здравоохра-

нение, образование, средства массовой информации, культуру,

социальное обеспечение, науку, оборонные нужды, содержание

органов государственного управления, судебной власти и пра-

вопорядка, других отраслей бюджетной сферы, обслуживание

внутреннего и внешнего государственного долга и др. Удель-

ный вес этих расходов в 1996—1999 гг. составлял 75—80 %

бюджетных средств.

Существенной оставалась доля расходов на дотирование

цен, субсидирование, вложения в отрасли агропромышленного

комплекса, жилищно-коммунального хозяйства и жилищного

строительства. В 1995—2000 гг. на эти цели расходовалось с

учетом средств целевых бюджетных фондов не менее 20—25 %

государственных средств. В частности, расходы бюджета на

жилищно-коммунальное хозяйство в 2000 г. составили 3,4 % ,

а на сельское хозяйство — 4,2 % к ВВП.

Финансирование дефицита государственного бюджета в эти

годы осуществлялось в основном за счет внутренних источни-

ков — кредитов Национального банка и доходов от выпуска и

обращения государственных ценных бумаг.

Сложившиеся в 1995—2000 гг. позитивные тенденции фор-

мирования и исполнения государственного бюджета в части

роста затрат на социальную сферу и снижения финансирования

реального сектора в той или иной мере имели место и в

2001—2004 гг.

2002 г. должен был стать переходным в реализации бюджет-

но-налоговой политики. Однако нерешенность

ряца

экономи-

ческих вопросов реформирования народно-хозяйственного ком-

плекса, внешние, прежде всего энергетические, факторы при-

вели к определенным сбоям в балансировке бюджета. Тем не

600