Попова Г.В. Государственный кредит и государственный долг
Подождите немного. Документ загружается.
о федеральном бюджете РФ регулярно поднимается вопрос о
реструктуризации задолженности субъектов РФ перед федеральным бюджетом.
Так, в Законе о федеральном бюджете РФ на 2003 г. (ст. 108) предусмотрено,
что Правительство РФ должно обеспечить в 2003 г. консолидацию и
реструктуризацию задолженности бюджетов субъектов РФ перед федеральным
бюджетом.
«Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005
г.», принятая постановлением Правительства от 15 августа 2001 № 584,
рекомендовала следующие меры по совершенствованию бюджетного
кредитования субъектов РФ:
- введение формализованной процедуры и критериев предоставления
субъектам РФ бюджетных ссуд на финансирование кассовых
разрывов;
- пролонгация (реструктуризация) просроченной задолженности
субъекта РФ перед федеральным бюджетом, которая может
проводиться в исключительных случаях при условии получения
субъектом РФ и в соответствии с законодательно установленными
критериями и процедурой статуса «региона, находящегося в
финансовом кризисе" (с временным ограничением налогово-
бюджетных полномочий региональных администраций).
3.6.Государственные и муниципальные гарантии
Самостоятельной формой государственного кредита являются долговые
обязательства, гарантированные Российской Федерацией.
Государственной или муниципальной гарантией признаётся способ
обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого гарант дает
письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается
государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими
лицами полностью или частично. Важным обстоятельством при выдаче
гарантий является её письменная форма, иначе гарантия считается
недействительной.
В государственной или муниципальной гарантии должны быть указаны
сведения о гаранте, включающие его наименование (например, Российская
Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), а
также наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта,
и сумма гарантии. Срок гарантии определяется сроком исполнения
обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарант по государственной
или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность в
дополнение к ответственности должника по гарантированному обязательству.
Если получатель гарантии не исполняет своих обязательств по платежам,
то это делает за него гарант, с последующим возмещением сумм оплаты в
полном объеме.
Государственные гарантии на очередной финансовый год могут быть
выданы в рамках верхнего предела общей суммы государственных гарантий.
Общая сумма предоставленных гарантий РФ включается в состав внутреннего
и внешнего долга как вид долгового обязательства. Государственные гарантии,
выдаваемые отдельному субъекту РФ муниципальному образованию или
юридическому лицу, превышающие 1 млн. минимальных размеров оплаты
труда, должны быть утверждены федеральным Законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый год.
Государственные гарантии Российской Федерации предоставляются
правительством РФ. Министерство финансов РФ, либо другой
уполномоченный орган представляет правительство на всех переговорах о
предоставлении государственных гарантий РФ и заключает соответствующие
соглашения от имени правительства, а также проводит проверку финансового
состояния получателя гарантий.
Деятельность Российской Федерации как гаранта постепенно
расширяется. Традиционно государство гарантировало вклады населения в
Сберегательном банке, страховые взносы по накопительному страхованию в
системе Госстраха. Однако банкротство названных организаций в начале 1992
года показало, что государство выполняет свою функцию по гарантированию
сбережений населения недостаточно хорошо. В феврале 1995 года
Государственной Думой был принят Закон «О восстановлении и защите
сбережений граждан Российской Федерации», в котором подчеркивалось, что
государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности денежных
сбережений, созданных гражданами, путем помещения денежных средств на
вклады в Сберегательный банк РФ в период до 20 июня 1991 года и на вклады в
организации государственного страхования до 1 января 1992 года. Однако
Закон лишь частично восстановил обесценившиеся накопления, так как касался
лишь наиболее старших слоев населения. Гарантированные сбережения
граждан являются на сегодня государственным внутренним долгом Российской
Федерации.
В последние годы государство стало выступать гарантом по
обязательствам различных обществ и групп. В соответствии с Указом
Президента РФ «О создании финансово-промышленных групп в Российской
Федерации» от 5 декабря 1995 года № 2096 государство стимулирует создание
и деятельность финансово-промышленных групп путем предоставления
гарантий для привлечения инвестиционных ресурсов. Так, в 1994 году были
выданы государственные гарантии РАО «Высокоскоростные магистрали» по
выпущенному этим обществом в 1994-1999 годах облигационному займу, по
которому, кстати, в 1999 году, в соответствии с Законом о федеральном
бюджете, проводится реструктуризация задолженности в сумме около 825 млн.
