Шадрин А.Е. (ред.) Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Практика межсекторного взаимодействия

Подождите немного. Документ загружается.

181

оценить соблюдение обязательств перед получателями государствен-

ной услуги, закрепленных в административных регламентах;

проверить соответствие сложившейся практики конкретным пока-

зателям административных процессов в текстах административных

регламентов, в том числе выявить пробелы и проблемы, возникаю-

щие у одной или нескольких целевых групп;

ревизовать соответствие действий сотрудников органа исполни-

тельной власти установленным правилам;

сравнить

реальную практику с требованиями оптимизации проце-

дур и процессов;

замерить комфортность среды взаимодействия в конкретный мо-

мент;

оценить издержки получателя в совокупности единичных процессов

получения государственной услуги (исполнения функции) и т.д.

Метод дает информацию, например, о том, как на практике выглядит

оценка получателем услуги ее характеристик на каждом этапе

получения,

которая практически не может быть получена иным путем. В этом смысле

«контрольная закупка» обеспечивает высокую степень детализации полу-

чаемых сведений о практике применения административного регламента.

Эффекты от внедрения метода «контрольной закупки» в практику деятель-

ности органов исполнительной власти представляются значительно более

широкими, нежели просто выявление качества внедрения регламентов и

стандартов, и ведут к решению ряда задач административной реформы.

Îïèñàíèå øàãîâ (ýòàïîâ) ïî ôîðìèðîâàíèþ è ðàçâèòèþ ìåõàíèçìà

Организатор контроля в ходе деятельности (отдельного проекта по

контролю) должен решить комплекс задач в соответствии с видами де-

ятельности:

разработать программу эксперимента и сформировать методи-

ческое обеспечение и сопровождение исследования на основании

анализа текста административного регламента и с учетом способа

исследования –

непосредственного прохождения процедуры полу-

чения государственной услуги;

реализовать организационные работы для обеспечения иссле-

дования качества применения административных регламентов

путем непосредственного прохождения процедуры получения го-

сударственной услуги: найти и обучить экспериментаторов – «аген-

тов» закупки;



Описание шагов (этапов) по формированию и развитию механизма

182

осуществить эксперименты и наблюдения и получить значимую ин-

формацию для дальнейшей оценки качества применения админист-

ративных регламентов;

провести сравнение полученной информации с контрольными па-

раметрами процесса взаимодействия гражданина и органа испол-

нительной власти, гарантированными административным регла-

ментом;

представить полученную информацию в качестве «общественной

повестки дня» в реформировании деятельности органов власти,

организовать

взаимодействие с ними по поводу решения выявлен-

ных проблем (или распространения идентифицированного лучшего

опыта); осуществить «гражданский перевод» полученной информа-

ции и сформированной позиции на понятный общественности язык

и привлечь к ним внимание широкой общественности;

информировать, помочь в формировании и поддержать граждан-

ские коалиции заинтересованных организаций, представляющих

целевые группы, интересы которых

оказались нарушенными сло-

жившейся практикой предоставления государственной услуги (дис-

криминированные группы); обеспечить их участие в публичных дис-

куссиях по результатам потребительского контроля;

сделать потребительский контроль периодически повторяемым для

закрепления изменений.

Îïèñàíèå çàòðàò, ñâÿçàííûõ ñ ðåàëèçàöèåé ìåõàíèçìà

Основные трудозатраты, связанные с обеспечением контроля, – это

оплата труда экспертов. Для анализа текста административного регла-

мента, построения рабочей карты фиксации

параметров процесса, ин-

терпретации полученных данных может потребоваться от трех до десяти

экспертных дней.

Затраты на организационное сопровождение мероприятий контроля и

продвижение его результатов сопоставимы с аналогичными затратами в

рамках применения иных гражданских технологий и зависят от компози-

ции конкретных мероприятий.

Основным отличием затрат на деятельность, связанную с реализаци-

ей предложенного

механизма, является компенсация затрат на саму «кон-

трольную закупку». Она связана как с издержками на выполнение условия

для получения услуги (оплата пошлин, изготовление копий документов),

так и с расходами на получение самой услуги (телефонная связь, транс-



С.Г. Маковецкая

3.1. Гражданский мониторинг (потребительский контроль) качества предоставления

государственных услуг

183

портные расходы и т.п.), а также на обеспечение инструментов валиди-

зации (подтверждения прохождения этапов): изготовление фотографий

помещений, сканирование документов.

Êîíòàêòíàÿ èíôîðìàöèÿ

1. ИНП «Общественный договор» (Москва)

Маковецкая Светлана Геннадьевна, программный директор, директор Центра

гражданского анализа и независимых исследований (Пермь)

E-mail: sm@inp.ru

2. Центр гражданского анализа и независимых исследований (Пермь)

Сулимов Константин Андреевич, руководитель направления «Независимый мо-

ниторинг деятельности органов исполнительной власти»

E-mail: sulimovk@yandex.ru

3. ИНП «Общественный договор» (Москва)

Сорк Диана Михайловна, адвокат, эксперт Центра гражданского анализа

и неза-

висимых исследований (Пермь)

E-mail: dsork@inp.ru

4. Уполномоченный по правам человека в Пермском крае

Марголина Татьяна Ивановна, заместитель председателя Ассоциации омбуд-

сманов РФ

E-mail: ombudsman@permregion.ru

http://ombudsman.perm.ru/

5. Правительство Пермского края

Блусь Павел Иванович, начальник аналитического управления аппарата

E-mail: pblus@permreg.ru, piblus@appk.permregion.ru

6. Межрегиональная правозащитная ассоциация «АГОРА»

Чиков Павел Владимирович, председатель

E-mail: agora-club@yandex.ru

7. Общественная организация «Правозащитный Центр города Казани»

Шолохов Игорь Николаевич, председатель

Совета

E-mail: isholokhov@mail.ru

http://www.investigation.ru/

8. Региональная общественная организация «Человек и Закон» (Йошкар-

Ола)

Симакова Ирина, председатель

E-mail: manandlaw@mail.ru

http://manandlaw.info/

9. Межрегиональная Правозащитная Группа (Воронеж)

Объездчикова Елена Андреевна, директор

E-mail: alena@hrworld.ru

Контактная информация

184

http://www.irhrg.ru/

10. Чувашская правозащитная организация «Щит и Меч»

Глухов Алексей Владимирович, председатель совета

E-mail: lekseyskiy@rambler.ru

http://zonaprava.org/

11. Екатеринбургский центр поддержки малого предпринимательства

Брылин Владимир Александрович, директор

E-mail: bva@rsagroup.ru

12. Общество защиты прав потребителей Хабаровского края

Денисенко Владимир Митрофанович, руководитель

E-mail: osp@email.kht.ru

13. Общество защиты прав потребителей (Алтайский край)

Тимошенко Галина Николаевна, руководитель

E-mail: bgop.timoshenko@yandex.ru

14. Ресурсный правозащитный центр

Каневская Мария Александровна, директор

E-mail: maria@hrrcenter.ru

http://www.hrrcenter.ru/

15.

Забайкальский правозащитный центр

Черкасов Виталий Викторович, директор

E-mail: cherkni65@mail.ru

16. Новосибирская торгово-промышленная палата

Дорофеева Юлия Александровна, юрист

E-mail: dorofeeva@ntpp.ru

17. Пермское краевое отделение международного общества «Мемориал»

Черемных Мария Владимировна, сотрудник

E-mail: Maria7400@mail.ru

18. Российская риторическая ассоциация

Минеева Светлана Алексеевна, заместитель председателя

E-mail: rhetoric@pi.ccl.ru

19. Березниковская региональная общественная организация «Граждан-

ский надзор»

Коротаев Роман Александрович, руководитель

E-mail: korotayev@list.ru

С.Г. Маковецкая

3.1. Гражданский мониторинг (потребительский контроль) качества предоставления

государственных услуг

185

3.2. ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÀß ÐÅÔÎÐÌÀ È ÈÍÑÒÈÒÓÒ

ÓÏÎËÍÎÌÎ×ÅÍÍÎÃÎ ÏÎ ÏÐÀÂÀÌ ×ÅËÎÂÅÊÀ

А.Ю. СУНГУРОВ

Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия»,

Санкт-Петербургский филиал ГУ-ВШЭ

Одним из основных направлений современной административной

реформы является, как известно, разработка стандартов выполнения го-

сударственных услуг, то есть четкое описание процедуры обслуживания

обратившегося в ту или иную государственную организацию жителя на-

шей страны. Вместе с тем возникает естественный вопрос – а что делать

человеку, если он не был обслужен надлежащим образом, либо

резуль-

таты этого обслуживания его не удовлетворили? Именно для ответа на

этот естественный вопрос в Концепции административной реформы в

качестве одной из задач на 2006 год было определено «создание орга-

низационных, нормативно-правовых и методических основ …механизма

досудебного обжалования гражданами и организациями действий и реше-

ний органов исполнительной власти и должностных

лиц», а среди задач на

2007 год – «внедрение механизма досудебного обжалования гражданами

и организациями действий и решений органов исполнительной власти и

должностных лиц».

Для решения этой задачи была даже сделана попытка инициировать

процесс создания новой государственной структуры – института адми-

нистративного омбудсмана, к которому мог бы прийти любой гражданин

с жалобой на

несправедливые, на его взгляд, действия сотрудника той

или иной администрации. Однако тогда удалось объяснить инициаторам

такой идеи, что подобный институт уже создан и действует в России как

на федеральном, так и на региональном уровне и называется он институт

Уполномоченного по правам человека. Вместе с тем и осенью 2010 года

многие ответственные сотрудники

исполнительной власти не полностью

понимают всех возможностей и перспектив этого нового не только для

нашей страны, но и для большинства стран мира государственного инс-

титута. Значение и роль этого нового государственного института пока не

осознаны в должной мере ни в государственных структурах, ни в структу-

рах гражданского общества. Большинство государственных

чиновников

рассматривают этот институт лишь как модифицированное бюро жалоб,

А.Ю. Сунгуров

3.2. Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека

186

некоторые работники прокуратуры видят в уполномоченных по правам

человека потенциальных конкурентов, а многие активисты правозащит-

ных организаций разочаровываются в новом институте, если Уполномочен-

ный по правам человека не вступает в конфликт с руководством регионов.

Целью настоящего текста и является более ясное понимание возмож-

ностей и перспектив этого государственного института.

Èíñòèòóò îìáóäñìàíà: êðàòêàÿ èñòîðèÿ ïîÿâëåíèÿ è ðàçâèòèÿ

соответствии с современными представлениями, под омбудсманом

понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное пар-

ламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосре-

дованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми

государственными должностями, но без права изменения принятых ими

решений. Само слово «омбудсман» в Швеции имеет несколько значе-

ний: представитель, агент

, делегат, адвокат, опекун или любое иное лицо,

уполномоченное кем-либо действовать от их имени. Слово имеет датские

корни и в переводе с датского означает «несущий весть». В государствен-

ном устройстве Швеции в XVI–XVII веках омбудсманы осуществляли кон-

трольные функции королевской власти по отношению к провинциальным

судебным чиновникам.

В начале XVIII века король

Карл XII с целью повышения эффективности

работы своей администрации распространил на нее полномочия королев-

ского омбудсмана. В 1809 году в первой конституции Швеции уже появилась

должность парламентского омбудсмана юстиции, чьи функции соответство-

вали вышеприведенному определению. В 1918 году омбудсман с аналогич-

ными функциями появился в соседней Финляндии. Широкое распростра-

нение этого института во всем

мире началось в 1960–1970 годы, что было

связано как с резким увеличением размеров аппарата исполнительной

власти государств, берущих на себя реализацию все более широкого круга

социальных функций (создание обществ «всеобщего благосостояния), так

и с отсутствием в странах Западной Европы, США и в странах Британского

Содружества института прокуратуры с функцией общего надзора.

Одновременно в этих странах при содействии ООН стали развивать-

ся специальные национальные институты развития прав человека, но

вскоре многие поняли, что именно таким институтом является и институт

омбудсмана. Именно поэтому первый институт омубдсмана, возникший в

Восточной Европе (Польша, 1988 год, то есть еще при правлении ПОРП),

получил название Уполномоченного по правам граждан

А.Ю. Сунгуров

3.2. Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека

187

Институт омбудсмана: краткая история появления и развития

В Российской Федерации существование института Уполномоченного

по правам человека зафиксировано в 103-й статье Конституции РФ, в

соответствии с которой «к ведению Государственной Думы относятся:

…д) назначение на должность и освобождение от должности уполномо-

ченного по правам человека, действующего в соответствии с федераль-

ным конституционным законом». Соответствующий Федеральный конститу-

ционный закон

был принят Государственной Думой РФ в конце 1996 года, а

первый Уполномоченный по правам человека в РФ, действующий на основе

закона (С.А. Ковалев, избранный на этот пост в 1994 году, работал на нем до

весны 1995 года на основе положения о прямом действии Конституции),

был избран в мае 1998 года. Им стал доктор юридических

наук, профессор

права О.О. Миронов. Весной 2004 года его сменил В.П. Лукин.

ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» вводит также по-

нятие об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ. Так, ст. 5

этого закона гласит: «1. В соответствии с конституцией (уставом), законом

субъекта Российской Федерации может учреждаться должность

Уполно-

моченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. 2. Фи-

нансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъ-

екте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств

субъекта Российской Федерации». Возможность, но не необходимость уч-

реждения этого института в регионах России отражает перипетии полити-

ческой борьбы между федеральной и региональными элитами

в середине

1990-х годов, именно эта статья стала основным предметом согласований

текста закона между Государственной Думой и Советом Федерации в мар-

те – декабре 1996 года.

Первый институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ

(институт регионального уполномоченного) появился в Республике Баш-

кортостан в 1996 году (то есть еще до принятия Федерального

закона),

затем, в 1997 году, – в Свердловской области, в 1998-м – в Смоленской об-

ласти, в 1999-м – в Астраханской и Саратовской областях, в 2000 году – в

Республике Татарстан и в Волгоградской области. В 2001 году этот инсти-

тут существовал уже в девяти субъектах РФ, и процесс пошел быстрее.

К ноябрю 2010 года институт Уполномоченного по правам

человека

действует уже в 56 регионах, то есть в двух третях всех субъектов Россий-

ской Федерации. Кроме отмеченных выше семи регионов – «пионеров»

этого процесса, он существует в республиках Адыгея, Алтай, Дагестан, Ин-

гушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Мордовия, Северная Осетия – Ала-

ния и Саха (Якутия); в Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской,

188

Удмуртской и Чеченской республиках; в Алтайском, Забайкальском,

Краснодарском, Красноярском, Пермском, Приморском, Ставропольском

и Хабаровском краях; в Амурской, Архангельской, Белгородской, Брян-

ской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Кемеровской, Кировской,

Курской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Новго-

родской, Омской, Орловской, Пензенской, Псковской, Ростовской, Самар-

ской, Тверской, Ульяновской и Челябинской областях, в городах Москве

и Санкт-Петербурге

и в Ненецком автономном округе (жирным шрифтом

обозначены девять субъектов РФ, где обсуждаемый институт появился в

последние два года).

Íàïðàâëåíèÿ äåÿòåëüíîñòè èíñòèòóòà Óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâå-

êà (íà ïðèìåðå ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ)

В соответствии с законодательством Уполномоченный по правам чело-

века в РФ, а также Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ

ведут свою деятельность в следующих направлениях:

1. Прием жалоб и обращений

от жителей по поводу нарушения их

прав.

2. В случае обнаружения в этих обращениях реальных оснований –

самостоятельное (или с привлечением специалистов из правоохра-

нительных или иных структур) расследование, выяснение обстоя-

тельств ситуации нарушения прав человека. Такое расследование

они могут инициировать и самостоятельно, на основании, напри-

мер, информации, полученной из СМИ.

Подготовка заключений и рекомендаций по итогам расследования,

направление этих заключений и рекомендаций в соответствующие

органы государственной власти с целью устранения выявленных

нарушений.

4. На основе анализа и обобщения материалов о нарушении прав че-

ловека подготовка ежегодных и специальных докладов о ситуации

с правами человека, как направляемых в органы государственной

власти, так

и публикуемых в СМИ для информирования широкой

общественности.

5. Деятельность по совершенствованию законодательства о правах

человека и гражданина, приведение его в соответствие с обще-

признанными принципами и нормами международного права, мо-

ниторинг законотворческих инициатив и правоприменительной

практики.

А.Ю. Сунгуров

3.2. Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека

189

6. Развитие правового просвещения и образования в области прав че-

ловека.

В целом можно выделить следующие основные функции института ом-

будсмана (Уполномоченного по правам человека):

содействие более эффективной работе власти;

содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав;

реализация функции посредника, моста между обществом и влас-

тью;

реализация функции внесудебного расследования.

Мы

видим, что направления и функции обсуждаемого института пол-

ностью соответствуют целям и задачам административной реформы.

Действительно, являя собой форму быстрого и экономичного обжало-

вания гражданами неправомерных действий администрации, инсти-

тут омбудсмана и способствует жителями в восстановлении их прав, и

содействует повышению эффективности работы администрации. Так,

Уполномоченные по правам человека в субъектах

РФ рассматривают в

среднем в год от 2 до 5 тыс. жалоб и обращений, существенная часть

которых в результате деятельности Уполномоченного решается положи-

тельно.

При этом, в отличие, например, от института прокуратуры, Уполномо-

ченный по правам человека действует на основе не только «писаного пра-

ва», или буквы имеющегося закона, но и на

основании понятия справед-

ливости или понятия естественных прав человека, которые не дозволено

нарушать и законодателю. Отсюда вытекают и задачи Уполномоченного

по правам человека по совершенствованию законодательства – в ряде

субъектов РФ (Республика Татарстан, Пермский край, Самарская и Смо-

ленская области, г. Санкт-Петербург и др.) он обладает и правом законо-

дательной инициативы

Так, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан раз-

работал и внес на рассмотрение парламента 22 проекта законов, боль-

шинство из которых уже действуют. Среди принятых законов можно отме-

тить следующие:

«О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нор-

мативных правовых актов РТ по вопросам защиты прав и

свобод

человека и гражданина»;

«О порядке рассмотрения обращений граждан в РТ»;

«О национально-культурных автономиях в РТ»;



Направления деятельности института Уполномоченного по правам человека (на примере

российских регионов)

190

«О народном обсуждении наиболее важных вопросов государствен-

ной жизни РТ и местного значения»;

«Об опеке и попечительстве»;

«О транспортном налоге» и др.

«Сильная модель» уполномоченного подразумевает также и его право

обращения в Конституционный (Уставной) суд региона в случае наруше-

ния закрепленных в Конституции (Уставе) прав человека нормативными

актами, принятыми

как представительной, так и исполнительной властью

региона (республики Башкортостан, Коми, Саха (Якутия) и Татарстан,

Пермский край, Кемеровская область и др.).

Важно подчеркнуть, что, выявляя случаи «ненадлежащего админист-

рирования» и предавая эти случаи гласности, институт омбудсмана яв-

ляется также одним из важных институтов предупреждения коррупции.

Эта сторона его деятельности особенно важна

в современной России,

когда борьба против коррупции становится одной из наиболее актуаль-

ных задач власти и общества. Не надо создавать новых учреждений или

комиссий – достаточно обратить внимание на уже существующий госу-

дарственный институт.

Очень важной для современной России и ее регионов является также

способность института Уполномоченного по правам человека стать

свое-

образным посредником, мостом между обществом и властью. Это

свойство – служить посредником, медиатором – зафиксировано в самом

названии французской версии этого института – Государственный меди-

атор. Таким образом, Уполномоченный по правам человека призван спо-

собствовать, а в ряде регионов – и способствует развитию диалога меж-

ду властью и структурами гражданского общества. Это направление его

деятельности полностью соответствует решению четвертой из основных

задач Административной реформы – повышению эффективности взаимо-

действия органов исполнительной власти и гражданского общества, вклю-

чающей также и повышение открытости деятельности государственных

органов и органов местного самоуправления.

Наконец, реализация Уполномоченным по правам человека функции

внесудебного и (или) досудебного расследования неправомочных

действий администрации подчеркивает его

важную роль в становлении у

нас в стране системы административной юстиции (в широком понимании

этого термина). С другой стороны, эта функция раскрывает его деятель-

ность как часть системы восстановительного правосудия, идущего на сме-

ну традиционному для России правосудию карательному. В этом смысле



А.Ю. Сунгуров

3.2. Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека