Шадрин А.Е. (ред.) Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Практика межсекторного взаимодействия

Подождите немного. Документ загружается.

191

деятельность Уполномоченного сходна с работой конфликтолога, который

выявляет причину конфликта и приводит стороны к взаимоприемлемому

решению. Особенно важен такой подход в системе ювенальной юстиции,

с таким трудом развивающейся в нашей стране.

Ôîêóñû âíèìàíèÿ Óïîëíîìî÷åííûõ ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà (íà îñíîâå òåìàòè-

êè èõ ñïåöèàëüíûõ äîêëàäîâ)

Как известно, наряду с обязательными ежегодными докладами Уполно-

моченные по правам человека могут готовить, направлять в органы испол-

нительной

и представительной власти и публиковать также и специаль-

ные доклады, посвященные какой-либо одной проблеме соблюдения прав

человека, наиболее актуальной в данное время в конкретном регионе. По

тематике этих докладов можно судить о наиболее актуальных проблемах

соблюдения прав человека в этих регионах.

Приведем здесь тематику специальных докладов, сделанных в 2009–

2010 годах

и опубликованных на веб-страницах Уполномоченных. Отме-

тим при этом, что некоторые Уполномоченные вообще не практикуют под-

готовку специальных докладов, а другие делают это не каждый год.

2009 ãîä

Чеченская Республика:

Проблема установления местонахождения похищенных и пропавших

без вести граждан

Архангельская область:

Нарушения прав граждан отдельных территорий при решении вопро-

сов местного значения

Нарушения прав граждан при осуществлении пассажирских перевозок

автомобильным транспортом

О нарушениях прав граждан на вознаграждение за труд при несостоя-

тельности (банкротстве) муниципальных унитарных предприятий

Неисполнение судебного решения

как нарушение права на судебную

защиту

Брянская область:

О соблюдении в Брянской области жилищных прав граждан, прожи-

вающих в аварийном (ветхом) жилье и в домах, требующих капитального

ремонта

О соблюдении в Брянской области прав граждан при производстве ме-

дико-социальной экспертизы

Фокусы внимания Уполномоченных по правам человека (на основе тематики их специальных

докладов)

192

Московская область:

О соблюдении прав граждан в процессе передачи военных городков в

ведение местного самоуправления

Самарская область:

О реализации прав граждан при размещении объектов предпринима-

тельской деятельности в жилых домах и в непосредственной близости от

них

О проблемах в реализации прав граждан при производстве по делам

об административных правонарушениях

Саратовская область:

Соблюдение

права граждан на благоприятную окружающую среду в

Саратовской области

Свердловская область:

О нарушениях прав граждан, проживающих в зданиях, использующих-

ся в качестве общежитий

Анализ практики Европейского суда по правам человека по делам за-

явителей из Свердловской области и вопросы исполнения постановлений

Европейского суда в Российской Федерации

Тверская область:

Критерии оценки эффективности и

показатели деятельности Уполно-

моченного по правам человека в Тверской области и его аппарата

Проблемы выпускников интернатных учреждений Тверской области

Санкт-Петербург:

Отражение общественных проблем в обращениях к Уполномоченному

по правам человека в Санкт-Петербурге

Ненецкий АО:

О проверке информации о грубых нарушениях прав колхозников, со-

держащейся в статье депутата Совета муниципального

района «Заполяр-

ный район» Безумова Н.А. «Пришло время перемен»

2010 ãîä

Архангельская область:

Массовые нарушения прав недееспособных граждан на предоставле-

ние услуг стационарного социального обслуживания в учреждениях пси-

хоневрологического профиля

А.Ю. Сунгуров

3.2. Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека

193

Астраханская область:

Проблема паспортизации осужденных, отбывающих наказание в уго-

ловно-исполнительных учреждениях Астраханской области

Московская область:

Соблюдение имущественных прав детей на алиментные выплаты со

стороны родителей

Саратовская область:

Нарушения прав граждан при оплате за жилое помещение и комму-

нальные услуги: причины возникновения и способы устранения

Свердловская область:

О проблемах документирования осужденных

практике необоснованных увольнений редакторов городских и район-

ных газет

Тверская область:

Реализация несовершеннолетними права на образование в Тверской

области: проблемы и пути их решения

О соблюдении прав инвалидов и граждан пожилого возраста в домах-

интернатах Тверской области

Ульяновская область:

О нарушениях органами местного самоуправления прав на обеспече-

ние жильем отдельных категорий

граждан, нуждающихся в улучшении жи-

лищных условий

Об обеспечении гарантий государственной защиты прав и свобод

граждан при реализации Закона РФ от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на

имущество физических лиц»

Анализ тематики докладов позволят сделать вывод, что наиболее ак-

туальными, с позиции их авторов, являются нарушения жилищных прав

граждан, которым посвящено пять докладов

(18% от всех рассмотрен-

ных), по три доклада (11%) посвящены нарушениям прав жителей особых

территорий и транспортным проблемам, а также проблемам социально-

го обеспечения и проблемам различных категорий детей. По два доклада

(7%) – проблемам трудовых прав, прав инвалидов и заключенных. В сумме

доклады, посвященные нарушениям социально-экономических прав, со-

ставляют 74%, или почти три

четверти от всех рассмотренных докладов.

Еще три доклада посвящены проблеме неисполнения судебных приго-

воров – как приговоров российских судов, так и Суда по правам человека

Фокусы внимания Уполномоченных по правам человека (на основе тематики их специальных

докладов)

194

в Страсбурге, и один (из Чеченской Республики) – проблеме похищения

людей государственными структурами.

Из оставшихся трех специальных докладов два посвящены обществен-

но-политическим проблемам – вопросам независимости СМИ (Свердлов-

ская область) и отражению в обращениях к Уполномоченному общественных

проблем города-региона (Санкт-Петербург). И, наконец, один из специаль-

ных докладов посвящен проблемам эффективности

деятельности самого

института Уполномоченного по правам человека (Тверская область).

Ìîäåëè (âàðèàíòû) èíñòèòóòà Óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà

В первом приближении можно сформулировать две, относительно по-

лярные, модели института Уполномоченного по правам человека в субъ-

екте РФ: модель «сильного Уполномоченного» и модель «уважаемого

бюро жалоб».

Для модели «сильного Уполномоченного» желательны, конечно, ука-

занные в соответствующем законе право законодательной

инициативы, а

также возможность обращения в Конституционный (Уставной) суд субъ-

екта Федерации. Оба этих права присутствуют в законах «Об Уполномо-

ченном по правам человека» двух субъектов РФ – Республики Татарстан

и Пермского края. Правом законодательной инициативы обладают также

Уполномоченные по правам человека в Карачаево-Черкесской Республи-

ке, Архангельской, Московской, Самарской, Саратовской,

Смоленской

областях и в Санкт-Петербурге, а правом обращения в Конституционный

(Уставной) суд – в республиках Башкортостан, Коми и Саха (Якутия) и в

Кемеровской области.

Не меньшую роль играет и личность самого Уполномоченного (не слу-

чайна персонификация этого института, заложенная в самом его названии),

его предшествующий опыт, уважение к нему как

личности по предыдущей

работе, которое переносится и на новый, все еще не очень понятный мно-

гим, государственный институт. Например, региональным омбудсманом

становится бывший прокурор края (Ставрополье) или области (Ростовская

область), либо председатель областного суда (Омская область). Или же на

эту должность назначается бывший заместитель губернатора (Алтайский

и Пермский края, Амурская, Брянская

, Липецкая, Новгородская и Тверская

области). Еще один вариант – назначение на должность Уполномоченного

по правам человека бывшего депутата областного парламента, влиятель-

ного председателя комитета по законодательству (Карачаево-Черкесская

Республика, республики Коми и Татарстан).

А.Ю. Сунгуров

3.2. Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека

195

Но главной характеристикой модели «сильного Уполномоченного»

является все-таки публичный характер его деятельности, гармоничное

сочетание как реактивного (работа с жалобами), так и проактивного ком-

понентов его работы, его стремление, чтобы по итогам ежегодных и специ-

альных докладов принимались специальные постановления правительства

(Самарская и Свердловская области) или законодательного собрания ре-

гиона (

Красноярский край), в которых намечались бы конкретные действия

по устранению выявленных в этих докладах недостатков. В области граж-

данского образования Уполномоченные могут стать инициаторами соот-

ветствующих областных программ (Брянская область) либо активными

участниками их подготовки и реализации (Пермский край). В ряде регио-

нов (например, в Смоленской области) Уполномоченные по правам чело

века вошли в состав областной комиссии по административной реформе.

Для модели «уважаемого бюро жалоб», как следует из самого ее на-

звания, характерна ориентация преимущественно на работу с жалобами и

обращениями жителей. Однако, как правило, и эта работа идет не особен-

но эффективно, так как основным ресурсом, заставляющим сотрудников

региональных и

местных администраций (а также региональных управ-

лений федеральных служб) выполнять рекомендации Уполномоченного,

являются его публичная известность и уважение. В такой ситуации его де-

ятельность фактически сводится к переадресованию жалоб в инстанции и

пересылке заявителю ответов, то есть, по сути, – к работе традиционного

бюро жалоб, пусть и уважаемого.

Îñíîâíûå ýòàïû ñîçäàíèÿ èíñòèòóòà Óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà

â ñóáúåêòàõ ÐÔ è ñâÿçàííûå ñ íèìè ïðîáëåìû

Так как

должность Уполномоченного по правам человека учреждает-

ся в соответствии с законом субъекта РФ, то прежде всего необходимо

принятие соответствующего закона. Желательно также, чтобы должность

Уполномоченного по правам человека была записана в Конституции (Уста-

ве) субъекта РФ, иначе противники создания такого института могут апел-

лировать к отсутствию в Уставе такой должности. Вместе

с тем при нали-

чии политической воли возможно и создание института с последующим

внесением его в Устав вместе с другими назревшими изменениями.

Основным условием создания обсуждаемого института в субъекте

РФ является наличие политической воли к его введению как у главы ре-

гиона (президента или губернатора), так и у большинства регионального

парламента, так как именно последний утверждает Уполномоченного по

Основные этапы создания института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ

и связанные с ними проблемы

196

правам человека. При этом, как показывает опыт, мнение главы региона

оказывается решающим. За всю историю развития обсуждаемого инсти-

тута только в двух случаях был избран кандидат, выступавший альтер-

нативой выдвинутому губернатором кандидату. Это Уполномоченная по

правам человека в Калининградской области И.Ф. Вершинина в 2001 году

и Уполномоченный по правам человека в

Санкт-Петербурге И.П. Михай-

лов в 2007 году (его поддержали бывшие коллеги по фракции «Единая

Россия» в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга). Отметим, что

в последнем случае Уполномоченный проработал всего два года и реше-

нием Законодательного Собрания Санкт-Петербурга был отправлен в от-

ставку в ноябре 2009 года.

Достаточно часто причиной нежелания

создавать новый институт яв-

ляется то, что ответственные сотрудники региональной администрации

недостаточно осведомлены о его функциях и возможностях в повыше-

нии эффективности деятельности системы исполнительной власти как

на уровне региональной администрации, так и местного самоуправления.

Важно подчеркнуть, что Уполномоченные по правам человека в субъектах

РФ во многих регионах достаточно эффективно влияют

и на региональные

агентства федеральной исполнительной власти в регионе, включая систе-

мы МВД и ФСИН, а также добиваются отмены или изменения приговоров

судебной системы. Поэтому важным условием введения института Упол-

номоченного является информирование руководства региона о возмож-

ностях и перспективах этого института.

Еще одним аргументом для того, чтобы воздержаться от

введения ин-

ститута Уполномоченного, долгое время служило отсутствие опыта его

деятельности, малое количество субъектов РФ, в которых он уже рабо-

тает и, соответственно, примеров «для подражания». Сегодня, когда этот

институт уже существует в двух третях российских регионов, этот аргумент

не выдерживает критики. Более того, отказывающиеся от его введения ру-

ководители могут

скоро оказаться в явном меньшинстве.

Иногда причиной торможения процесса создания института региональ-

ного омбудсмана служило отсутствие желательных для руководства ре-

гиона кандидатур на вводимый пост. Вместе с тем опыт последних лет

показал, что рекомендация, а затем и назначение на эту должность авто-

ритетных сотрудников губернатора в ранге его заместителей является

не

только вариантом «мягкой отставки» или «спокойного почетного места»,

но во многих случаях открывает новые ресурсы у назначенных лиц, реаль-

но содействующих повышению эффективности работы администрации.

А.Ю. Сунгуров

3.2. Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека

197

Яркими примерами эффективной деятельности на посту Уполномо-

ченных по правам человека может служить работа бывших заместителей

губернатора в Алтайском и Пермском краях.

