Шадрин А.Е. (ред.) Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Практика межсекторного взаимодействия

Подождите немного. Документ загружается.

301

Во второй половине 2006 года механизм целевой потребительской

субсидии в виде социальных ваучеров начала внедрять администрация

города Арзамаса. С его помощью предполагалось организовывать предо-

ставление услуг по присмотру и уходу за детьми дошкольного возраста –

традиционно такие услуги оказывали и оказывают муниципальные учреж-

дения дошкольного образования. В Арзамасе эта технология выступила в

роли

альтернативного решения проблемы нехватки мест в детских садах,

характерной для многих российских городов.

Родителям детей в возрасте 2–4 лет, стоящих в очереди на место в

детском саду, предлагается принять участие в программе целевых

потребительских субсидий на оплату услуг по присмотру и уходу за де-

тьми дошкольного возраста. Ежемесячно они могут получать

сертификат

(ваучер), денежный номинал которого примерно равен среднему размеру

месячных затрат бюджета города на содержание одного ребенка в муни-

ципальных детских дошкольных учреждениях. В 2006 году он составлял

1200 рублей, в 2008-м – 2 тыс. рублей, в 2009-м – 2,5 тыс. рублей, в

2010 году – 3 тыс. рублей. Сертификат можно использовать для оплаты

услуг поставщиков, комбинируя средства

субсидии с собственными средс-

твами. Поставщиками услуг могут стать любые юридические лица и час-

тные предприниматели, которые отвечают таким требованиям городской

администрации, как наличие педагогического образования, отсутствие

инфекционных заболеваний, наличие соответствующего помещения для

оказания услуги и т.д. Средства субсидий клиентов поставщикам перево-

дятся ежемесячно. Одномоментно в программе участвуют 25–30 детей и

10–15 поставщиков (частные няни, коммерческие и некоммерческие ор-

ганизации). Количество детей в программе постоянно меняется – прихо-

дят новые дети, часть детей покидает программу в связи с устройством

в детский сад или с достижением пятилетнего возраста. Также меняется

и число поставщиков услуг – в самом начале в программе участвовали

только два поставщика (одна

частная няня и одна некоммерческая орга-

низация), потом появились новые поставщики, несколько частных нянь

по личным причинам прекратили участие в программе. На март 2010 года

потребителями услуг были 70 детей, 50 детей впоследствии поступили в

муниципальные детские сады. Общий объем бюджетных средств, выде-

ленных на предоставление субсидий за весь период реализации про-

граммы,

составил 1 898 тыс. рублей.

Несмотря на небольшой масштаб программы, ее пример наглядно

демонстрирует, что механизм целевой потребительской субсидии в виде

Механизм целевых потребительских субсидий

302

социальных ваучеров может, во-первых, реально решать проблемы роди-

телей с устройством ребенка в детский сад, а во-вторых, содействовать

увеличению на территории числа поставщиков дефицитной услуги без ка-

питальных затрат на создание новых муниципальных или государственных

поставщиков. В условиях, когда муниципальный бюджет не может выде-

лить достаточно средств на

строительство новых детских садов, эта тех-

нология может быть весьма востребованной именно в сфере присмотра и

ухода за детьми дошкольного возраста. В этой сфере данная технология

может также обеспечить достаточную гибкость в управлении бюджетными

ресурсами при изменении спроса на услуги в силу тех или иных демогра-

фических причин.

Важно отметить, что

особенностью применения механизма целевой

потребительской субсидии в виде социальных ваучеров в Арзамасе было

то, что она была призвана, в числе прочего, содействовать появлению в

городе новых поставщиков услуг по присмотру и уходу за детьми дошколь-

ного возраста, и эта цель была достигнута. Таким образом, арзамасский

опыт является свидетельством того, что

этот механизм может не только

привлекать существующих поставщиков для оказания государственных и

муниципальных услуг, но и способствовать развитию самого рынка пос-

тавщиков.

Еще одним интересным региональным опытом является применение

механизма целевой потребительской субсидии в виде социальных вауче-

ров в Волгоградской области. В 2007 году областное Управление социаль-

ной защиты населения начало использовать

данный механизм для обес-

печения продуктами питания граждан, оказавшихся в трудной жизненной

ситуации. В предыдущие годы этот вид помощи предоставлялся через

механизм государственного заказа – территориальный центр социального

обслуживания проводил конкурс на поставку продуктов питания по опре-

деленному перечню, заключал договор с поставщиком, получал продукты

и выдавал получателям помощи одинаковые и

стандартные продуктовые

наборы. Однако в практике этого подхода имелись серьезные недостатки.

Во-первых, получатели помощи были лишены потребительского выбора и

высказывали большое количество жалоб на ассортимент и качество про-

дуктов, закупаемых органами социальной защиты населения. Например, в

состав продовольственного набора, выдаваемого гражданину, включался

сахар, даже если этот гражданин страдал сахарным диабетом

, зачастую

крупы оказывались зараженными жучком, тушенка – просроченной и не-

съедобной и т.д. Во-вторых, сами органы социальной защиты населения

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

303

испытывали значительные трудности с закупкой, хранением, фасовкой и

раздачей продуктов.

В 2007 году в рамках эксперимента, который Управление социаль-

ной защиты населения администрации Волгоградской области решило

провести в городах Волжском и Камышине, бюджетные средства стали

направлять непосредственно домохозяйствам – в виде социальных вау-

черов (талонов) номиналом в 50 рублей. При этом общий размер субси

дии домохозяйству на одно полугодие составлял от 350 до 1050 рублей в

зависимости от числа членов домохозяйства. Эти ваучеры можно было

использовать для оплаты любых продуктов питания за исключением алко-

гольных напитков (включая пиво). Сделать это было можно в тех торговых

предприятиях, которые подали заявку на участие в эксперименте и с ко-

торыми городские управления социальной защиты населения заключили

соглашения о перечислении им средств субсидий граждан по факту ото-

варивания талонов и в зависимости от количества отоваренных талонов.

На предоставление целевых потребительских субсидий в Волжском из об-

ластного бюджета было выделено 1,5 млн рублей, в Камышине – 500 тыс.

рублей.

В 2007 году получателями талонов стали более

2 тыс. домохозяйств.

Оценка эксперимента показала, что новый порядок оказания помощи го-

рячо приветствуется ее получателями – главным преимуществом новой

системы называлась, естественно, возможность самостоятельно выби-

рать продукты питания, а также расширение круга магазинов, где можно

пользоваться этим выбором. Есть интерес к работе по технологии соци-

альных ваучеров и со стороны поставщиков

продуктов питания. В Волж-

ском в программе сначала участвовали два торговых предприятия, затем

к ним присоединились еще два магазина. В Камышине – только одно пред-

приятие, имеющее в городе две торговые точки, потом у него появились

еще два конкурента.

Учитывая положительные результаты эксперимента, администрация

Волгоградской области приняла решение о расширении географии при

менения технологии социальных ваучеров для обеспечения продуктами

питания отдельных категорий граждан, оказавшихся в трудной жизненной

ситуации. В 2008 году эта технология стала применяться еще в девяти

территориях области, в том числе и в Волгограде, а на ее реализацию из

областного бюджета было выделено 7,5 млн рублей.

Помимо вышеперечисленных примеров, известен опыт применения

механизма целевой потребительской субсидии в виде социальных вау-

Механизм целевых потребительских субсидий

304

черов для предоставления банных и парикмахерских услуг (г. Уссурийск

Приморского края), а также для организации социального обслуживания

на дому граждан пожилого возраста и инвалидов (Пермский край и Киров-

ская область).

Таким образом, первый небольшой российский опыт использования

механизма целевой потребительской субсидии в виде социальных ва-

учеров говорит о том, что этот

механизм, в принципе, применим в рос-

сийских условиях и может реально повышать эффективность социальной

политики.

Также следует упомянуть единственный пока опыт применения ме-

ханизма целевой потребительской субсидии в «квазипотребительском»

виде. С осени 2010 года администрация города Перми начала использо-

вать этот способ для организации предоставления услуги дошкольного об-

разования детям в

возрасте от 5 до 7 лет. Негосударственные дошкольные

образовательные учреждения, которые посещают такие дети, ежемесячно

получают за каждого ребенка субсидию, равную стоимости предоставле-

ния дошкольной образовательной услуги в муниципальных учреждениях.

Реализация данной программы призвана содействовать развитию секто-

ра негосударственных поставщиков дошкольной образовательной услуги

и обеспечению равных условий для родителей, независимо от того, в

ка-

кой детский сад ходит их ребенок. В ноябре 2010 года в программе учас-

твовало 12 негосударственных образовательных учреждений. Выводы о

результатах данной программы делать еще, конечно, рано, но этот опыт

достаточно любопытный.

Ýòàïû ôîðìèðîâàíèÿ è ðàçâèòèÿ ìåõàíèçìà

В данном разделе речь пойдет о такой форме целевой потреби-

тельской субсидии, как социальные ваучеры.

Первым шагом по внедрению технологии социального ваучера дол-

жен стать выбор той «сервисной темы», где применение этого механизма

целесообразно и возможно. Очевидно, что на этот выбор влияет большое

количество факторов, к которым относятся:

1. Фактическое наличие или возможное появление на террито-

рии минимум двух поставщиков услуги. Если на территории

существует (и

по объективным обстоятельствам потенциально мо-

жет существовать) только один поставщик услуги, то применение

технологии социальных ваучеров не будет иметь смысла в части

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

305

обеспечения потребительского выбора. Однако следует помнить,

что иногда само внедрение технологии социальных ваучеров может

быть стимулом для появления на территории новых поставщиков

услуги.

2. Способность потребителей услуги осуществлять само-

стоятельный выбор поставщика услуги. В целом применение

механизма целевой потребительской субсидии, а не прямое фи-

нансирование поставщика услуги целесообразно лишь тогда, когда

получатели субсидии могут считаться достаточно заинтересован-

ными, дееспособными и компетентными для того, чтобы само-

стоятельно выбирать поставщика данной услуги.

3. Возможность заранее определить конкретных потребите-

лей услуги. Несомненно, что использование механизма целевой

потребительской субсидии в целом не имеет смысла и, более того,

принципиально невозможно, когда услуга носит экстренный или

анонимный характер,

например, услуги службы спасения или пси-

хологическое консультирование по телефону. Вопрос, кому в таких

случаях можно заранее выдать социальные ваучеры, остается без

ответа.

4. Необходимость целевого характера предоставления той

или иной услуги. Если вопрос о том, как и на что получатель по-

мощи потратит полученные средства, не является принципиаль-

ным для

распорядителя бюджетных средств, то более простым

способом оказания помощи может быть предоставление обычной

денежной выплаты. Если же распорядитель бюджетных средств

стремится к тому, чтобы получатель помощи потратил полученные

средства именно на то, на что эти средства ему выдаются, то целе-

сообразным может быть именно применение целевых потребитель-

ских субсидий.

5. Реальные

возможности для выдачи социальных ваучеров

потребителям услуги. Если потребители услуги проживают на

значительном расстоянии от расположения того административно-

го органа, который может заниматься выдачей социальных вауче-

ров, то применение данной технологии может привести к заметным

издержкам (например, в сельской местности).

Вторым шагом является решение финансового вопроса, а именно –

определение размера

целевой потребительской субсидии (денежного

Механизм целевых потребительских субсидий

306

номинала сертификата ваучера, сертификата, талона) и общей суммы,

которую распорядитель бюджетных средств готов потратить на предостав-

ление субсидий.

Третий шаг заключается в решении комплекса вопросов, итогом кото-

рого будет создание и принятие следующих нормативных и рабочих доку-

ментов:

1. Порядок предоставления целевых потребительских субсидий в

виде социальных ваучеров.

2. Форма заявки поставщика

на оказание услуг за счет средств целе-

вых потребительских субсидий.

3. Форма приказа руководителя – распорядителя бюджетных средств

о заключении соглашения с поставщиком или об отказе в заключе-

нии этого соглашения.

4. Форма соглашения распорядителя бюджетных средств с поставщи-

ком.

5. Форма заявления гражданина на получение целевой потребитель-

ской субсидии.

6. Форма социального

ваучера (сертификата, талона).

Îïèñàíèå çàòðàò

В данном разделе речь пойдет о такой форме целевой потреби-

тельской субсидии, как социальные ваучеры.

При реализации механизма целевых потребительских субсидий в фор-

ме социальных ваучеров распорядитель бюджетных средств, помимо пря-

мых расходов на предоставление субсидий, будет нести административ-

ные и трудовые затраты на:

1. Размещение в средствах массовой информации приглашения

пос-

тавщикам подать заявку на оказание услуг по целевым потреби-

тельским субсидиям и адресное информирование потенциальных

поставщиков.

