Шадрин А.Е. (ред.) Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Практика межсекторного взаимодействия

Подождите немного. Документ загружается.

171

Присутствие на дискуссионных общественных площадках, где об-

суждаются проблемы взаимодействия с органами исполнительной

власти.

Рассмотрение результатов независимых общественных докладов о

внедрении административных регламентов.

Этап 3. Изменение административного регламента

Включение гражданских организаций в процесс пересмотра адми-

нистративных регламентов.

Обеспечение оперативного рассмотрения жалоб, возникающих

в процессе реализации административного регламента, анализ

поступающих жалоб. Сбор экспертных

мнений представителей

НКО о системном характере возникающих проблем.

Рассмотрение возникающих в процессе правоприменения адми-

нистративного регламента проблем с представителями групп полу-

чателей государственных услуг, в том числе с проблемными («дис-

криминированными») группами.

Для получателей услуги этапы включения в гражданский контроль

(мониторинг) административной регламентации и ее внедрения контроля

выглядят по-другому

1. Анализ текста административного регламента и выявление «пара-

метров» для клиента в административном регламенте. То есть, тех

критериев, по которым можно совершать замеры и которые наибо-

лее актуальны для данной группы получателей.

2. Разработка пошаговой инструкции и «легенды» для проведения

контрольной закупки. Пошаговая инструкция может быть выполне-

на в виде рабочей

карты. Рабочая карта содержит ряд вопросов, на

которые должен ответить исследователь в процессе получения услу-

ги. Вопросы представляют собой сравнительную шкалу, составлен-

ную на основании стандарта или административного регламента.

3. Поиск и идентификация партнера – субъекта закупки, то есть граж-

данина, который имеет право на получение данной услуги.

4. Проведение эксперимента по получению

государственной услуги

(желательно с прохождением всех этапов получения услуги).

5. Фиксация всех значимых параметров взаимодействия органов

исполнительной власти, местного самоуправления и получателя

госуслуги. Описание «кейса».

6. Сравнение полученных результатов со стандартом или регламен-

том.



Цели и задачи гражданского мониторинга качества предоставления государственных услуг

172

7. Оценка практики (описание нарушений, лучшей практики и т.п.).

8. Выявление потребительской оценки взаимодействия, то есть опи-

сание предпочтений потребителей, выявление значимых и не зна-

чимых для них факторов по оказанию услуги.

9. Обсуждение с органами власти и местного самоуправления резуль-

татов мониторинга. Формирование совместной «дорожной карты»

решения выявленных проблем и

учета обнаруженных предпочте-

ний.

Общественным организациям использование технологий гражданской

экспертизы и гражданского мониторинга предоставления государственных

услуг позволяет обеспечить анализ и исследование социально значимых

практик с точки зрения их соответствия общественному интересу, который

отстаивает гражданский субъект, являющийся заказчиком (исполнителем)

экспертизы или мониторинга. Возможные предметы гражданской экспер-

тизы и мониторинга применительно к государственным

услугам:

практика реализации государственно-властной услуги – на предмет

соблюдения прав получателей услуги, прав человека, националь-

ного и международного законодательства;

соответствие практики реализации государственной услуги адми-

нистративному регламенту (государственному стандарту) данной

услуги;

соответствие условий предоставления государственной услуги

интересам различных групп получателей услуги (целевых групп),

а также интересам иных категорий граждан и

организаций, обще-

ственным интересам.

Îïèñàíèå äåÿòåëüíîñòè è ðåçóëüòàòîâ, äîñòèãíóòûõ áëàãîäàðÿ èñïîëüçî-

âàíèþ ìåõàíèçìà â íàèáîëåå óñïåøíûõ ãîðîäàõ è ðåãèîíàõ

Практические мероприятия по гражданскому мониторингу деятель-

ности органов исполнительной власти, использующие в качестве пред-

мета гражданского внимания реализацию ведомством административ-

ной реформы, были осуществлены Институтом национального проекта

«Общественный договор» в 2006–2007 годах. Кроме того, в партнерстве

с Центром ГРАНИ в 2008–2010 годах был осуществлен ряд проектов по

мониторингу качества работы органов исполнительной власти и местного

самоуправления.

Проект «Общественный мониторинг деятельности территориальных

органов Антимонопольной службы России» (2007–2010 годы) был реали-



С.Г. Маковецкая

3.1. Гражданский мониторинг (потребительский контроль) качества предоставления

государственных услуг

173

зован в 17 регионах Российской Федерации специальными мониторинго-

выми группами общественно-консультативных советов при территориаль-

ных управлениях ФАС России.

Общественные мониторинговые группы выявили недостатки проце-

дур взаимодействия органов ФАС с гражданами и их объединениями,

с хозяйствующими субъектами. Были обнаружены серьезные дефициты

информационной среды антимонопольной деятельности. Проверены на

стандарт комфортности помещения органов

ФАС, выявлены обществен-

ные предпочтения и оценки результативности деятельности антимоно-

польных органов (в том числе в отдельных тематических сферах – на рын-

ке услуг ЖКХ, в реализации законодательства о закупках и т.д.). Проверке

и оценке подверглись институты взаимодействия ФАС с заинтересован-

ными группами, в том числе деятельность общественно-консультативных

советов. Материалы

мониторинга и общественный доклад по его резуль-

татам были рассмотрены на заседании коллегии службы. Руководитель

Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России И.Ю. Артемьев

принял ряд внутренних нормативных актов, которые должны были решить

выявленные общественниками проблемы, прежде всего, в отношении

предоставления информации.

В апреле – мае 2008 года пермский Центр гражданского анализа

независимых исследований провел мониторинг качества исполне-

ния Федеральной регистрационной службой функции контроля обще-

ственных объединений и некоммерческих организаций (в соответствии

с административным регламентом). Исследование выявило несоответ-

ствие регламента целям административной реформы, погрешности во

внедрении регламентированных процедур, а главное – низкое качество

юридической техники и коррупциогенность положений самого регламен-

та. Помимо этого, анализ

практики применения регламента показал вы-

сокий уровень издержек, которые несут НКО при их проверке, описывал

обнаруженные «разрывы» в компетентности чиновников. В итоге члены

объединенной рабочей группы правительственной комиссии по адми-

нистративной реформе, рассмотрев доклад о результатах мониторин-

га, направили его в адрес ключевых ведомств для принятия решений,

реализация которых позволит

внести в регламент изменения, облегча-

ющие жизнь некоммерческого сектора. Методика оценки администра-

тивных регламентов, разработанная специалистами Центра «ГРАНИ»,

рекомендована к применению для анализа других административных

регламентов.

Описание деятельности и результатов, достигнутых благодаря использованию механизма

в наиболее успешных городах и регионах

174

В июле – ноябре 2008 года ранее опробованные подходы были исполь-

зованы для беспрецедентного в России эксперимента по гражданскому

контролю органов исполнительной власти, проведенного экспертами

Центра «ГРАНИ» и Института национального проекта «Общественный

договор» совместно с Государственным университетом – Высшей шко-

лой экономики.

Предметом эксперимента стало сравнение реального качества взаи-

модействия граждан и органов исполнительной

власти с качеством, опи-

санным в административных регламентах.

В рамках мониторинга было проведено свыше 670 экспериментов («кон-

трольных закупок») по получению ста государственных услуг и функций в

большинстве регионов России. Была проконтролирована работа регио-

нальных управлений 23 федеральных и более 50 региональных органов ис-

полнительной власти. В деятельности участвовали свыше 150 гражданских

активистов, представлявших 40

гражданских организаций и сетей.

Суть метода «контрольной закупки» (или «анонимной закупки»),

предложенного Центром «ГРАНИ» для проведения мониторинга, заклю-

чалась в том, что добровольцы проходили все этапы процесса получе-

ния государственной услуги (пособия на ребенка, архивной справки, вы-

дачи паспорта и др.) или участвовали в исполнении функции (например,

проверка пожарной безопасности, лицензирование

отдельных видов де-

ятельности).

Гражданские эксперты проанализировали причины несоблюдения ин-

тересов граждан, факты нарушения прав человека, происходящие при по-

лучении государственных услуг, оценили издержки, которые несут люди

из-за плохой работы чиновников, пробелы в информировании населения

о порядке получения госуслуг и госфункций, ряд других проблем, связан-

ных с внедрением административных

регламентов. Были выявлены луч-

шая и худшая практики исполнения чиновниками административных рег-

ламентов.

Массированное применение метода «контрольной закупки» (непо-

средственное прохождение процедур получения государственной услуги)

в ходе масштабного исследования в июле – октябре 2008 года показа-

ло, что использование данного метода в рамках устойчивой и регулярной

практики взаимодействия органов исполнительной власти с обществен

ными организациями и иными представителями гражданского общества

по вопросам внедрения и правоприменения административных регламен-

тов, проведения регулярной оценки качества исполнения государствен-

С.Г. Маковецкая

3.1. Гражданский мониторинг (потребительский контроль) качества предоставления

государственных услуг

175

ных функций (предоставления государственных услуг) способно давать

уникальные результаты, недостижимые (или труднодостижимые) другими

способами.

Главным преимуществом метода является получение исходных (ба-

зовых) данных о качестве работы государственных ведомств (подве-

домственных учреждений) непосредственно от получателя государствен-

ной услуги (участника исполнения государственной функции). При этом

эти данные являются комплексными и «живыми», так

как получены в ходе

непосредственного прохождения процедур получения услуги (исполнения

функции).

В результате появляется возможность получить уникальную информа-

цию «из первых рук» для оценки качества исполнения государственных

функций (предоставления государственных услуг) и качества применения

конкретных административных регламентов с целью устранения выявлен-

ных недостатков.

Кроме того, использование метода «контрольной закупки» создает воз

можность обеспечения поддержки государственной политики, ее возмож-

ного одобрения «третьей стороной» – обществом, его наиболее активными

представителями посредством их привлечения к процессу конструктивно-

го и взаимовыгодного сотрудничества с государством. В ходе упомянуто-

го исследования летом – осенью 2008 года выяснилось, что именно ме-

тод «контрольной закупки» вызвал наибольший интерес представителей

гражданских и аналитических

организаций – участников исследования как

новизной подхода, так и непосредственностью и актуальностью самого

процесса.

В 2009–2010 годах эти же активные методы мониторинга качества ис-

полнения государственных функций были использованы в ходе исследо-

вания деятельности свыше 40 органов исполнительной власти федераль-

ного и регионального уровня более чем в 30 субъектах РФ.

Косвенным, но очень важным результатом

применения метода стал

следующий факт: те, кто участвовал в методическом обеспечении и не-

посредственном проведении «контрольных закупок», оказались наиболее

информированными на публичных обсуждениях административных рег-

ламентов, проводившихся в тот же период. Их отличало заметно более

высокое качество экспертных суждений по поводу актуального положения

дел в области административной регламентации государственных фун-

кций. Таким образом, организация «контрольной закупки» может быть

важным элементом в эшелонированной системе информирования граж-

Описание деятельности и результатов, достигнутых благодаря использованию механизма

в наиболее успешных городах и регионах

176

данского сообщества с целью активизации его участия в реализации ад-

министративной реформы.

Гражданские организации могут быть привлечены в качестве экспер-

тов для проведения экспертизы проектов административных регламентов,

общественных слушаний по проектам административных регламентов, эк-

спертизы внедрения административных регламентов.

В 2009 году Центр ГРАНИ применил разработанную технологию к изме-

рению качества деятельности муниципальных

органов. Было проведено

масштабное исследование качества деятельности органов исполнитель-

ной власти и местного самоуправления в Пермском крае, результаты кото-

рого описаны в Пермском гражданском докладе «О качестве власти».

Так, с февраля по апрель 2009 года в двух городах Пермского края

были проведены комплексные «замеры» состояния публичных серви-

сов, то есть работы

органов исполнительной власти (в их числе были и

федеральные, и региональные, и муниципальные) и комфортность иных

«центров» общегородских услуг. За основу измерения было взято пред-

положение, что к ним применимы общие правила оценки качества с точки

зрения удобства, доступности, учета интересов и предпочтений получате-

лей услуг.

Помимо этого, инициаторы исследования (

общественные организации,

координируемые Центром ГРАНИ) считали, что одна из задач муниципаль-

ного управления – добиваться, в том числе создавая условия, качествен-

ного обслуживания горожан всеми видами сервисов – государственных и

негосударственных, бюджетных и частных.

Города, на примере которых измерялось качество управления и де-

монстрировались возможности, предоставляемые административной ре-

формой и технологиями гражданского контроля

, – Березники (второй по

величине город в крае, там проживает 166 тыс. человек) и Чайковский

(считается «точкой роста» Пермского края, население – 82 тыс. человек).

Фактически задачей исследования было оценить, насколько город удо-

бен для проживающих в нем граждан и для приезжих (особенно Чайков-

ский, который позиционирует себя туристическим центром), как качество

управления сказывается

на качестве жизни, что можно сделать инициа-

тивным группам граждан, чтобы повлиять на власть в вопросах обуст-

ройства городской среды, как местное самоуправление может использо-

вать административную реформу для защиты интересов граждан.

Изучалось предоставление конкретных государственных услуг, зда-

ния, где оказываются публичные сервисы, в том числе размещены го-

С.Г. Маковецкая

3.1. Гражданский мониторинг (потребительский контроль) качества предоставления

государственных услуг

177

сударственные и муниципальные органы и учреждения, тестировались

информационные ресурсы органов власти, размещенных в обследуемых

городах.

Исследования проводились все тем же универсальным методом «кон-

трольной закупки» (просто, весело и с добычей уникальных данных).

«Контрольные закупщики» экспериментировали не только с админист-

ративными регламентами, но и с «жизненными ситуациями». Последнее

означало, что моделировались

типичные жизненные ситуации, в которых

оказываются обычные люди, и проверялось, насколько городская среда

приспособлена для решения таких ситуаций.

Например, в Березниках исследователи моделировали следующие си-

туации:

человек приехал в город;

человек из другого города переезжает и хочет устроить своего ре-

бенка в детский сад в Березниках;

человек из другого города

без медицинского полиса обратился за

медицинской помощью;

человеку необходимо обратиться в суд города Березники;

человеку необходимо похоронить в Березниках родственника,

умершего в другом городе, и т.п.

В результате были получены данные о неблагополучии в организации

исполнения государственных и муниципальных услуг, а также выявлены

группы, дискриминированные в доступе к городским сервисам

в отде-

льных ситуациях.

Например, в городе Чайковском это оказались молодые матери с

детскими колясками, приходящие на прием в городскую поликлинику.

Коляски нельзя было оставлять в холле поликлиники – это нарушало пра-

вила пожарной безопасности, и мамы вынуждены были приковывать их

замками к ограде ближайшей детской площадки.

В ходе мониторинга 2009 года

было уделено внимание внутренней ин-

формационной среде органов местного самоуправления, например, офи-

циальным сайтам. Они также были оценены с точки зрения потребителей

информации. Среди критериев общественной оценки были: удобство поиска

информации, понятность информации, актуальность информации, настроен-

ность на разные категории пользователей, активность обратной связи и т.п.

Результаты мониторинга были представлены

местным гражданским

сообществам – общественным организациям и отдельным активистам, а

также органам местного самоуправления. На презентации были подробно



Описание деятельности и результатов, достигнутых благодаря использованию механизма

в наиболее успешных городах и регионах

178

разобраны инструменты получения обратной связи от граждан и инстру-

менты тестирования органов местного самоуправления и исполнительной

власти. Были разработаны рекомендации (в Пермском гражданском до-

кладе «О качестве власти») о применении данного инструментария для

контроля за качеством муниципальных сервисов.

Органы местного самоуправления заинтересовались результатами

исследования. Гражданский взгляд выявил проблемы, о которых органы

власти даже не догадывались (для них это просто было неочевидно). При

этом в каждом городе на обсуждении с представителями органов власти

было идентифицировано по одному случаю, где оценки экспериментато-

ров в корне разошлись с информацией чиновников. Исследователи не

обнаружили один из параметров удобства, который, по мнению предста-

вителей государственного органа,

бросается в глаза. Что ж, это как раз тот

случай, когда такая информация дает повод, во-первых, перепроверить

ее самим, а во-вторых – понять, из-за чего столь очевидные для одной

стороны вещи оказались не замеченными другой.

В-третьих, исследование было воспринято очень серьезно, начался

заинтересованный диалог, в частности, после поездки

в Березники и пре-

зентации результатов исследования глава МО Андрей Мотовилов напра-

вил инициаторам экспертизы благодарственное письмо. В письме говори-

лось о еще ведущемся переустройстве городского сайта и о том, что взяты

на заметку предложения исследователей о повышении исполнительской

дисциплины (представление по телефону, ношение индивидуальных ин-

формационных табличек и т.

п.).

В-четвертых, органам местного самоуправления довольно часто не

хватает дополнительных аргументов в равноправном и равнозаинтере-

сованном диалоге с региональной властью. Административная реформа

была продемонстрирована как удобная площадка защиты интересов горо-

жан с опорой на инструменты административной реформы – администра-

тивные регламенты и концепцию реформирования органов исполнитель-

ной власти. Это тот редкий

случай, когда местное самоуправление может

солидаризироваться с федеральными органами исполнительной власти и

с гражданами.

Для местных активистов продемонстрирован вариант решения про-

блемы в ситуации, когда сами граждане не всегда понимают, как начать

диалог с властью (пусть даже это самый близкий к ним уровень местного

самоуправления), какие приводить аргументы, на каком

языке говорить,

какие требования выдвигать, чтобы они были гарантированно исполнены.

С.Г. Маковецкая

3.1. Гражданский мониторинг (потребительский контроль) качества предоставления

государственных услуг

179

А используя язык административной реформы и ее инструментов, можно

зарекомендовать себя теми, кто действительно пытается разобраться в

сути государственного и муниципального управления, кто действительно

заинтересован не только в реализации своих собственных интересов, но

и в настройке правил, позволяющих решать проблему в общественных

интересах в принципе.

Граждане охотно «вооружились» методиками по проведению

граждан-

ского контроля и контрольных закупок. Ведутся консультации с инициа-

тивной группой березниковцев по проведению гражданского контроля в

городе, опирающегося на предложенную методику и собранные резуль-

таты. Общественность решилась влиять на управление городской средой

и участвовать в процессах управления качеством жизни. Это формально

выходит за рамки административной реформы, но концептуально

как раз

соответствует одной из ее задач, заключающейся в поощрении и развитии

взаимодействия органов исполнительной власти и общественных органи-

заций.

Îñíîâíîå ñîäåðæàíèå ìåõàíèçìà ïîòðåáèòåëüñêîãî êîíòðîëÿ êà÷åñòâà

ïðåäîñòàâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã

Цель проводимого мониторинга – выявление качества исполнения ад-

министративных регламентов методом независимого исследования. Под

качеством исполнения административного регламента применительно к

тестированию методом «контрольной закупки» понимается тождествен-

ность реального процесса исполнения функции

его описанию в админист-

ративном регламенте.

Задачи гражданского исследования:

пройти процедуру получения государственной услуги с фиксацией

доступных потребителю услуги характеристик этого процесса;

сравнить полученные характеристики с аналогичными характерис-

тиками, содержащимися в тексте административного регламента;

выявить и описать полученные расхождения или зафиксировать

совпадение практического исполнения процедур оказания услуги

требованиям регламента.

Сопутствующей

задачей мониторинга является необходимость выяв-

ления и фиксации качества регламентации с точки зрения получателей

государственных услуг и лиц, участвующих в исполнении государствен-

ных функций. Это означает, что полученные результаты могут быть допол-

нительно оценены с точки зрения выявления лучшего качества (лучшей



Основное содержание механизма потребительского контроля качества предоставления

государственных услуг

180

практики) либо могут давать представление о недостатках текста регла-

мента, препятствующих качественному его исполнению.

В первом случае реальный процесс может не совпасть с описанным в

регламенте, но эти расхождения связаны с его более «тонкой настройкой»

для нужд и предпочтений граждан и юридических лиц или с оптимизаци-

ей процедур исполнения функций (предоставления

услуг) на практике. Во

втором случае могут быть выявлены недостатки в практике, вызывающие

систематические нарекания граждан и представителей организаций, обус-

ловленные тем, что именно такие процедуры зафиксированы в админист-

ративном регламенте, либо, наоборот, регламент не решил задачи фикса-

ции требуемого качества.

Объектом исследования при непосредственном прохождении проце-

дур получения государственной

услуги является процесс взаимодействия

гражданина или юридического лица с органом исполнительной власти, а

именно: деятельность организации (ее должностных лиц), связанная с

взаимодействием с третьими лицами, обращающимися за получением

услуги или участвующими в исполнении функции.

Предметом исследования являются характеристики процесса взаимо-

действия гражданина (юридического лица) и органа власти, установленные

законодательством или

внутренними нормативными актами в качестве рег-

ламентируемых правил и процедур взаимодействия, требований к среде

взаимодействия (удобство, комфорт и т.п.), а также выявление среди пара-

метров взаимодействия таких, которые особенно значимы для получателей

услуги, в том числе являющихся барьерами при получении услуги.

Суть метода «контрольной закупки» состоит в том, что информация

о практике исполнения государственной функции (предоставления госу-

дарственной услуги) собирается в процессе обращения за получением

услуги, при этом исследователь обращается за получением услуги ано-

нимно, обладая правами «обычного получателя» и не декларируя своих

исследовательских целей. Он проходит все (или некоторые) этапы получе-

ния услуги – от поиска информации о правилах до

получения результата –

и фиксирует свои впечатления от процесса получения услуги, проблемы,

вопросы и пути их разрешения.

Результатами исследования эффектов внедрения административных

регламентов посредством «контрольной закупки» является описанная с

использованием конкретных характеристик и зафиксированная практика

взаимодействия гражданина (представителя организации) с органом ис-

полнительной власти, позволяющая:

С.Г. Маковецкая

3.1. Гражданский мониторинг (потребительский контроль) качества предоставления

государственных услуг