рублей.
Закон от 17 октября 2001 г. № 135-ФЗ «О внесении изменений
дополнений в ст. 103 ФЗ о федеральном бюджете на 2001 г.» определил, что
впредь до проведения конкурса предоставляются государственные гарантии
открытому АО «Страховая компания "Москва"» при страховании военного
риска ответственности российских авиаперевозчиков перед третьими лицами на
срок до 1 декабря 2001 г. в размере 30 млрд. руб.
Постановление Правительства РФ от 25 августа 2001 г. № 628 утвердило
правила предоставления государственных гарантий по заимствованиям ОАО
«Агентство по ипотечному жилищному крсдитованию » и целях развития
рынка ипотечных ценных бумаг и обеспечения за счет полученных таким путем
средств кредитов населению на приобретения жилья. Гарантии обеспечивают
исполнение обязательств Агентства, возникающих в результате размещения
эмитированных им облигаций. Займы, привлекаемые Агентством посредством
размещения обеспеченных гарантиями облигаций, являются целевыми и
предназначены для финансирования ипотечного жилищного кредитования, а
именно:
- для приобретения прав требования банков по кредитам, выдан-
ным гражданам на приобретение жилых домов и помещений и
обеспеченным ипотекой;
- для предоставления займов банкам в целях выдачи гражданам
кредитов на приобретение жилых домов и жилых помещений,
обеспеченных ипотекой этого имущества, с последующей (в
срок не более 90 дней) передачей Агентству прав требования по
этим кредитам (в том числе путем передачи прав по закладным);
- для предоставления на срок до 18 месяцев займов банкам в це-
лях кредитования покупателей, заключивших договор
приобретения прав на строящиеся жилые дома и помещения.
Гарантии РФ обеспечивают только номинальную стоимость купонных
облигаций.
3.7. Перспективы развития внутреннего государственного долга
Программа государственных внутренних заимствований на 2004 год
формировалась в условиях активного расширения рынка государственных
внутренних заимствований в 2002 году - первой половине 2003 года,
обусловленного сложившейся макроэкономической конъюнктурой (большим
положительным сальдо платежного баланса, увеличением национальных
золотовалютных резервов и, соответственно, значительным рублевым
предложением на внутреннем рынке), а также проводимой Правительством
Российской Федерации политикой по замещению внешних источников
финансирования на внутренние.
Позитивные изменения, произошедшие на рынке государственных
внутренних заимствований в 2002-2003 гг., создали предпосылки для
возможности значительного увеличения государственного внутреннего долга
(при соответствующем снижении внешнего долга) за счет удлинения сроков
заимствований на внутреннем рынке и недопущении пиковых нагрузок на
бюджет.
Проект федерального бюджета на 2004 год в части государственных
заимствований строился исходя из решения следующих задач:
- погашение государственного внешнего долга будет сбалансировано за
счет увеличения объемов размещения государственных ценных бумаг
на внутреннем рынке и иных внутренних источников (сальдо по
государственным запасам, поступления от продажи имущества и
земельных участков, находящихся в федеральной собственности);
- в 2004 году продолжится инвестирование средств пенсионных
накоплений, в том числе в государственные ценные бумаги.
Расширение предложения пенсионных средств потребует уже в 2004
году создания отдельного сегмента рынка государственных ценных
бумаг, предназначенного для инвестирования средств
институциональных инвесторов;
- в связи со значительным объемом погашения в предстоящие 2004-
2005 гг. основные заимствования на внутреннем рынке будут носить
средне- и долгосрочный характер. При этом, Минфин России как
эмитент государственных ценных бумаг в долгосрочном сегменте
рынка будет размещать индикативные выпуски государственных
облигаций со сроками погашения 1, 3, 5, 10, 15 и 20 лет;
- объем краткосрочных заимствований (до 1 года) будет сопоставим с
объемом погашаемых на внутреннем рынке краткосрочных
обязательств. Потребность в краткосрочных инструментах в случае
увеличения рублевого предложения может быть обеспечена
операциями Банка России со своим портфелем государственных
облигаций (продажа части выпусков облигаций, имеющих рыночные
условия выпуска, и проведение операций РЕПО);
- учитывая значительные объемы рублевого предложения, вызванного
увеличением национальных золотовалютных резервов, а также
прогнозом по снижению уровня инфляции в средне- и долгосрочном
перспективе, уровень доходности при проведении аукционов по
государственным ценным бумагам может быть ниже текущих
показателей инфляции, либо незначительно превышать их значение.
Поставленные задачи носят среднесрочный характер и являются
основанием для подготовки расчетов на 2005-2006 годы.
В связи со значительным увеличением государственных внутренних
заимствований, а также ростом государственного внутреннего долга, расходы
на его обслуживание возрастут и составят в 2004 году 68,5 млрд. рублей, в том
числе по государственным ценным бумагам - 63,2 млрд. рублей.
При этом основная доля в расходах на обслуживание государственного
внутреннего долга приходится на облигации федерального займа с
амортизацией долга (ОФЗ-АД) и облигации федерального займа с
фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК) - соответственно 26,3 млрд.
рублей и 28,3 млрд. рублей. Расходы на обслуживание ОФЗ-ПК составят в 2004
году 2,6 млрд. рублей, ОФЗ-ПД - 3,7 млрд. рублей, ОГНЗ - 1,2 млрд. рублей. На
расходы на обслуживание ГКО приходится 2,2 млрд. рублей.
С учетом среднесрочной тенденции превышения заимствований на
внутреннем рынке над погашением рублевых инструментов расходы по
обслуживанию государственного внутреннего долга будут постепенно
возрастать.
Учитывая необходимость сбалансированности федерального бюджета
2004 года для финансирования дефицита федерального бюджета планируется
существенное превышение привлечения на внутреннем рынке по сравнению с
объемами погашения государственных внутренних обязательств.
Привлечение средств за счет внутренних источников в 2004 году составит
304,4 млрд. рублей при погашении государственного внутреннего долга в
объеме 148,8 млрд. рублей.
За счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке
в 2004 году планируется привлечь 263,1 млрд. рублей при погашении
государственных ценных бумаг в размере 118,2 млрд. рублей. Чистое сальдо по
привлечению за счет государственных ценных бумаг в 2004 году составит 144,9
млрд. рублей.
При этом по видам государственных ценных бумаг привлечение и
погашение в 2004 году соответственно составят:
- по ГКО - 50,8 и 44,7 млрд. рублей;
- по ОФЗ-ПД - 26,0 и 0,4 млрд. рублей;
- по ОФЗ-ФК - 86,6 и 59,8 млрд. рублей;
- по ОФЗ-АД - 99,7 и 1,8 млрд. рублей;
- по ОГНЗ объем погашения составит 11,5 млрд. рублей.
При планируемой доходности по краткосрочным облигациям (до 1
года) до 6,5 процентов и по среднесрочным и долгосрочным инструментам -
8,5-10,2 процента, Минфин России планирует разместить по номиналу ГКО на
53-55 млрд. рублей и ОФЗ на 248 млрд. рублей.
Таким образом, на среднесрочные и долгосрочные заимствования в 2004
году будет приходится около 82 процентов от запланированного объема
заимствований.
Объем рыночной составляющей государственного внутреннего долга к 1
января 2005 года составит около 500 млрд. рублей, при этом доля средне- и
долгосрочных инструментов составит около 90 процентов объема рынка.
В Программе государственных внутренних заимствований Российской
Федерации на 2004 год на погашение иных долговых обязательств
предполагается направить средства в сумме 32,3 млрд. руб., в том числе на:
- предварительную компенсацию сбережений - 25,0 млрд. руб.,
- погашение государственных долговых товарных обязательств -
1,5 млрд. руб.,
- погашение векселей Министерства финансов Российской
Федерации - 3,9 млрд. руб.,
- прочее погашение - 100 ,0 млн. рублей.
Учитывая достаточно позитивную бюджетную ситуацию в последние
годы, Правительство Российской Федерации имеет возможность до начала
реализации Федерального закона «О восстановлении и защите сбережений
граждан Российской Федерации» продолжить выплату предварительной
компенсации в первую очередь социально незащищенным слоям вкладчиков,
предложив ежегодное увеличение объемов компенсационных выплат не менее,
чем на 5 млрд. рублей.
В соответствии с Программой государственных внутренних
заимствований на 2004 год в проекте федерального бюджета на 2004 год
предусматривается увеличение ассигнований на компенсационные выплаты до
25 млрд. рублей, или на 25 % больше, чем на 2003 год. Это позволит
осуществить компенсацию всего остатка вкладов (взносов), принадлежащих
гражданам Российской Федерации по 1930 год рождения, в том числе
наследникам первой очереди, относящимся к указанной категории граждан, а
также выплату предварительной компенсации в размере до 1 тыс. рублей с
каждого вклада гражданам по 1947 год рождения.
В соответствии с законодательными и нормативными актами Минфин
России совместно со Сбербанком России, начиная с 1996 года, осуществляют
выплату предварительной компенсации (компенсации) по гарантированным
вкладам в Сбербанке России, а с 2001 года - по сбережениям граждан,
помещенным в организации Росгосстраха.
По государственным ценным бумагам бывшего СССР компенсационные
выплаты не производились. В настоящее время Минфин России разработал
проект схемы выплат компенсации по указанным ценным бумагам, согласно
которой выплата компенсации владельцам ценных бумаг бывшего СССР
предусматривается в размере номинала указанных ценных бумаг (без учета
деноминации), увеличенного на 40-процентную компенсацию 1991 года, и
неполученного дохода в размере 10 % годовых по 2003 год, исходя из условий
выпуска ценных бумаг.
Максимальные выплаты на тысячерублевую ценную бумагу с учетом
40% компенсации в случае неполучения дохода за весь срок её обращения, а
также за период с 1999 по 2003 год включительно, не превысит 3 тыс. рублей.
Таким образом, компенсационный коэффициент составит до 3 тысяч раз.
Приоритетный подход в вопросе компенсационных выплат по отношению к
владельцам государственных ценных бумаг бывшего СССР по сравнению с
владельцами гарантированных вкладов (взносов) в Сбербанке России и
Росгосстрахе объясняется тем, что в настоящее время Государственной Думой
принят более полный пакет федеральных законов по восстановлению
государственных ценных бумаг СССР, и его реализация потребует многократно
больших бюджетных затрат. Минфин России в этом случае исходит из условий
заимствования, не применяя при этом коэффициента деноминации.
Выплата компенсации по указанным ценным бумагам бывшего СССР на
предлагаемых условиях максимально снизит риски судебных разбирательств по
искам владельцев и, минуя судебные инстанции, обеспечит сокращение
расходов федерального бюджета.
По предварительной оценке на выплату компенсации владельцам ценных
бумаг СССР, осуществляемую по их желанию, потребуется порядка 700 млн.
рублей.
Вопрос о возможности выкупа облигаций Государственного внутреннего
выигрышного займа 1982 года требует дополнительной проработки, поскольку
принадлежность этих ценных бумаг к долговым обязательствам Российской
Федерации может быть определена по имеющимся у граждан сохранным
документам, свидетельствующим о том, что облигации находились на хранении
в учреждениях Сбербанка России. В то же время такой подход ущемит
интересы тех россиян, у которых облигации находились на руках.
В 2004 году предусматривается завершить погашение государственных
долговых товарных обязательств (целевых расчетных чеков с правом
приобретения автомобилей в 1994-1995 годах и действующих целевых вкладов
на приобретение легковых автомобилей) в соответствии с Государственной
программой погашения в 2001-2004 годах государственного внутреннего долга
Российской Федерации по государственным долговым товарным
обязательствам.
Контрольные вопросы к главе 3.
1. Что понимают под государственными внутренними заимствованиями?
2. Кто утверждает предельные объемы государственной задолженности?
3. Назовите основные формы внутреннего государственного долга.
4. Как классифицируются займы по праву эмиссии?
5. Как классифицируются займы по признаку держателей ценных бумаг?
6. Какие займы относят к универсальным, а какие к специальным займам?
7. Назовите отличия рыночных займов от нерыночных.
8. Как классифицируются займы по форме выплаты дохода?
9. Как классифицируются займы по форме выпуска?
10. Что относится к компетенции Федерального Собрания в области
государственных заимствований?
11.Кто принимает решение об эмиссии государственных ценных бумаг, кто
является эмитентом?
12.В чем состоит процедура эмиссии государственных ценных бумаг?
13.Что собой представляют ГКО? Когда начат их выпуск?
14.Назовите причины выпуска ГКО.