2. Прием заявок от поставщиков, проведение отбора и заключение

соглашений с поставщиками, прошедшими отбор. Данное действие

проводится постоянно в течение предоставления целевых потреби-

тельских субсидий по мере поступления заявок от поставщиков.

3. Изготовление социальных ваучеров

(это можно сделать как типог-

рафским способом, так и путем обычной распечатки на офисном

принтере).

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

307

4. Прием заявителей на получение целевой потребительской субси-

дии, проверка их права на получение субсидии и выдача им соци-

альных ваучеров и информации о тех поставщиках, которые про-

шли отбор.

5. Ежемесячный прием у поставщиков «отоваренных» социальных

ваучеров и перечисление им средств целевых потребительских

субсидий клиентов.

Ðèñêè, ñâÿçàííûå ñ ðåàëèçàöèåé ìåõàíèçìà

Самый главный риск реализации механизма целевой потребительской

субсидии в целом заключается в его «экзотическом» характере в контексте

существующих традиций и стереотипов. Непривычно здесь то, что оконча-

тельное решение (кто получит бюджетные деньги за услугу) принимает

сам потребитель услуги, а не чиновник.

В этой связи особенно показателен описанный выше опыт города

Владимира

, ставшего пионером в применении механизма целевой потре-

бительской субсидии в виде социальных ваучеров. В начале реализации

«ваучерной» программы в 2005 году при отборе поставщиков потреби-

тельский выбор был произвольно сужен до двух столовых, являющихся

муниципальными предприятиями. Примечательны и мотивы, которыми

руководствовалась городская администрация при отказе двум частным

столовым в заключении соглашений

. В первом случае отказ был обосно-

ван тем, что частная столовая находится на втором этаже и пенсионерам

будет трудно подниматься по лестнице. Во втором – мотивом было то,

что, по мнению некоторых сотрудников администрации, еда, предлага-

емая частной столовой, недостаточно вкусна. Безусловно, эти мотивы

являются проявлением излишнего патернализма и мнимой заботы

о кли-

ентах, неприемлемых при применении целевой потребительской субси-

дии. Ведь тем самым часть клиентов, которым проще подняться по лест-

нице в столовую, находящуюся в их районе, а не ехать в «одноэтажную»

столовую в соседний район, была волевым решением администрации

лишена этой возможности. Также неправильным с точки зрения обеспе-

чения потребительского

выбора представляется стремление админист-

рации решить за самих потребителей вопрос о том, где еда вкуснее (как

говорится, о вкусах не спорят!). Кроме того, обосновывая выбор именно

муниципальных столовых, администрация приводила довод, что рабо-

ту этих предприятий можно «контролировать», а работу частных столо-

вых – нет. Такой аргумент не выдерживает критики – не

только потому,

Механизм целевых потребительских субсидий

308

что представители администрации затруднились обозначить конкретные

формы «контроля», но и главным образом потому, что при применении

целевой потребительской субсидии функцию такого «контроля» осущест-

вляет сам потребитель, выбирая того или иного поставщика. Для этого

необходимо обеспечить ему максимально широкий выбор поставщиков,

а не сужать его искусственно.

Другим практическим риском является возможная попытка

распоряди-

телей бюджетных средств реализовывать идею целевой потребительской

субсидии через механизм муниципального или государственного заказа.

Во-первых, отбор поставщиков при механизме целевой потребитель-

ской субсидии и конкурс при механизме заказа выполняют совершенно

разные задачи: в первом случае определение как можно большего числа

поставщиков, отвечающих требованиям отбора (чем больше поставщи-

ков,

тем лучше потребителю), во втором – определение одного, наилуч-

шего поставщика.

Во-вторых, между механизмом целевой потребительской субсидии и

механизмом заказа существуют серьезные различия в требованиях к пос-

тавщикам услуг. Например, требование к поставщику не иметь задолжен-

ности по налоговым платежам и доказать это предоставлением соответству-

ющей справки из налоговых органов оправданно

при заказе, где может

предусматриваться предоплата услуг, но совершенно неоправданно при

использовании механизма целевой потребительской субсидии, поскольку

этот механизм предусматривает оплату услуг только по факту их оказания.

Следует помнить, что излишние административные барьеры, неоправдан-

ная сложность процедур могут привести к тому, что поставщики не захотят

участвовать в квалификационном отборе.

В-

третьих, если при использовании механизма целевой потребитель-

ской субсидии применяется конкурсная процедура (выбор одного наилуч-

шего поставщика), это искажает представления об этой технологии как

у распорядителя бюджетных средств, так и у самих поставщиков, что в

конечном счете приводит к необоснованному ограничению числа постав-

щиков (раз это конкурс, то кому-то обязательно

нужно отказать) и, следо-

вательно, вредит интересам потребителя.

В-четвертых, применение механизма заказа не позволяет реализовы-

вать важнейший принцип целевой потребительской субсидии – возмож-

ность новым поставщикам присоединиться к программе целевых потреби-

тельских субсидий после начала ее реализации.

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

309

Таким образом, механизмы заказа и целевой потребительской субси-

дии противоречат друг другу. Попытка «смешать» оба механизма либо

ведет к нарушению многих положений законодательства о размещении

государственных и муниципальных заказов (например, при целевой потре-

бительской субсидии принципиально не может быть установлена началь-

ная цена контракта, так как если к поставщику никто

не принес свои вауче-

ры, то он не получает бюджетных денег), либо выхолащивает саму идею

целевой потребительской субсидии. С правовой точки зрения механизм

такой субсидии должен реализовываться как предоставление гражданину

целевой субсидии или целевого пособия, а уже сам гражданин выступает

в роли заказчика товара или услуги. Получая их, например, в обмен

на

социальный ваучер (сертификат, талон), он поручает распорядителю бюд-

жетных средств перевести средства его целевой субсидии или пособия на

счет выбранного им поставщика.

Также важно учитывать то, что на интерес к программе целевых

потребительских субсидий со стороны поставщиков и привлекательность

ее для клиентов во многом влияют текущие затраты бюджета на

оказание

услуги и платежеспособность клиентской группы. Так, одной из причин не-

большого масштаба описанной выше арзамасской программы является

«неинтересный» для поставщиков номинал социального ваучера, обус-

ловленный низкими бюджетными затратами на содержание сети муници-

пальных детских садов. Устранить эту причину могла бы достаточная пла-

тежеспособность населения, однако она в силу низких

доходов таковой

не является. Это не позволяет родителям доплачивать частным няням, а

также снижает для родителей привлекательность выхода на работу при

вступлении в ваучерную программу (значительная часть обретаемой при

этом заработной платы уходит на доплату няне).

И, наконец, необходимо с особым вниманием относиться к адресной

разъяснительной работе среди поставщиков при привлечении

их к учас-

тию в программах целевых потребительских субсидий. Данный механизм

является новым и для поставщиков, поэтому очевидно, что нельзя огра-

ничиваться только размещением в местных СМИ приглашения к участию

в такой программе. Размещать это объявление, конечно же, необходи-

мо – хотя бы для того, чтобы избежать в дальнейшем обвинений в

сокры-

тии информации. Однако, как показывает практика, это объявление чаще

всего остается незамеченным, а если его и замечают, оно воспринимается

как обычное приглашение принять участие в конкурсе государственного

или муниципального заказа. Также нельзя вести разъяснительную ра-

Механизм целевых потребительских субсидий

310

боту только среди тех поставщиков, которых распорядитель бюджетных

средств рассматривает как «достойных и наилучших» – при применении

технологии целевой потребительской субсидии ответ на вопрос, кто явля-

ется «лучшим» и «достоин» получать бюджетные средства, должен дать

сам потребитель.

Êîíòàêòíàÿ èíôîðìàöèÿ

Отдельные территории,

где реализуется

механизм целевой

потребительской

субсидии

Ф. И. О. и должность

контактного лица

Контакты

Арзамас Мумладзе Наталья

Викторовна, заместитель

главы города Арзамаса

Тел.: (83147) 4-06-71

Факс: (83147) 4-14-00

E-mail: ofﬁ cial@goradm.

arz.nnov.ru

Волгоградская область Глинджев Дмитрий

Станиславович,

начальник отдела

государственной

социальной помощи

населению Управления

социальной

защиты населения

администрации

Волгоградской области

Тел.: (8442) 30-80-30

Факс: (8442) 32-12-96

E-mail: uszn@volganet.ru

Пермь Гаджиева Людмила

Анатольевна, начальник

Департамента

образования

Администрации города

Перми

Тел.: (342) 212-70-50

Факс: (342) 212-10-43

E-mail: kongorod@perm.

permregion.ru

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере