Шадрин А.Е. (ред.) Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Практика межсекторного взаимодействия

Подождите немного. Документ загружается.

291

суммы, в которую бы ему обошлось предоставление услуги, если бы она

оказывалась его подведомственными учреждениями, вполне обоснован.

При этом расчет сумм по оплате труда персонала может производиться с

учетом примерной доли рабочего времени отдельных специалистов (на-

пример, очевидно, что у руководителя или бухгалтера работа, связанная

с выполнением технического задания, может занимать

только часть рабо-

чего времени).

Следует помнить, что полученный таким образом расчет выполняет

лишь функцию обоснования заказчиком общей стоимости технического

задания и не должен рассматриваться как образец фактической сметы

поставщика. В сам текст технического задания должна включаться только

общая рассчитанная сумма.

Îïèñàíèå çàòðàò

Во-первых, при применении механизма заказа распорядитель бюджет-

ных средств должен выделить в своем бюджете средства на закупку тех

или иных услуг, и, самое главное, эти средства не должны быть «привяза-

ны» к какому-то конкретному поставщику (например, бюджетным учреж-

дениям). Фактически, если бюджетные ресурсы на предоставление услуг

в социальной сфере

«связаны» финансированием подведомственных

учреждений, то найти такие средства можно только в территориальных

целевых программах.

Во-вторых, реализация механизма может требовать от распорядителя

бюджетных средств административных затрат на формирование задания

и конкурсной документации, осуществление конкурсных процедур и мони-

торинг реализации заказа. Очевидно, что при применении механизма рас-

порядитель бюджетных средств берет

на себя функцию заказчика услуг,

которую он раньше не выполнял, и вместе с этим на него ложатся и новые

затраты, связанные с выполнением этой функции.

Кроме того, применение механизма заказа требует определенных

затрат времени. Это связано с необходимостью соблюдения ряда вре-

менных промежутков при осуществлении процедур, предусмотренных

федеральным законом «О размещении

заказов на поставки товаров, вы-

полнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных

нужд». Например, при проведении конкурса срок между его объявлением

и прекращением приема заявок должен составлять не менее 30 дней, а

контракт с победителем конкурса должен быть подписан не менее чем че-

Механизм государственного или муниципального заказа на услуги в социальной сфере

292

рез 10 дней после подведения итогов конкурса. Поэтому механизм заказа,

конечно же, весьма громоздкий.

Ðèñêè, ñâÿçàííûå ñ ðåàëèçàöèåé ìåõàíèçìà

Главным риском, угрожающим успешному применению механизма

заказа, может быть недостаточное умение заказчика формировать

грамотные, реальные с точки зрения исполнения и востребован-

ные клиентской группой технические задания. В частности, может

занижаться реальная стоимость заказа, когда в расчет включаются не все

расходы (например, игнорируются административные расходы), в резуль-

тате выполнение технического задания

может быть сорвано. Происхо-

дят также «ошибки исключения» – например, в техническое задание не

включается такая важная работа, как набор клиентов. Могут допускать-

ся и ошибки профессионально-методического характера: неправильный

выбор клиентской группы, самих услуг, порядка их предоставления, на-

пример, ориентация психологических занятий исключительно на детей-ин-

валидов, тогда как в подобных

услугах нуждаются и их родители. Иногда

игнорируется тот факт, что к клиентам требуется индивидуальный подход.

Например, если речь идет о реабилитации инвалидов, то при обслужива-

нии этой клиентской группы следует помнить об индивидуальном харак-

тере потребностей тех, кто в нее входит. Сформировать универсальное

техническое задание для такой клиентской группы достаточно

сложно,

и заказчик должен обладать высоким уровнем компетентности именно в

этой сфере социального обслуживания.

Самым легким последствием указанной проблемы может быть ситу-

ация, когда заказ просто останется невостребованным потенциальными

исполнителями, что заставит заказчика в срочном порядке искать другие

способы организации предоставления услуг, а самым тяжелым – ситуа-

ция, при которой и бюджетные

средства будут потрачены, и заказ не будет

выполнен, то есть, услуги не оказаны.

Другим риском может быть недостаточная управленческая и кон-

трактная культура исполнителей заказа. Например, не все из них

могут в полной мере выполнять административные условия, предусмот-

ренные договором (своевременность предоставления отчетов и т.д.).

Причем интересно, что на

последнем месте по контрактной дисциплине

иногда оказываются не НКО, как можно было бы предположить, а муни-

ципальные и государственные учреждения. Бывают также абсолютно аб-

сурдные ситуации, когда сотрудник учреждения, непосредственно органи-

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

293

зующий предоставление услуг, вообще не знаком с техническим заданием

по договору.

Еще одним риском может быть возможное увеличение бюджетных

расходов на предоставление услуг в связи с неблагоприятным налого-

вым контекстом применения механизма заказа. В частности, при «от-

креплении» бюджетных средств от учреждения и использовании их для

покупки услуг на открытом рынке

может возникнуть необходимость учи-

тывать в стоимости услуги НДС. Проблема заключается в том, что в со-

ответствии со статьей 146 «Объект налогообложения» главы 21 «Налог

на добавленную стоимость» Налогового кодекса необходимость упла-

ты НДС в целом отсутствует при сметном финансировании учреждений

(так как финансируется содержание учреждения, а не оплачивается

реализация услуг), однако

как только бюджетные средства начинают

размещаться через конкурентные процедуры с применением договор-

ных отношений об оказании услуг, такая необходимость появляется.

Налоговый кодекс (статья 149 «Операции, не подлежащие налогообло-

жению» главы 21 «Налог на добавленную стоимость») освобождает от

НДС лишь ограниченный перечень услуг в социальной сфере, факти-

чески предоставляемых в настоящее время государственными

и муни-

ципальными учреждениями. Кроме того, по части услуг освобождение от

НДС предоставляется в том случае, если они оказываются только бюд-

жетными учреждениями. К сожалению, данная проблема вполне реаль-

на – например, именно она стала главной причиной того, что в Тюменской

области с 2008 года масштабы применения механизма государственного

заказа на услуги в

социальной сфере значительно сократились. Вместе

с тем можно надеяться, что в скором времени эта проблема исчезнет – в

настоящий момент внесение в налоговое законодательство поправок,

устраняющих такие налоговые барьеры, находится на завершающем

этапе.

Наконец, еще одним серьезным риском является то, что в применении

механизма заказа тоже возможны крайности. Если раньше считалось,

что

оказание услуг муниципальными или государственными учреждениями –

это правильно, а другими поставщиками – непонятно зачем, то сейчас

может иметь место обратная ситуация. Участие в конкурсах, аукционах

и котировках муниципальных и государственных учреждений может, мяг-

ко говоря, не приветствоваться их организаторами и заказчиками услуг,

которые одновременно являются учредителями этих учреждений. Иными

словами, при

применении механизма заказа могут создаваться искусст-

Механизм государственного или муниципального заказа на услуги в социальной сфере

294

венные преференции для негосударственных/немуниципальных постав-

щиков, а вопрос о том, какой поставщик все же оказывает услуги профес-

сиональнее, уходит на второй план.

Кроме того, применение механизма заказа для организации предо-

ставления услуг в социальной сфере может вызывать те же нарекания,

которые зачастую вызывает федеральный закон «О размещении заказов

на поставки

товаров, выполнение работ, оказание услуг для государствен-

ных и муниципальных нужд» в целом, а именно нарекания в отсутствии

надежной защиты от недобросовестных поставщиков и фактов проведе-

ния коррумпированных схем закупок.

Следует отметить, что названных рисков и недостатков вряд ли мож-

но полностью избежать при использовании любого подхода, предус-

матривающего, что

решение о том, кто будет оказывать услуги, какие

услуги, с каким качеством и на каких условиях, принимает не сам пот-

ребитель услуг. Альтернативным подходом в организации предоставле-

ния услуг является применение механизма целевых потребительских

субсидий.

Êîíòàêòíàÿ èíôîðìàöèÿ

Отдельные

территории, где

реализуется механизм

заказа на услуги в

социальной сфере

Ф. И. О. и должность

контактного лица

Контакты

Пермский край Абдуллина Татьяна

Юрьевна, заместитель

министра социального

развития Пермского края

Тел.: (342) 217-77-45

Факс: (342) 217-77-10

Кировская область Метелева Татьяна

Брониславовна,

заместитель главы

Департамента

социального развития

Кировской области

Тел.: (8332) 67-57-63

Факс: (8332) 67-57-21

E-mail: dszn@admko.

kirov.ru

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

295

Ìåõàíèçì öåëåâûõ ïîòðåáèòåëüñêèõ ñóáñèäèé

Îñíîâíîå ñîäåðæàíèå ìåõàíèçìà

Целевые потребительские субсидии являются видом потребительских

субсидий. Ключевой принцип последних, в отличие от прямого финан-

сирования поставщиков (сметное финансирование государственных и

муниципальных учреждений или предоставление им субсидий на выпол-

нение государственных или муниципальных заданий, государственный

или муниципальный заказ), заключается в том, что финансовые средства

бюджета направляются непосредственно потребителям (гражданам) и

тем

самым реализуется принцип «деньги следуют за потребителем».

Особенностью целевой потребительской субсидии является ее целевой

характер. Она выдается потребителю таким образом, чтобы тот исполь-

зовал средства субсидии только на получение конкретных товаров или

услуг, а не на что-то иное. Для этого могут применяться два способа.

Первый способ заключается в использовании

современных банков-

ских и электронных технологий и представляет собой перевод средств

субсидии на специальный банковский счет потребителя в виде условно

начисленных единиц, с которого потребитель может в пределах разме-

ра предоставленной субсидии произвести расчет этими единицами за те

или иные товары или услуги у определенных поставщиков. Немедленно

после этого расчета орган

, предоставляющий субсидии (распорядитель

бюджетных средств), перечисляет поставщику «настоящие» деньги в за-

висимости от количества реализованных условно начисленных единиц.

Круг поставщиков, у которых потребитель может приобрести товары или

услуги, определяется также тем органом, который предоставляет субси-

дии. Конкретным инструментом оплаты в данном случае может выступать

банковская смарт-карта, которая «прокатывается» через

установленный

у поставщика терминал. Это способ достаточно прост в использовании,

однако требует серьезных вложений для организации его применения

(выпуск карт, их обслуживание), а кроме того, требует наличия у постав-

щиков специальных терминалов для работы со смарт-картами.

Второй способ менее «технократичен» и основан на технологии со-

циального ваучера. Здесь субсидия

выдается потребителю не в виде

наличной или безналичной денежной выплаты, а в виде специального

документа – ваучера (сертификата, талона), который имеет определен-

ный денежный номинал и который получатель субсидии может обменять

на конкретные услуги или товары у определенных поставщиков. Круг

Механизм целевых потребительских субсидий

296

поставщиков, к которым может обратиться получатель субсидии, также

заранее определяется распорядителем бюджетных средств. По завер-

шении определенного периода поставщики товаров или услуг предъяв-

ляют распорядителю бюджетных средств полученные от потребителей

ваучеры и получают от него оплату предоставленных услуг в размере,

который зависит от количества «отоваренных» ваучеров.

Очевидно, что в современных российских

условиях в силу своей

«бумажной», а не «электронной» природы именно второй способ предо-

ставления целевых потребительских субсидий (социальный ваучер) пока

имеет большую практическую перспективу. Впрочем, с развитием элект-

ронных технологий в нашей стране (в частности, распространением сре-

ди поставщиков услуг приема к оплате банковских карт) первый способ,

основанный на электронных

технологиях, постепенно будет находить все

большее применение. Он уже в той или иной степени применяется в не-

которых крупных российских городах в форме так называемых социаль-

ных карт.

Существует и еще один способ предоставления целевых потребитель-

ских субсидий. При этом способе субсидия формально не является пот-

ребительской, то есть не

выдается потребителю ни в каком виде, а пере-

числяется поставщику услуги, если этот поставщик окажет определенную

услугу потребителю и подтвердит в установленном порядке распоряди-

телю бюджетных средств факт ее оказания. Такой способ реализуется в

соответствии с положениями Бюджетного кодекса (статья 78) о предостав-

лении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимате-

лям и физическим

лицам, которые являются производителями товаров,

работ и услуг. Правда, следует отметить, что из числа юридических лиц

здесь исключаются государственные или муниципальные учреждения,

что делает этот способ не совсем «чистым» с точки зрения идеологии

механизма целевой потребительской субсидии, так как выбор потребите-

ля услуги изначально ограничивается организационно-правовой формой

поставщика услуг.

Такой способ можно назвать «квазипотребительской»

субсидией.

В части повышения эффективности социальной политики применение

механизма целевых потребительских субсидий обеспечивает следующие

выгоды:

1. Баланс целевого назначения субсидии и свободы потребитель-

ского выбора гражданина. С одной стороны, получатель целевой

потребительской субсидии может потратить ее только на целевые

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

297

товары или услуги, определенные распорядителем бюджетных

средств (чтобы не допустить расходования субсидии на другие нуж-

ды, создаются специальные барьеры). С другой стороны, он имеет

возможность самостоятельного выбрать конкретного поставщика и

конкретные товары или услуги в соответствии с их конкурентными

свойствами, а также в зависимости от своих индивидуальных пред-

почтений, возможностей и

ограничений. Кроме того, как и в случае

с денежной выплатой, потребитель имеет возможность комбини-

ровать средства субсидии и свои собственные средства для полу-

чения услуги или товара более высокого качества или в большем

объеме, но опять же оставаясь в «целевом поле».

2. Возможность контроля качества работы поставщиков со сто-

роны распорядителя

бюджетных средств. Чтобы стать облада-

телем права «отоваривать» ваучеры или получать средства целе-

вых потребительских субсидий иным образом, поставщик должен

пройти процедуру отбора, в ходе которой подтвердить свое соот-

ветствие требованиям, определенным распорядителем бюджетных

средств (например, наличие лицензии, квалификация персонала).

Это позволяет распорядителю бюджетных средств быть уверенным

в том, что

бюджетные деньги будут использованы для покупки ус-

луги или товара надлежащего качества. Следует отметить, что про-

цедура отбора поставщиков в том или ином виде нужна не только

распорядителю бюджетных средств, но и клиентам и поставщикам.

Клиентам она позволяет во избежание неприятных ситуаций «об-

ходить стороной» тех поставщиков, которые по тем

или иным при-

чинам не имеют желания обслуживать данную клиентскую группу

или работать на условиях ваучерной программы. Поставщикам же

получаемая в ходе процедуры отбора «авторизация» предоставля-

ет со стороны распорядителя бюджетных средств договорные га-

рантии оплаты услуг или товаров после того, как они будут оказаны

получателям социальных ваучеров.

3. Расходование бюджетных

средств только по факту оказания

услуги или отпуска товара потребителю. Этим механизм целевой

потребительской субсидии отличается от механизмов прямого фи-

нансирования поставщиков, где расходование средств может проис-

ходить до обращения клиента к поставщику (например, предоплата

при государственном или муниципальном заказе) или вообще неза-

Механизм целевых потребительских субсидий

298

висимо от того, обращались клиенты за услугами или нет (при смет-

ном финансировании учреждений).

4. Развитие конкуренции между поставщиками и увеличение чис-

ла поставщиков. В части стимулирования конкуренции поставщи-

ков механизм целевой потребительской субсидии обладает рядом

особых свойств. Во-первых, при отборе поставщиков их количество

не ограничивается. Это означает, что любой

поставщик, подавший

заявку на участие в программе целевых потребительских субсидий

и отвечающий установленным требованиям, получает право в ней

участвовать – никакого выбора «самого правильного поставщика»,

как в механизме заказа, здесь не происходит. Во-вторых, по сравне-

нию с механизмом заказа процедура получения поставщиком этого

права упрощена – от поставщика лишь требуется заявить

о своем

желании участвовать в программе и подтвердить соответствие

установленным требованиям. В-третьих, поставщики имеют воз-

можность получить это право не только в момент запуска програм-

мы, но и присоединиться к участию в ней позднее – уже в ходе

ее реализации. Все это обеспечивает минимальные издержки как

существующих, так и вновь

образующихся поставщиков при вхо-

де в программы целевых потребительских субсидий, стимулирует

увеличение их количества и тем самым повышает конкуренцию и

предлагает получателям субсидий больший потребительский вы-

бор.

5. Прозрачность расходования бюджетных средств и снижение

коррупционных рисков. В случае с целевыми потребительскими

субсидиями бюджетные средства прозрачно распределяются меж-

ду потребителями. Перед самими

потребителями происходит и ре-

альная конкуренция поставщиков за бюджетные средства. Здесь

реализуется известный принцип «деньги следуют за потребите-

лем», а он, как известно, способен играть важную позитивную роль

в развитии рынка негосударственных и немуниципальных постав-

щиков государственных или муниципальных услуг.

Ðåçóëüòàòû, äîñòèãíóòûå áëàãîäàðÿ èñïîëüçîâàíèþ ìåõàíèçìà â ðàçëè÷íûõ

ãîðîäàõ è ðåãèîíàõ

Механизм целевой потребительской субсидии довольно широко при-

меняется за рубежом. Например, в США с его помощью много лет реа-

лизовывалась Программа продовольственных талонов (Food Stamps). В

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

299

ее рамках малоимущим гражданам предоставлялись специальные тало-

ны (социальные ваучеры), по которым они могли на определенную сумму

приобретать продукты питания из установленного списка в тех магазинах,

которые участвовали в этой программе (на двери таких магазинов наклеи-

вался специальный знак). В настоящий момент эта программа утратила свой

«ваучерный» характер и действует

через платежные банковские смарт-

карты. В муниципалитетах Дании по технологии социальных ваучеров

организовано предоставление бытовых услуг (уборка, покупка продуктов,

мытье окон, приготовление пищи и т.п.) одиноким пожилым гражданам.

В Финляндии социальные ваучеры используются при предоставлении об-

разовательных услуг для детей дошкольного возраста. Целевые потреби-

тельские субсидии в различных формах также

находят свое применение

в таких странах, как Великобритания, Германия, Австралия, Новая Зелан-

дия, Чили и др.

Появлению и развитию механизма целевой потребительской субси-

дии в виде социальных ваучеров на российской почве в немалой степени

способствовала целенаправленная деятельность Института экономики

города, который занимается методической разработкой, популяризацией

и продвижением этой технологии в

России. Впервые в России технология

социальных ваучеров начала применяться во Владимире в 2005 году,

где городская администрация решила таким образом организовывать

горячее питание для одиноких и малоимущих граждан пожилого возрас-

та. В прежние годы такие пенсионеры получали талоны на питание и

обедали на них в одном из муниципальных кафе. При этом пенсионе

рам, живущим далеко от этого кафе, было неудобно до него добираться,

а само кафе было лишено экономических стимулов к поддержанию и

повышению качества оказания услуг. После решения организовать пре-

доставление этой помощи по технологии целевой потребительской суб-

сидии городская администрация разработала положение о муниципаль-

ной программе организации горячего питания для

остро нуждающихся

пенсионеров. На основании этого положения был проведен отбор пос-

тавщиков питания, в котором приняли участие четыре столовые. Право

предоставлять питание и получать за это оплату из городского бюджета

получили две муниципальные столовые. Пенсионерам, имеющим право

на питание, стали выдавать ваучеры номиналом в 40 рублей, при этом

одному человеку в зависимости

от его дохода выделяли от 30 до 45 вау-

черов на квартал. Получатели ваучеров стали самостоятельно выбирать

столовую и питаться в ней, обменивая полученные ваучеры на горячие

Механизм целевых потребительских субсидий

300

обеды. В начале каждого месяца городская администрация оплачивала

поставщикам оказанные услуги в соответствии с количеством ваучеров,

реализованных у них пенсионерами в течение предыдущего месяца. Все-

го клиентами данной программы в 2005 году стали более 150 человек, а

сумма бюджетных средств, направленных на выполнение программы,

составила 500 тыс. рублей.

В ходе подготовки программы высказывалось мнение

: «Не правильнее

было бы просто выдавать пожилым гражданам пособия на приобретение

продуктов питания?». Однако в силу жизнеобеспечивающего характера

помощи применение технологии социальных ваучеров городской адми-

нистрацией было в данном случае совершенно осознанным и целесо-

образным. Во-первых, нужно было избежать нецелевого расходования

средств – например, пожилой гражданин мог потратить деньги не

на себя,

а, скажем, на шоколадку внуку, или у него могли отобрать деньги родствен-

ники (такое, к сожалению, случается). Во-вторых, важно было обеспечить

получение пожилыми именно горячего питания.

Проведенная оценка программы показала, что клиенты (получатели

субсидии) активно пользовались предоставленным им правом потреби-

тельского выбора. Предпочтения клиентов распределились между двумя

отобранными

столовыми примерно поровну, при этом половина клиен-

тов питались как у одного, так и у другого поставщика. Совершая свой

индивидуальный выбор, клиенты руководствовались главным образом

такими критериями, как удобство расположения поставщика, качество и

разнообразие питания, а также доброжелательность и внимание персо-

нала. Кроме того, реализация программы продемонстрировала высокую

результативность в

улучшении качества питания, а также содействовала

поддержанию и развитию социальных связей части клиентов. В 2006 году

администрация города Владимира продолжила применять технологию со-

циальных ваучеров для организации горячего питания одиноких малоиму-

щих граждан пожилого возраста, при этом право предоставлять эту услугу

получили уже и частные столовые, изъявившие желание участвовать в

программе и

прошедшие процедуру квалификационного отбора. Для под-

держания покупательной способности субсидии денежный номинал одно-

го ваучера был увеличен до 50 рублей.

Как видно из этого примера, механизм целевой потребительской суб-

сидии в виде социальных ваучеров может реально повысить доступность,

качество и результативность предоставляемой социальной помощи при

сохранении прежних объемов ее бюджетного финансирования.

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере