Шадрин А.Е. (ред.) Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Практика межсекторного взаимодействия

Подождите немного. Документ загружается.

281

Негатив такого монополизма заключается не только, да и не столько в

том, что доступа к бюджетным ресурсам лишены негосударственные и не-

муниципальные поставщики. Хуже то, что в этой ситуации может страдать

потребитель услуг. Мало того, что он не может сам выбрать поставщи-

ка услуги в соответствии со своими индивидуальными предпочтениями и

возможностями, – даже тот, кто «выбирает» ему этого поставщика, на са-

мом деле тоже не имеет никакого выбора. Если, например, распорядителя

бюджетных средств не устраивает то, как оказывает услуги его учрежде-

ние, то и он не может его сменить на другого поставщика.

Технологически решить данную проблему может внедрение конкурент-

ных механизмов

организации предоставления государственных и муници-

пальных услуг в социальной сфере. К ним относятся механизмы целевой

потребительской субсидии и государственного (или муниципального) за-

каза. В частности, применение этих механизмов обеспечивает доступ к

бюджетным ресурсам, предназначенным для оказания государственных и

муниципальных услуг в социальной сфере, для общественных некоммер-

ческих организаций, которые могут реально

получать этот доступ в откры-

той конкурентной борьбе с другими поставщиками.

Ìåõàíèçì ãîñóäàðñòâåííîãî èëè ìóíèöèïàëüíîãî çàêàçà íà óñëóãè â ñîöè-

àëüíîé ñôåðå

Îñíîâíîå ñîäåðæàíèå ìåõàíèçìà

Механизм государственного или муниципального заказа на услуги в со-

циальной сфере является формой прямого финансирования поставщика

услуги. При применении этого механизма выбор одного наилучшего пос-

тавщика осуществляется на конкурсной основе распорядителем бюджет-

ных средств, который таким образом играет роль заказчика.

В качестве предмета заказа выступает формируемое заказчиком

техническое задание на оказание

услуг, которое включает в себя кон-

кретные параметры услуг и их ожидаемые результаты. Также заказчик

определяет максимальную стоимость оказания услуг (начальную цену

контракта).

Ответственность поставщика за соблюдение требуемых параметров

технического задания и достижение результатов обеспечивается контракт-

ной основой отношений заказчика и поставщика.

Четкое техническое задание позволяет заказчику проводить полноцен-

ный

мониторинг поставки услуг, а также последующую оценку их резуль-

Механизм государственного или муниципального заказа на услуги в социальной сфере

282

тативности и эффективности. Особенностью мониторинга выполнения

заказа является то, что внимание следует обращать на содержательные

моменты оказания услуг (соблюдение качественно-количественных па-

раметров технического задания) и достижение результатов предоставле-

ния услуг, а не на процессные характеристики деятельности поставщика,

в частности, на постатейное расходование исполнителем финансовых

средств, общий объем которых определен договором

. Другими слова-

ми, вопрос мониторинга реализации заказа не в том, как исполнитель

тратит деньги, а в том, делает ли он то, что на эти деньги было ему

заказано.

Ðåçóëüòàòû, äîñòèãíóòûå áëàãîäàðÿ èñïîëüçîâàíèþ ìåõàíèçìà â ðàçëè÷íûõ

ãîðîäàõ è ðåãèîíàõ

В России накоплен уже достаточный опыт применения технологии

государственного и муниципального заказа на услуги в социальной

сфере. Во многом это стало возможным благодаря целенаправленной

деятельности Института экономики города, который c 2002 года ока-

зывал заинтересованным муниципальным и региональным админист-

рациям консультационно-методическое содействие во внедрении этой

технологии.

Так, в 2002 году в Перми при

участии Института экономики города

впервые на конкурсной основе был размещен муниципальный заказ на

социальное обслуживание с соблюдением всех принципов этого механиз-

ма. В 2003 году конкурсный заказ стал работать в Биробиджане, Кирове,

Магадане. В 2004 году состоялся конкурс государственного заказа на со-

циальное обслуживание в Алтайском крае. С 2005 года началась работа

по

комплексному внедрению конкурсного заказа на социальные услуги в

Новосибирской области. В этом же году технология конкурсного заказа

стала полноценно применяться во Владимире. В этих конкурсах на полу-

чение заказов участвовали 11 НКО, 37 муниципальных и государственных

учреждений, одна коммерческая организация. Победителями конкурсов

стали восемь НКО и 22 муниципальных и государственных учрежде-

ния. Суммы финансирования

отдельных заказов составляли от 50 тыс. до

200 тыс. рублей.

Информация о конкретных услугах, предоставление которых было ор-

ганизовано через механизм заказа, приведена в таблице.

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

283

Îïûò âíåäðåíèÿ òåõíîëîãèè ìóíèöèïàëüíîãî è ãîñóäàðñòâåííîãî çàêàçà íà óñëóãè

â ñîöèàëüíîé ñôåðå (ïðè êîíñóëüòàöèîííîì ñîäåéñòâèè Èíñòèòóòà ýêîíîìèêè

ãîðîäà)

Территория Период Услуги

Муниципальные заказы

Пермь 2002 Социальная реабилитация

детей-инвалидов с ДЦП

Магадан 2003 Социально-трудовая

реабилитация подростков

трудоспособного возраста из

группы риска

Биробиджан 2003 Социально-психологическая

реабилитация детей из группы

риска

Киров

Владимир 2005 Горячая телефонная линия

для граждан пожилого

возраста

Государственные заказы

Алтайский край 2004 Социально-психологическая

поддержка женщин,

переживающих домашнее

насилие

Новосибирская область 2005–2006 Подготовка детей из

малоимущих семей

начальной школе

Как видно из представленной таблицы, указанные конкурсы проводи-

лись по отдельным локальным темам и имели ограниченное распростра-

нение в масштабах региона или муниципалитета. Вместе с тем сейчас в

России имеется региональный опыт масштабного и системного перехода

к применению механизма заказа. Таким опытом располагает, например,

Тюменская область, где в 2006–2007 годах данный механизм

являлся од-

ним из главных способов организации предоставления государственных

и муниципальных услуг, пока не был вытеснен механизмом государствен-

ных и муниципальных автономных учреждений, получающих субсидии на

выполнение государственных и муниципальных заданий.

В настоящий момент обращают на себя внимание широкие масштабы

применения механизма заказа при организации социального обслужи-

Механизм государственного или муниципального заказа на услуги в социальной сфере

284

вания населения в Пермском крае. С использованием этого механизма

организуется предоставление социально-психологических и социально-

правовых услуг малоимущим гражданам, оказавшимся в трудной жиз-

ненной ситуации, услуг по дневному пребыванию граждан пожилого воз-

раста, реабилитационных услуг для инвалидов, услуг социального такси

и т.д. Характерно, что в основном практический интерес к реализации

таких заказов проявляют коммерческие поставщики и государственные/

муниципальные учреждения, однако здесь примечателен сам факт нали-

чия доступа для НКО к бюджетному финансированию социальных услуг.

Опыт применения механизма государственного заказа на социальное

обслуживание с 2009 года появился и в Кировской области. В частности, с

помощью этого механизма и привлечения на конкурсной основе

к выпол-

нению заказа коммерческой организации в Кирове было организовано со-

циально-медицинское обслуживание на дому граждан пожилого возраста

и инвалидов (данные услуги ранее отсутствовали). Также через данный

механизм часть таких граждан стала получать социально-бытовое обслу-

живание на дому.

Что касается других отраслей социальной сферы, то здесь особого

упоминания может

заслуживать недавний опыт администрации города

Перми по применению механизма муниципального заказа для закупки ус-

луг дошкольного образования. C 2007 года Администрация города Перми

осуществляет закупку услуги дошкольного образования через технологию

муниципального заказа. Всего было проведено три конкурса. Осенью

2007 года с помощью этой технологии у пяти поставщиков были закуплены

услуги для 168 детей на

2007–2010 годы, весной 2008 года у трех постав-

щиков – услуги для 31 ребенка на 2008–2011 годы и осенью 2008 года у

пяти поставщиков – услуги для 118 детей также на 2008–2011 годы. Постав-

щиками услуг стали негосударственные образовательные учреждения.

Возраст детей составил от 3 до 7 лет. Таким образом, механизм заказа

выступал в качестве способа решения проблемы нехватки мест в

детских

садах без капитальных затрат на строительство новых детских садов. В

настоящий момент он уступил место другому механизму – целевой потре-

бительской субсидии (см. ниже).

Говоря о выгодах применения механизма конкурсного заказа для пот-

ребителей, можно привести данные оценки, проведенной Институтом эко-

номики города в Перми по реализации заказа на социальную реабилита

цию детей-инвалидов с ДЦП. Оценка показала, что в действительности

применение механизма конкурса повышает качество предоставления

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

285

социальных услуг. Степень удовлетворенности клиентов услугами, полу-

ченными от исполнителей заказа, в среднем на 10% превышает степень

удовлетворенности тех клиентов, которые получают аналогичные услуги в

режиме текущего финансирования учреждения по смете. Показатели ре-

зультативности услуг оказались у исполнителей заказа в среднем на 30%

меньше, чем у поставщиков, работающих по традиционной схеме, однако,

отличие от них, исполнители заказа имели ограничение по продолжи-

тельности предоставления услуг. Следует отметить, что этот фактор, осо-

бенно в таких сферах, как реабилитация инвалидов, зачастую оказывает

ключевое влияние на результативность. Важно также и то, что обществен-

ные некоммерческие организации вполне могут конкурировать с муници-

пальными и государственными учреждениями социального

обслуживания

по качеству и результативности оказания услуг. При сравнительном ана-

лизе показателей результативности предоставления услуг и степени удов-

летворенности ими клиентов общественной организации и муниципаль-

ного учреждения (выполнявших один и тот же заказ) было выяснено, что

доля клиентов общественной организации, очень довольных услугами, в

среднем на 15% превышает аналогичную долю клиентов муниципального

учреждения. Кроме того, в отличие от муниципального учреждения, у об-

щественной организации отсутствовали клиенты, которые были бы недо-

вольны услугами. У муниципального же учреждения их доля составляет в

среднем 6%.

Ýòàïû ôîðìèðîâàíèÿ è ðàçâèòèÿ ìåõàíèçìà

1. Шаг первый – формирование технического задания на услуги

и конкурсной документации. Как показывает практика, именно форми-

рование задания вызывает у заказчиков больше всего «концептуальных»

трудностей, поэтому данному вопросу ниже будет уделено отдельное вни-

мание. Это может показаться удивительным, но ответить на вопрос «что

конкретно я хочу от поставщика» заказчику бывает очень

нелегко.

2. Шаг второй – осуществление конкурсных процедур и заключе-

ние договора с победителем конкурса. Данные процедуры осуществля-

ются в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на

поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных

и муниципальных нужд». Данный закон позволяет размещать заказ в виде

проведения конкурса, котировки или аукциона.

Как известно, отличием

двух последних форм является то, что единственным критерием оценки

Механизм государственного или муниципального заказа на услуги в социальной сфере

286

заявок участников размещения заказа служит исключительно цена пред-

ложения. Поэтому, учитывая то, что в социальной сфере квалификация,

опыт и репутация поставщика имеют очень важное значение, использо-

вать такие формы в данном случае не рекомендуется. Хотя практика та-

кая есть – в частности, в Пермском крае.

3. Шаг третий – мониторинг реализации заказа. Важно

понимать,

что механизм заказа не обеспечивает потребителю услуг права выбора

и смены поставщика, так как последний фактически назначается потре-

бителю распорядителем бюджетных средств – заказчиком услуг. Поэтому

контроль заказчика за тем, оказывает ли поставщик услуги в соответствии

с полученным заданием, приобретает крайне важное значение.

При разработке задания должны быть определены в той

или иной фор-

ме такие его элементы, как параметры услуг, требуемые условия оказания

услуг (качество услуг), ожидаемые результаты оказания услуг, стоимость

услуг.

К параметрам услуг относятся характеристики и количество полу-

чателей услуг, наименования (перечень) услуг, количественно-вре-

менные характеристики оказания услуг.

Под характеристиками получателей услуг понимаются их демогра-

фический и

социальный статус, экономическое положение, место прожи-

вания, поведенческие характеристики, обуславливающие попадание чело-

века в ту или иную клиентскую группу. Например, тот факт, что подросток

состоит на учете в милиции, свидетельствует о том, что он совершил

правонарушение и относится к категории «подростков-правонарушите-

лей». Существуют и многие другие значимые признаки. Данные харак

теристики должны быть описаны полно и четко. Например, не совсем

подходящей будет формулировка «дети-инвалиды», поскольку в этом

случае возникает ряд важных дополнительных вопросов: каков харак-

тер инвалидности (ограниченные физические возможности, умственные

нарушения и т.д.), каков возраст детей, какова география проживания

детей (весь город, его отдельные районы и т.

д.), каков социальный ста-

тус детей (дети, живущие в семьях; дети, живущие в специализированных

учреждениях, и т.д.).

Ответы на эти вопросы важны, поскольку в конечном итоге именно

от них зависит определение остальных элементов технического зада-

ния. Ведь одно дело, скажем, оказывать социальные услуги клиентам,

которые «разбросаны» по всему городу, и

совсем другое – если они жи-

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

287

вут в одном месте (доме инвалидов и т.д.). Кроме того, четкость опре-

деления позволяет заказчику фокусировать деятельность поставщика

именно на той клиентской группе, для которой оказание услуги заказчик

считает наиболее актуальным, необходимым или реалистичным. Таким

образом, более правильной формулировкой в вышеприведенном при-

мере была бы, например, такая: «дети и подростки

от 6 до 17 лет, стра-

дающие детским церебральным параличом, с сохранным интеллектом,

проживающие в городе N в собственных семьях, имеющих статус ма-

лоимущих».

Количество получателей услуг зависит от нескольких факторов.

Первым фактором может быть реальная потребность – сколько клиентов,

нуждающихся в помощи, живет на конкретной территории. Другим не ме-

нее важным фактором, конечно

же, являются финансовые ресурсы, кото-

рые заказчик может выделить на оказание услуг. Еще один фактор – воз-

можность потенциальных поставщиков услуг справиться с обслуживанием

того или иного количества клиентов.

Наименование (перечень) услуг представляет собой обозначение

конкретных видов услуг, которые должны оказываться представителям

клиентской группы. Например, для упоминаемой выше группы детей-инва-

лидов

такими услугами могут быть обучение навыкам самообслуживания,

психологическая коррекция, обучение родителей детей знаниям и умени-

ям обращения и ухода за детьми с ограниченными физическими возмож-

ностями и т.д.

К количественно-временным характеристикам оказания услуг от-

носятся количество услуг (например, число горячих обедов для мало-

имущих пожилых) или общий объем

времени, в течение которого должны

оказываться услуги (например, количество академических часов про-

граммы подготовки детей к обучению в начальной школе). Также к ним

могут относиться общая продолжительность оказания услуг (например, с

апреля по декабрь включительно) и периодичность оказания услуг (напри-

мер, услуги по уборке жилья одиноким малоимущим инвалидам должны

предоставляться один

раз в неделю). Количественные характеристики

услуг могут быть дифференцированы в зависимости от различных типов

клиентов. Например, число горячих обедов в течение месяца может быть

больше для малообеспеченных пожилых граждан и меньше – для более

обеспеченных.

Механизм государственного или муниципального заказа на услуги в социальной сфере

288

Отдельным моментом при формировании параметров услуг является

определение того, кто (поставщик или заказчик) будет осуществлять не-

посредственный набор клиентов или проводить информационную работу

среди них. Как показывает опыт, этот момент чрезвычайно важен. Случа-

лось, что из-за недостаточно внимательного отношения к этому вопросу

на этапе формирования технического задания при выполнении заказа

воз-

никали ситуации, когда обслуживать оказывалось некого или количество

реальных клиентов было значительно меньше планируемого. В техни-

ческом задании обязательно должна быть указана сторона, ответственная

за эту работу.

Если набор клиентов или информационную работу среди них осущест-

вляет поставщик услуг, то следует помнить, что в данном случае речь идет

об

отдельной услуге, являющейся частью того технического задания, вы-

полнение которого заказчик приобретает у поставщика.

Формируя техническое задание, заказчик может определять те усло-

вия, которые должен выполнять поставщик при оказании услуг. Фак-

тически эти условия должны отражать представление заказчика о том, как

должна оказываться услуга, чтобы ее можно было считать качественной,

то

есть определять стандарт качества. К таким условиям относятся:

Организационные условия оказания услуг. Примером таких условий

может быть требование, чтобы в выездном лагере, где осуществляется

социально-психологическая реабилитация трудных подростков, круглосу-

точно присутствовал минимум один взрослый сотрудник поставщика, или

требование, чтобы телефонный номер, по которому поставщик принимает

обращения на телефон доверия

от жертв домашнего насилия, не исполь-

зовался для каких-либо других целей.

Квалификационные условия оказания услуг. Пример таких усло-

вий – требование, чтобы присмотр и уход за детьми дошкольного возрас-

та осуществлялись сотрудниками поставщика, имеющими среднее специ-

альное или высшее педагогическое образование, медицинский допуск к

работе с детьми и навыки оказания первой

медицинской помощи.

Инфраструктурные условия оказания услуг. Здесь в качестве при-

мера можно привести требования заказчика к размеру помещений, где

оказываются услуги, наличию специального оборудования и материалов

(например, медицинских инструментов и препаратов для оказания пер-

вой медицинской помощи), наличие в выездном лагере рации или другого

средства экстренной связи и т.д

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере

289

Под ожидаемыми результатами оказания услуг понимаются изме-

нения у потребителей в состоянии здоровья, поведении, отношении к

кому-либо или чему-либо, психологическом состоянии, возможностях,

способностях, материальном положении, рисках. Например, от реаби-

литационных услуг для подростков-правонарушителей ожидается, что

их получатели перестанут совершать правонарушения (изменения в

поведении). От психологической коррекции участников вооруженных

конфликтов можно ожидать того, что клиенты избавятся от посттрав-

матического синдрома (изменения в психологическом состоянии), а

примером изменения способностей в результате получения услуг по

социально-бытовой адаптации может стать появление или повышение

у детей-инвалидов способности самостоятельно обслуживать себя в

быту.

При формулировке ожидаемых результатов следует четко понимать

разницу между

продуктами услуги и ее результатами. В целом разница

между ними заключается в том, что продукт – это то, что производится

услугой (например, количество оказанных услуг или получивших ее клиен-

тов), а результат – то, что изменяется услугой (см. примеры выше).

Ожидаемые результаты должны быть измеримыми (например, по-

вышение уровня развития ребенка-инвалида – это

плохо измеримый

результат). Также они должны быть реалистичными – иными словами,

соответствовать характеру, продолжительности и другим значимым ха-

рактеристикам оказываемых услуг. Например, вряд ли стоит рассчиты-

вать, что ребенок-инвалид сможет реально улучшить свои способности

самостоятельно надевать и снимать одежду, если с ним провести одно-

два занятия.

Завершающим этапом формирования технического

задания является

определение той суммы денежных средств, которую заказчик готов за-

платить за выполнение этого задания (начальной цены контракта). Здесь

может применяться либо нормативный подход (если существуют утверж-

денные нормативы финансирования услуг), либо отдельный расчет цены

от потребности и возможностей.

Во-первых, необходимо определить те виды расходов, которые не-

обходимы для

того, чтобы техническое задание могло быть выполнено.

Например, в любом случае очевидна необходимость оплаты труда чело-

века, который будет организовывать выполнение задания (руководителя

программы), и бухгалтера. Если задание предусматривает проведение

специальных занятий (например, психологические консультации), то не-

Механизм государственного или муниципального заказа на услуги в социальной сфере

290

обходимы расходы на оплату труда этих специалистов. При расчете мак-

симальной стоимости должны учитываться и весьма специфические виды

расходов – если, например, условием выполнения технического задания

по проведению реабилитации трудных подростков в выездном палаточ-

ном лагере является предварительная санитарная обработка места рас-

положения лагеря от клещей, то такой вид расходов должен также

учиты-

ваться.

Примерная номенклатура расходов, учитываемых при расчете стои-

мости задания, выглядит следующим образом:

1. Оплата труда административного персонала (руководитель, бух-

галтер).

2. Оплата труда персонала, непосредственно занятого предоставле-

нием услуг.

3. Оплата труда вспомогательного персонала.

4. Аренда помещения и коммунальные платежи.

5. Аренда оборудования.

6. Расходные материалы и канцелярия.

7. Связь.

8. Транспортные

расходы.

9. Банковские услуги.

10. Налоговые отчисления.

11. Прочие специфические расходы.

Во-вторых, по каждому виду расходов необходимо определить сумму

денежных средств, которая может считаться минимально необходимой

для выполнения технического задания. Здесь нужно ориентироваться

на количественные параметры услуг (их продолжительность, периодич-

ность и т.д.). При этом важно, чтобы при расчете учитывалось

не только

непосредственное время оказания услуг, но и время для подготовки или

осуществления других действий, необходимых для их оказания (напри-

мер, если общая продолжительность психологических консультаций со-

ставляет 30 астрономических часов, то определенное количество часов

должно быть также заложено на подготовку специалиста к этим консуль-

тациям).

Обычно при определении конкретных размеров оплаты

труда и других

видов расходов используются данные из существующей практики рабо-

ты и финансирования муниципальных или государственных учреждений

(ставки оплаты труда специалистов тех или иных разрядов и т.д.). Такой

подход, при котором заказчик не намерен платить за услугу больше той

К.Г. Чагин

5.1. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных

и муниципальных услуг в социальной сфере