В других случаях такое назначение позволило создать полезное для

региона поле деятельности для достигших пенсионного возраста феде-

ральных государственных служащих – бывших прокуроров области или

края (Ростовская область, Ставропольский край

), председателя областно-

го суда (Омская область), главного федерального инспектора Админист-

рации Президента РФ (Республика Карелия, Белгородская область), тем

самым усиливая административный потенциал региона.

Итак, основными этапами создания института Уполномоченного по

правам человека в субъекте РФ являются:

1. Внесение позиции Уполномоченного по правам человека в Консти-

туцию (Устав) субъекта РФ.

2. Разработка

и принятие Закона «Об Уполномоченном по правам че-

ловека».

3. Выдвижение и избрание Уполномоченного по правам человека в

субъекте РФ.

4. Формирование аппарата Уполномоченного по правам человека.

Êàê ïîâûñèòü ýôôåêòèâíîñòü óæå äåéñòâóþùåãî â ðåãèîíå èíñòèòóòà

Óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà?

Основное направление повышения эффективности уже действующе-

го института Уполномоченного – приближение этого института к описан-

ной выше модели «сильного Уполномоченного». Для этого, прежде всего,

стоит

усовершенствовать региональный закон «Об Уполномоченном по

правам человека», внеся в него, например, право законодательной ини-

циативы. Вторым путем может быть подбор яркой и авторитетной лич-

ности на смену отработавшему свой срок региональному омбудсману. Не

менее важным может оказаться направление высокопрофессиональных

сотрудников для работы в аппарате Уполномоченного, так как уважение

омбудсману определяется во многом и уровнем профессионализма его

аппарата.

Наконец, и это главное, таким путем может стать содействие уже ра-

ботающему омбудсману в усилении публичности, открытости его работы.

Важной помощью в повышении эффективности института Уполномочен-

ного по правам человека было бы содействие в подготовке проекта ре-

шения правительства или областной думы

по ежегодному докладу Упол-

Как повысить эффективность уже действующего в регионе института Уполномоченного по

правам человека?

198

номоченного, в котором его рекомендации были бы трансформированы в

проекты конкретных решений и поручений отдельным ведомствам испол-

нительной власти.

Çàòðàòû, ñâÿçàííûå ñ ó÷ðåæäåíèåì è ðàçâèòèåì èíñòèòóòà Óïîëíîìî÷åí-

íîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â ñóáúåêòå ÐÔ

Для реализации полномочий Уполномоченного по правам человека во

всех субъектах РФ создается его аппарат, численность которого зависит

от возможностей соответствующего субъекта РФ. Так, численность ап-

паратов варьирует от 5–6 человек (Карачаево-Черкесская

Республика,

Новгородская область) до 15 (г. Санкт-Петербург) или более 30 человек

(Московская область). Средняя численность аппарата – 8–10 человек. Как

уже отмечалось, деятельность института регионального омбудсмана осу-

ществляется за счет бюджета субъекта РФ.

Опыт деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах

РФ показывает, что расходы бюджета на их аппараты с лихвой окупаются

благодаря

тем рекомендациям по повышению эффективности деятель-

ности региональной администрации, органов местного самоуправления, а

также территориальных представительств федеральных органов власти,

которые Уполномоченный делает в своих ежегодных и специальных докла-

дах, в тех законодательных инициативах и экспертизе проектов норматив-

ных актов, которые готовятся в его аппарате. Главное, однако, – это восста-

новление нарушенных

прав жителей региона и связанное с этим процессом

улучшение работы конкретных сотрудников исполнительной власти.

Ðèñêè, ñâÿçàííûå ñ ðàçâèòèåì èíñòèòóòà Óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷å-

ëîâåêà

Особенность обсуждаемого государственного института заключается

в том, что он в принципе не может принести вреда ни обществу, ни госу-

дарственной власти. Основным риском является то, что на месте Уполно-

моченного может оказаться человек со слабыми организаторскими

спо-

собностями и низким горизонтом гражданского мышления, не видящий

всех потенциальных возможностей нового института как для повышения

эффективности работы исполнительной власти, так и для развития конструк-

тивного сотрудничества властных и гражданских структур.

В этом случае есть опасность трансформации института в некое при-

вилегированное Бюро жалоб. Однако даже в этой ситуации

Уполномочен-

А.Ю. Сунгуров

3.2. Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека

199

ный и его аппарат будут помогать отдельным людям решать их проблемы

и рекомендовать властным структурам варианты улучшения их работы,

готовить и представлять ежегодные доклады, в которых будет содержать-

ся анализ ситуации с соблюдением прав человека.

Èíôîðìàöèîííûå èñòî÷íèêè

1. Федеральный конституционный закон № 1 «Об Уполномоченном по

правам человека в субъекте РФ».

2. Закон «Об

Уполномоченном по правам человека в Республике Та-

тарстан».

3. Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Пермском

крае».

4. Законы об уполномоченных по правам человека в субъектах РФ,

доступные во всех поисковых юридических базах, на сайте «Ре-

гиональный омбудсман» (www.ombu.ru), поддерживаемом Санкт-

Петербургским гуманитарно-политологическим центром «Страте-

гия», а также на сайтах уполномоченных

по правам человека в

субъектах РФ.

5. Ежегодные и специальные доклады уполномоченных, доступные

на сайте «Региональный омбудсман» (www.ombu.ru), поддерживае-

мом Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром

«Стратегия», а также на сайтах уполномоченных по правам челове-

ка в субъектах РФ.

6. Аналитические материалы о развитии института уполномоченных

по правам человека, доступные в разделе «Библиотека

» веб-сай-

та Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра

«Стратегия» (www.strategy-spb.ru).

7. Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и совре-

менная практика (опыт сравнительного анализа). – СПб.: Норма,

2005. – 384 с.

8. Экспертное обеспечение деятельности уполномоченных по правам

человека в субъектах РФ. Материалы научно-практического семи-

нара. Голицыно, 27.02 – 01.03.2006. / Под ред. А.Ю. Сунгурова. –

СПб.:

Норма, 2006. – 184 с.

9. Институт омбудсмана как институт государственной правозащиты:

российский и международный опыт. Сборник статей / Под ред.

А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2007. – 224 с.

Информационные источники

200

10. Практический опыт и технологии деятельности уполномоченных по

правам человека в субъектах РФ: Учебное пособие / Под ред.

Г.Л. Бардиер и А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2010. – 160 с.

11. Веб-сайт Уполномоченного по правам человека в РФ http://

ombudsmanrf.ru

12. Веб-сайты Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ:

1) Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан

У.А.Омарова http://www.dagombu.ru

2) Уполномоченный по правам человека в Республике Калмыкия В.А. Са-

висько http://www.ombudsman.kalmportal.ru

3) Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан С.Х. Са-

бурская http://tatombudsman.ru

4) Уполномоченный по правам человека в Республике Саха (Якутия) Ф.Н. За-

харова (страница на официальном веб-сервере органов государствен-

ной власти Республики Саха (Якутия)) http://www.ombusakha.ru./

5) Уполномоченный по правам человека в Удмуртской Республике М.К. Ко-

корин (страница на сайте Государственного Совета Удмуртской Респуб-

лики) http://www.udmgossovet.ru/arkhiv/iii_sozv/deyatelnost/upolnomochenj

6) Уполномоченный по правам человека в Чеченской Республике Н.С. Ну-

хажиев http://www.chechenombudsman.ru

7) Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае Ю.А. Вислогу-

зов (страница

на сайте Алтайского краевого совета народных депута-

тов) http://www.altsovet.ru/humanrights

8) Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае М.Г. Денисов

http://www.upchkk.ru

9) Уполномоченный по правам человека в Пермском крае Т.И. Марголина

http://ombudsman.perm.ru

10) Уполномоченный по правам человека в Приморском крае В.Г. Ушаков

http://ombu.primorsky.ru

11) Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае А.И. Се-

люков http://www.stavropol-ombudsman.ru

12) Уполномоченный по правам человека в Хабаровском крае Ю.Н. Бере-

зуцкий http://www.pravo.khv.ru

13) Уполномоченный по правам человека в Амурской области Л.С. Хащева

(страница на официальном сайте Амурского областного совета народ-

ных депутатов) http://www.sndamur.ru/authorizedperson

14) Уполномоченный по правам человека в Архангельской области Л.В. Ани-

симова www.pomorupolnom.ru

15) Уполномоченный по правам человека в Астраханской области А.В. Спи-

цын http://ast-ombu.teonet.ru

А.Ю. Сунгуров

3.2. Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека